第一章 緒 論
第一節 研究背景與動機
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l C h engchi U ni ve rs it y 第一章 緒 論
第一節 研究背景與動機
依法行政在代議制度之下，已從過去的「領導民眾」，發展成「為 民服務」，然而當公務員執行公務時，卻時常面臨「究竟應按照法規 辦事，以避免事後究責，還是應從寬處理，以滿足民眾需求」的局 面。二者看似性質互異，實則為一線之兩端，一體之兩面。
一、研究背景
孟子曾言：「不以規矩，無以成方圓」。只有先有規矩，爾後才 有方圓，並且方圓總是在規矩之內，這個道理小到民眾家務事處理，
大到國家的治理，均適用之。傳統數千年君主專制的政治結構，產 生「臣民的心態」至為根深蒂固，因而民主的價值與信念，缺乏厚 實堅定的基礎，人民受民主法治生活之薰陶亦覺貧乏，導致國家缺 乏承平時代中穩當運行的民主制度、宏揚法治的精神。
依法行政係指要求公務機關若涉及影響人民權利或義務者，必 須要有法律規定的依據或授權，才得據以適法執行職務，相對的，
一旦法律強制規定機關應作為事項，機關不作為則成為行政怠惰。
換言之，法律供給面決定了機關提供服務的範疇，機關才得以據以 實施服務的內容，而公共服務則強調重視民眾的需求面，認為機關
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行政作為應以民眾需求為依歸，兩者如何權衡？
當依法行政與公共服務間有落差時，法律優位原則下，「在法言 法」、「惡法亦法」是否成為政府機關僅有的無奈回應呢？還是變通 的在「立法從嚴，執法從寬」似是而非的行政便宜下，限縮或排除 法律應執行事項或範圍（林桓，2007：63）。
然而，在二十一世紀的今天，各種產業進步飛快，政治經濟亦 日益蓬勃發展，現代社會日趨多元與複雜，人民思潮亦隨之產生變 動，當今是主權在民的時代，政府施政必須深入了解民眾的需求，
順應民意潮流，才能獲得民眾的支持，政府的角色更是必須跟隨時 代的脈動及人民的主流意識加以調整。在「顧客至上」的年代，政 府施政必須講求服務品質的持續改善和不斷的超越（孫本初，1999：
20），人民對政府的要求與日俱增，使政府機關服務功能持續擴大；
而且人民對政府所提供之服務標準也日漸提高，政府的公共服務角 色也愈受重視，在現代民主國家中，民眾就是顧客，民主政治以民 意為依歸，政府施政須符合多數民眾的需求，本著「顧客導向」1的 理念，亦即所謂的「民之所好好之，民之所惡惡之」。
我國各級政府近年來積極推動行政革新與政府再造工作，其目
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從行政實務需求的角度來看，目前我國有關擬定整體性與個別性的 公共服務滿意度調查架構與指標的需求甚切。雖然前述研究發現已 對各類調查指標架構、調查方式及標準作業流程而提出研究主張，
但細究前述主張的內容仍有賴配套性的政策作為，才得以改善其整 體公共服務滿意度（江明修等，2009：222）。著名的管理學者 Peter Drucker 就 此 主 張 ：「 政 府 再 造 之 前 ， 應 先 再 思 。 」 所 謂 再 思
（rethinking）即在於檢視：政府的角色與任務為何（江明修，1998a：
36）？為了因應日新月異的社會變遷及未來挑戰，和因應民眾日趨 強烈和多元的需求，先進國家政府莫不競相以強化公共服務功能，
以及透過公私協力關係的建立，來提供更好的行政績效和品質（江 明修，1998b：4）。1990 年代網路時代開啟後，政府在公共服務方 面大量運用資通訊科技，此舉除了能更快速有效的遞送服務外，資 通訊科技更是重新形塑政府為民服務的結構，也顛覆了過去以官為 中心的服務思維（廖麗娟、呂雅雯，2010：19）。
John Rawls 在正義論中所述「社會是為了相互利益的一種合作 性冒險事業，其典型的標誌是利益的衝突與認同」，這種認同來自個 人認識到合作比單打獨鬥會生活的更好；這種衝突則來自每個個人 都希望得到合作成果的較大份額，為了得知「如何分配合作成果（決 定合作利益劃分）」，需要種種原則加以規範（Rawls,1971：126），
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惟在規範之下，必然出現陽奉陰違的順服（paper compliance）、表 面主義的順服（tokenism），在「上有政策，下有對策」的驅使下，
政策不可能心悅誠服，換言之，在執法者眼前，表現出完全順服的 態度，一旦離開執法者的眼界，則展現出完全不順服的態度，這種 情況所在多有（丘昌泰，2008：338）。政府制定公共政策，提供人 民公共服務時，大多仍須有法律之依據或授權，即使如此，並非每 個人都可受益，進而衍生以非理性手段抗爭收場，政府機關的公共 服務品質便得到負面評價，但這也是依法行政所造成的結果。
以上所述即為本文之研究背景。
二、研究動機
「依法行政」是法治國概念下的政府天職，「公共服務」則乃福 利國觀念下的政府使命。前者旨在箝制政府的權力，以免迫害人民；
後者重在保障人民的權益，以防失去民心。因此兩者其實是相輔相 成的並不矛盾，因為出發點都是為了人民。然而，之所以會發生兩 難的局面通常是公務員忘卻了這個出發點，而只以工具性的思考來 滿足上級對於依法行政的形式上需求2，這樣官僚化的思維誠然是一 種守法心態上的異化，實際上，很多政府官員為求表現，往往將民
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眾視為妨礙公共利益與決策程序的「刁民」，因此，視民眾參與為畏 途，甚至認為民眾參與和行政效率是矛盾的（丘昌泰，2008：182），
亦即，政府機關兢兢業業地守法只是為了避免違法而惹禍上身，「依 法行政」成為現代政府機關熟諳之語詞，惟其意義，在一般的理解 上，多僅止於「行政要依法」的粗略概念而已（黃聰明，2010：27），
至於制定法規的最初目的卻早已丟失。是故，究是為了人民而守法 抑或是為了自己本身而守法呢？此為本研究的首要動機。
在法令多如牛毛的今天，依法行政為國家機關與公務員行使公 權力所必須遵守的首要原則之一，如違反依法行政，公務員個人須 負民事、刑事及行政責任，而行政主體（服務之機關）則須負國家 賠償責任。3因此公務人員在辦理國家公務，要遵守國家法令，依法 律命令執行職務。不過，在現實社會的情況中，對大部分的公務員 而言，依法行政而不營私舞弊毋寧是比較容易的，因為是為了自己，
提升公共服務品質而不僵化，反而是較為困難的，因為是為了別人。
從而，依法行政與公共服務品質如何權衡，對政府機關來講，確為 一項考驗，此為本研究的動機之二。
「服務優先」是源自私部門經營上的顧客導向思維，政府機關 在公共服務供給上具有獨佔性，並無供給者的競爭，所以與私人企
3 中華民國憲法第 24 條：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負
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業比較起來，政府機關較無提升績效的動力與誘因，即使顧客再怎 樣不滿意服務品質，由於並無替選方案，當然顧客也沒有選擇的餘 地，惟此與公務人員的「素質」有很重要的關聯，在公共服務上應 該是一種「態度上」的心理能量，而不是「行為上」的行動準則，
必須得建立在依法行政的基礎上去做最大的發揮。意即，公務人員 要能衡酌依法行政的「公益」（一體適用的公平性）與服務優先的「私 益」（個案判斷的妥適性）間，？這沒有標準答案，會因人因事而異。
從而，公務人員是否能在依法行政的基礎上，對於公共服務品質去 做最大的發揮？此為本研究的動機之三
。
面對民眾的服務機關無奈只能有「依法辦理」的權責，依法行 政的尺度何在？如何拿捏？依據法令行使公權力來為民服務的公務 人員，到頭來卻可能成了負面題材，但試想，若服務機關提供人民 公共服務須有法律規定或法律明確授權方得行使之事項，卻未依法 辦理，就真能得到人民的喝采嗎？此為本研究動機之四。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二節 研究目的與問題
一、研究目的
本研究最主要之目的乃透過相關文獻與理論的整理、研究與分 析，以服務品質的觀點，探討臺北市大安區戶政事務所（以下簡稱 大安戶政）依法行政與公共服務品質之現況，並對此進行實證研究。
預期達到之目的為依法行政要求在公務人員為民服務過程產生的影 響與改善的策略。
二、研究問題
戶政機關主要負責戶籍登記業務之重責，攸關民眾身分權益甚 鉅，而在政府推動全面提升公部門之服務品質下，為達成此一目標 有賴於全體政府部門、機關、成員之合作，因此，本研究以大安戶 政為探討對象，以研究成果解釋戶政機關提供為民服務之創意作 法，並期望藉由本研究之結果提供戶政機關參考，以提升其公共服 務品質。茲將本研究問題歸納為以下幾點，並彙整研究目的與問題 對應關係如表 1-1：
（一） 公務人員所認知的「依法行政」與「公共服務品質」為何？
（二） 公務人員如何權衡「依法行政」與「公共服務品質」？
（三） 在權衡「依法行政」與「公共服務品質」後，民眾對服務機 關提供之公共服務評價為何？
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（四） 依法行政對於公共服務品質有何正面及負面影響？
（五） 民眾對於公共服務品質之期望與認知產生落差之原因為何?
如何改善?
表 1-1 研究目的與問題對應關係表
研究目的 研究問題
探討依法行政要求公務人 員在為民服務過程產生的 影響與改善的策略
（一） 公務人員所認知的「依法行政」
與「公共服務品質」為何？
（二） 公務人員如何權衡「依法行政」
與「公共服務品質」？
（三） 在權衡「依法行政」與「公共服 務品質」後，民眾對服務機關提 供之公共服務評價為何？
（四） 依法行政對於公共服務品質有
（四） 依法行政對於公共服務品質有