第一章 緒 論
第四節 研究流程
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二、 參與觀察法
本研究係以參與觀察法針對大安戶政之成員及前往大安戶政洽 公之民眾，因洽公之民眾不會因研究者的出現而改變行為，而且戶 政事務所為一開放之洽公環境，觀察者置身在櫃台提供服務的同時 與民眾的互動，並不會被視為是入侵者，也就是說，研究者是被包 容，而不會成為好奇的對象（潘淑滿，2003:281）。透過觀察研究法，
採用 Robert B. Denhardt「行政日誌」4的步驟進行，期能瞭解民眾臨 櫃申辦戶籍登記相關案件時，對於戶政人員依循現有規定，予以核 准或否准申請案件之公共服務品質的反應為何。
第四節 研究流程
本研究流程如下圖 3-2。在研究問題意識下，透過對相關文獻 的探討與了解後，進一步建立研究架構與討論及確定研究範圍與對 象；在確立前述流程後，以質性研究方法，併行深度訪談及參與觀 察進行資料的蒐集，最後將所研究之結果資料加以分析及歸納整 理，依此提出研究結論與建議。
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圖 1-1 研究流程圖（本研究整理）
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻探討與架構建立
第一節 依法行政相關文獻
一、 依法行政之內涵
依法行政原則的重要性，並不是出於學理上的提倡，而是來自 國家最高規範—憲法的明文規定。「行政法作為具體化的憲法」
（Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht）或「行政法 作為活的憲法」（Verwaltungsrecht als gelebtes Verfassungsrecht），是 早已存有的說辭，以憲法與行政法關係的密切，這類說法並不為過
（吳庚，2000：24）。
依法行政乃支配法治國家行政權與立法權之首要原則，亦即一 切行政行為應遵守之必要原則，從 Otto Mayer5以來一向區分為法律 優越（Vorrang des Gesetzes）及法律保留（Gesetzesvorbehalt）兩項 次原則（吳庚，2009：83；2000：24）：
（一） 法律優越原則（Vorrang des Gesetzes）：
謂行政行為或一切行政活動，均不得與法律相牴觸，即行政命 令及行政處分等各類行政行為在規範位階上皆低於法律，換言之，
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切行政活動必須有法律之明文依據，只需消極的不違背法律的規定 即可，故稱之為消極的依法行政。
（二） 法律保留原則（Gesetzesvorbehalt）：
謂沒有法律授權行政機關，即不能合法的做成行政行為，蓋憲 法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關以法律加以規定。
故在法律保留之下，不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律 明文依據，故又稱積極的依法行政（吳庚，2009：83-87）。
二、 國內依法行政相關論文
依法行政之主體均係針對公部門所做的依法行政研究，大多認 為公部門之組織或行為均須有法律之依據或授權，並必須忠實遵守 法律規定，若沒有法律明確規定或法律明確授權，方能符合法治摑 家保重人民權益之意旨，而依法行政一詞在相關論文中不斷的被交 替使用，國內相關論文從不同角度解釋依法行政之涵義。
茲回顧近年來有關依法行政之相關論文，劉思祖（2002）從「依 法行政」觀點檢證「管制藥品管理條例」之稽核問題，認為「管制 藥品管理條例」對於醫療相關事項均有明確之規範，而行政機關對 於管制藥品之監督，其最主要的工作就是稽核行為，從「依法行政」
之觀點觀之，必須符合「法律保留原則」、「法律明確性原則」、「比 例原則」、「誠實信用原則」以及「正當法律程序原則」，同時，依據
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大法官釋字第五三五號解釋文之精神，必須要有明確法律規定，方 能符合法治國家之基本原則要求，也才能確保人身自由、財產、居 住、隱私、訴願及訴訟等基本人權。陳志成（2004）從國軍領導幹 部依法行政法治觀念建立之研究，認為依法行政指必須服從法律，
實際將法治能力導入於領導統御合法化之運作中，使官兵知法、守 法、崇法，讓法治的認知與實踐保障日常生活和權益，使依法行政、
公款法用真正落實於國軍單位內部。楊育灃（2007）從國家情報主 管機關依法行政下情報功能之研究，認為指國家機關須在法律明文 規定或在法律授權的範圍內依法行政。周明怡（2009）從兩岸依法 行政理念與實踐之比較研究，認為依法行政是指國家行政機關之一 切行政行為必須符合法令規範，或有法律授權基礎，即指陳「在法 之範圍內達成行政目的」。茲將其整理如下列表 2-1 所示：
表 2-1 國內依法行政相關之論文研究成果分析彙整表
作者 論文題目 觀點
劉思祖（2002） 從「依法行政」
觀點檢證「管制 藥品管理條例」
之稽核問題
該研究從「依法行政」之觀點觀之，指出「管 制藥品管理條例」對於醫療相關事項明確之 規範，而行政機關對於管制藥品之監督，其 最主要的工作就是稽核行為，因此，在行政 管理上必須符合「法律保留原則」、「法律明 確性原則」、「比例原則」、「誠實信用原則」
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作者 論文題目 觀點
較，該研究指出兩岸由於數十年來經濟、政 治及社會文化各方面差異，對於依法行政工 作之推動，便各自產生其不同之困難，就臺 灣方面而言，公民素質無法在急速發展自由 民主化的同時隨之提升結果，民意高漲但缺 乏理性判斷的失衡，使社會中偶有紛擾與抗 爭，因此如何深化公民素養度過民主轉換期 是挑戰；而中國大陸則由於政府堅持黨的領 導理念，因此執政上缺乏權力制衡，而依法 行政工作最大的難點便是如何增加多元化 管道以聽取民意。在這個研究中可以看到
「依法行政」在兩岸各自面臨的困境是來自 社會、經濟、民主的發展，因此，可以瞭解
「依法行政」可能的不足與障礙。
資料來源：本研究整理
從以上依法行政相關之論文研究成果分析來看，多集中在「依 法行政」的正向功能與助益，這些正向助益可表現在藥品管理、軍 隊法治觀念建立、國家情報工作等（劉思祖，2002；陳志成，2004；
楊育灃，2007），但「依法行政」並非都是正面，亦有其缺失，劉思 祖（2002）藉由我國實例之解析導出管制藥品稽核制度可能之缺失，
指出「依法行政」的漏洞，周明怡（2009）則進行對「依法行政」
不足與障礙的批判。此提供了本研究對公務人員「依法行政」所可
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三、 依法行政的反思
「依法行政」這個源自於德國社會學家韋伯（Max Weber）所 倡導的理想型官僚組織（the Ideal Type of Bureaucracy）下之特徵之 一，未料應用於實務後的結果，竟是使此一特質所招致之毀譽參半
6，因而也使得面對民眾的第一線基層文官往往成為眾矢之的，變成 官僚體系無效率的代罪羔羊。韋伯之所以認為依法行政應是文官的 特質之一，乃著眼於政治／行政二分論的看法。其後之支持論者亦 認為，政治決策者是具有政治理性的，一旦其在多方考量下做出立 意良善的理性決策，則負責執行的行政人員僅需依專業技術理性，
忠實地加以執行，即可如使之臂地臻達政策的良善美意。（詹靜芬，
2010）
按前述之內涵及論文可得知，政府機關之公務人員的行政行為 或一切行政活動均不得違背上位法規範（法律優越），而且必須有法 律明文規定方可為之（法律保留），簡言之，即須在「法之範圍內達 成行政目的」，其出發點及目的均係為了國家利益、公共利益或人民 的利益之基本原則。依法行政和高服務品質的廉能是人民所期待的 政府，但若事涉己身時，便不見得希望政府機關依法行政，並認為 自己是那最特別的個案，從而，常造成執法人員執法時的困境，也
6 由於其係韋伯個人先驗式智慧理念的創見，且實際應用的結果並不十分理想，故今之學者
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使得面對民眾的第一線基層文官往往成為眾矢之的，變成官僚體系 無效率的代罪羔羊。以戶政機關提供公共服務之案例而言，如民法 第 1059 條在民國 96 年 5 月 23 日修正通過前，婚生子女之姓氏，在 出生登記申報姓名時，原則僅能從父姓，例外之情形亦僅於母無兄 弟時，方得以從母姓而申報戶籍，此一姓氏制度在中華文化下，已 數千年歷史，令想讓子女從母姓之父母，無法如願以償。在修法後，
婚生子女之姓氏在出生登記申報姓名時，父母可約定從父姓或從母 姓；約定不成時，可依戶籍法規定以抽籤定之；子女成年7前，父母 可再重新約定一次；子女成年後可自行決定自願變更姓氏為父姓或 母姓。
戶政服務人員對此類需求之民眾提供公共服務時，從修法前服 務人員說：「抱歉!無法辦理」，其中所遭遇的困難，在於規定而非刁 難或故意不作為，但無法達成目的之民眾，常會認為服務之戶政機 關應該將其視為特別的個案，並加以努力提供之公共服務，並認為 不應只是一味的依法行政，缺乏彈性的作為。在修法之後，對此類 需求之民眾，戶政服務人員說：「沒問題，可以辦」，公共服務品質 的提升，乃係法規為順應當前的社會現狀而推陳出新所成就，但在
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果。
第二節 政府公共服務相關文獻
一、 政府公共服務文獻的濫觴
政府公共服務最早出現在文獻的正式討論，應可追溯至 Wilson 於 1887 年所提出的「行政的研究」一文（Wilson, 1887：197－222）。
於此經典文獻中，Wilson 指出行政研究應專注在兩項重點，第一項 為「政府可以適當而成功地做哪些事？」；第二項重點則為「政府如 何能以最大的效率及最少的金錢或成本來運作？」。8 Wilson 此種 觀點，不僅反映出當時在十九世紀末，公共行政為了與政治學研究 焦點有所區分成為一門獨立學科，因而採取的政治行政兩分立場：
亦將「效率」相關的概念，作為政府與文官從事公共服務最核心的 價值。此後，整個公共行政理論與實務界，即將政府內部管理之效 率、效能，以及管理技術的發展，視為是政府公共服務的主要價值
（Wilson, 1887; Goodnow, 1900）。即使一九七○年代新公共行政學 派為傳統以重視效率和效能為主的公共行政理論與研究，注入社會
（Wilson, 1887; Goodnow, 1900）。即使一九七○年代新公共行政學 派為傳統以重視效率和效能為主的公共行政理論與研究，注入社會