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依法行政與公共服務品質之權衡:以臺北市大安區戶政事務所為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程碩士論文. 指導教授. 立. 江明修 博士. 政 治 大. 論文題目:. ‧ 國. 學. 依法行政與公共服務品質之權衡:. ‧. 以臺北市大安區戶政事務所為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生:洪旭良 學號:98921081 組別:一般行政組 中華民國 100 年 7 月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝 誌 終於可以開始寫謝誌了,心情實在是難以用筆墨來形容。本論文 得以順利完成,首先由衷感謝指導教授-江明修老師,承蒙老師悉心 指導,清楚指引研究方向與論文細心斧正,皆使學生獲益匪淺,而老 師對學術研究的堅持與平易近人的態度,更讓學生在研究與待人處事 上,獲得莫大的感悟與啟迪,在此謹致上最誠摯的敬意與謝意。 其次,要感謝論文口試委員陳定銘老師與陳秋政老師,對於本論 文的疏漏和偏誤之處,惠予諸多寶貴意見,使本論文能更趨完善。另 外,求學期間受到陳義彥老師教誨與鼓勵,學生都將謹記在心。在撰 寫論文期間,感謝儲鍵學長總能在百忙之中,讓出一些時間幫我檢索 論文,幫助我順利完成論文。 在研究所兩年求學期間,要感謝立裕、秀卿、淑惠的熱心,還有 立山、招英、靜愉靜瑜、偉峻、朝泉、瀅如、奕維、秋燕、貴聯、珮 芝、雪玲、艷柔…等課業與生活上的協助與鼓勵,更讓我研究所的生 活多采多姿,在此表逹最由衷的感謝。工作上也要感謝大安戶政-主 任、秘書、三位課長、易翰、翠梅、大秋蓉、鯉瑋與登記課所有同事 對我的照顧與鼎力支持,使我在工作之餘終能順利完成學業。 親情與友情的支持是我完成學業最大的助力,母親、父親、岳父、 岳母、老婆、哥哥、小姑姑、小姑丈…等家人的支持與鼓勵,是我前 進的動力,沒有你們,就沒有今日的旭良,謝謝你們。謹將完成論文 的喜悅與榮耀獻給我的家人與好友們。 徐徐和風吹來,伴我渡過兩年的政大校園顯得分外恬靜,終須一 別,在政大的點點滴滴,已長留我心,此行不虛!在此感謝所有曾幫 助我的人,也感謝自己。. 洪旭良 謹誌於 國立政治大學 行政管理碩士學程 中華民國一○○年七月.

(4) 摘要 本研究最主要之目的乃探討依法行政要求在公務人員為民服務過程產生的 影響與改善的策略。以臺北市大安區戶政事務所為個案,進行實證研究。本研究 根據個案進行研究結果與分析討論後之發現,從認知、權衡原因、民眾之評價、 影響及認知落差之情況及改善策略分別整理出其結論。 一、就「依法行政」與「公共服務品質」之認知: (一) 依法行政是人民與政府間共同認知的最小公約數 (二) 公共服務品質的認知已隨時代演變,而有所提升 二、「依法行政」與「公共服務品質」之間權衡因素: (一) 權衡因素以是否造成損害為優先考量。 (二) 是否具有裁量權是權衡關鍵。. 政 治 大 三、專業程度與權宜方式會影響民眾對服務品質之評價:若戶政人員不知有其他 立 (三) 在不可歸責事由的情況下,採取對民眾有利之公共服務。. ‧ 國. 四、「依法行政」對「公共服務品質」之影響. 學. 法規之權宜方式,而令民眾感到專業性不足,民眾亦有可能給予不滿意之評價。 從正面影響來看: (一)避免違法亂紀,穩定公共服務品質、 (二)放心提供. ‧. 服務、(三)提供完整資訊,減少抱怨情緒、(四)創造雙贏。. y. Nat. 從負面影響來看: (一)期望落差而產生質疑及不滿、 (二)僵化與冷酷無情. al. er. io. 多如牛毛,民眾難以完全瞭解法令所有規定。. sit. 之誤解、 (三)法令不合時宜或限制過多時,無法積極保障民眾利益、 (四)法令. n. iv n C (一)從民眾本身之因素來看,落差會因為:1.因不能辦理而情緒失控、2. hengchi U. 五、「公共服務品質」落差因素與改善策略. 無法提出法定證明文件、3.涉及其他機關申請案件的壓力因素,而受到影響。在 改善策略上:政府亦應透過多種管道建立民眾尊重公務人員之觀念,增加公務人 員投入的動機與熱忱。主動為民眾向上級機關請示或建議准許民眾之請求。 (二)從戶政機關之因素來看,落差會因為:政策因素、戶役政資訊系統設 定因素而有影響。在改善策略上:透過教育訓練公務人員在溝通過程中,為民眾 設法尋求可行之方式。.

(5) Abstract The main purpose of the study is to explore influence and the improvement strategy generated by administration pursuant to law in the process of requesting public servants to serve citizens. This empirical research is conducted with Household Registration Office, Daan District, Taipei City as a case.After conducting a research and having an analysis discussion pursuant to a case, the study separately arranges conclusion from cognition, weighing reason, appraisal, influence and cognition drop of the common people and improvement strategy. 1. Cognition of “administration pursuant to law” and “public service quality”: (1) Administration pursuant to law is the maximum common divisor of common cognition between citizens and the government. (2) Cognition of public service quality has risen with times evolution. 2. Weighing factors of “administration pursuant to law” and “public service quality”: (1) The weighing factor takes whether to cause damage into prior consideration. (2) Discretion is critical to weighing. (3) Under circumstances of not attributable particulars of a matter, adopt public service beneficiary to the common people. 3. The professional extent and way of weighing will influence appraisal of the common people to service quality: If household registration personnel does not know weighing way of other regulations to as to make the common people feel insufficiency of profession, the common people may also give an unsatisfied appraisal. 4. Influence of “administration pursuant to law” and “public service quality”: In the view of positive influence: (1) avoid breach of law and disturbance to discipline to stabilize public service quality, (2) provide service at ease, (3) provide complete information to release complaint emotion, and (4) create a win-win situation. In the view of negative influence: (1) an expectant drop generates query and dissatisfaction, (2) misunderstanding of petrifaction and grim apathy, (3) an ordinance is out of date or has too many limits and is unable to aggressively secure benefit of the common people, (4) an ordinance is so many as the hairs on an ox that the common people have difficulty in completely understanding all the regulations of it. 5. Drop factor and improvement strategy of “public service quality”: (1) From factor of the common people per se, a drop is influenced by: 1. emotion out of control on account of inability to transact, 2. inability to present legal certification document, and 3. involvement in the pressure factor of applying for a case by other agencies. In an improvement strategy, the government shall establish the concept that the common people respect public servants via many kinds of channel. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(6) 立. 政 治 大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. (2). to add to motivation and enthusiasm involved of public servants. Instruct automatically to a higher authority for the common people or suggest approving their request. From the factor of household registration, a drop is influenced by a policy factor and setting of household registration information system. In an improvement strategy, public servants get to search for feasible ways for the common people in the process of communication via educational training.. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 目 第一章 緒 第一節 第二節 第三節 第四節. 次. 論 ......................................................................................................... 1 研究背景與動機.................................................................................. 1 研究目的與問題.................................................................................. 7 研究方法 ............................................................................................. 8 研究流程 ........................................................................................... 10. 第二章 文獻探討與架構建立................................................................................ 12 第一節 依法行政相關文獻 ............................................................................ 12 第二節 政府公共服務相關文獻 .................................................................... 19 第三節 公共服務品質定義相關文獻 ............................................................ 23 第四節 小結與研究架構建立 ........................................................................ 36 第三章 個案分析與觀察 ....................................................................................... 41 第一節 個案資料介紹 ................................................................................... 41 第二節 為民服務具體績效與未來努力方向 ................................................. 48 第三節 深度訪談與參與觀察的實施 ............................................................ 54. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 第四章 研究分析 ................................................................................................... 66 第一節 依法行政與公共服務品質之認知 ..................................................... 66 第二節 權衡「依法行政」與「公共服務品質」之分析結果 ...................... 77 第三節 權衡後民眾之評價 ............................................................................ 81. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第四節 「依法行政」與「公共服務品質」影響面向之分析 ...................... 88 第五節 民眾認知落差之情況下權衡及改善策略 ......................................... 95 第五章 結論與建議 ..............................................................................................108 第一節 研究發現 ..........................................................................................108 第二節 研究建議 .......................................................................................... 113. Ch. engchi. i Un. v. 第三節 後續研究建議 .................................................................................. 115 參考文獻 ............................................................................................................... 116 附錄一 深度訪談題綱 ..........................................................................................124 附錄二 深度訪談紀錄-A1 ..................................................................................126 附錄三 附錄四 附錄五 附錄六 附錄七. 深度訪談紀錄-A2 ..................................................................................134 深度訪談紀錄-A3 ..................................................................................140 深度訪談紀錄-A4 ..................................................................................153 深度訪談紀錄-A5 ..................................................................................167 深度訪談紀錄-B1 ..................................................................................178. 附錄八 深度訪談紀錄-B2 ..................................................................................188 附錄九 深度訪談紀錄-B3 ..................................................................................196 附錄十 深度訪談紀錄-C1 ..................................................................................206 附錄十一 深度訪談紀錄-C2 ..............................................................................210 i.

(8) 附錄十二 深度訪談紀錄-C3 ..............................................................................214 附錄十三 深度訪談紀錄-C4 ..............................................................................218 附錄十四 深度訪談紀錄-C5 ..............................................................................221 附錄十五 附錄十六 附錄十七 附錄十八. 參與觀察備忘錄-D01 ........................................................................224 參與觀察備忘錄-D02 ........................................................................227 參與觀察備忘錄-D03 ........................................................................230 參與觀察備忘錄-D04 ........................................................................233. 附錄十九 參與觀察備忘錄-D05 ........................................................................236 附錄二十 參與觀察備忘錄-D06 ........................................................................239 附錄二十一 參與觀察備忘錄-D07 ....................................................................242 附錄二十二 參與觀察備忘錄-D08 ....................................................................245 附錄二十三 附錄二十四 附錄二十五 附錄二十六 附錄二十七. 參與觀察備忘錄-D09 ....................................................................248 參與觀察備忘錄-D10 ....................................................................251 參與觀察備忘錄-D11 ....................................................................254 參與觀察備忘錄-D12 ....................................................................257 參與觀察備忘錄-D13 ....................................................................260. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 附錄二十八 參與觀察備忘錄-D14 ....................................................................263 附錄二十九 參與觀察備忘錄-D15 ....................................................................266 附錄三十 參與觀察備忘錄-D16 ........................................................................269 附錄三十一 參與觀察備忘錄-D17 ....................................................................272. n. al. er. io. sit. y. Nat. 附錄三十二 參與觀察備忘錄-D18 ....................................................................275 附錄三十三 參與觀察備忘錄-D19 ....................................................................278 附錄三十四 參與觀察備忘錄-D20 ....................................................................281. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(9) 圖 圖 1-1 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3. 目. 次. 研究流程圖 .................................................................................. 11 服務品質模式 ............................................................................. 37 公共服務品質缺口改善之挑戰圖示 ........................................... 38 研究架構圖 ................................................................................. 39. 圖 3-1 機關組織圖 ................................................................................. 44 圖 3-2 未來努力方向(L-O-V-E)圖 ............................................ 52. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i Un. v.

(10) 表. 目. 次. 表 1-1 研究目的與問題對應關係表 ........................................................ 8 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 3-1. 國內依法行政相關之論文研究成果分析彙整表........................ 14 服務品質定義分析彙整表 .......................................................... 25 公共服務品質相關論文研究成果分析彙整表 ........................... 33 大安戶政基本資料表 .................................................................. 42. 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5. 大安區人口統計.......................................................................... 45 為民服務具體績效整理表 .......................................................... 48 深度訪談受訪者基本資料表 ...................................................... 54 參與觀察的個案情境說明表 ...................................................... 56. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i Un. v.

(11) 第一章 緒. 論. 第一節 研究背景與動機 依法行政在代議制度之下,已從過去的「領導民眾」 ,發展成「為 民服務」 ,然而當公務員執行公務時,卻時常面臨「究竟應按照法規 辦事,以避免事後究責,還是應從寬處理,以滿足民眾需求」的局. 政 治 大. 面。二者看似性質互異,實則為一線之兩端,一體之兩面。. 立. 一、研究背景. ‧ 國. 學. 孟子曾言:「不以規矩,無以成方圓」。只有先有規矩,爾後才. ‧. 有方圓,並且方圓總是在規矩之內,這個道理小到民眾家務事處理,. y. Nat. er. io. sit. 大到國家的治理,均適用之。傳統數千年君主專制的政治結構,產. n. 生「臣民的心態」至為根深蒂固,因而民主的價值與信念,缺乏厚 a v. i l C n U hengchi 實堅定的基礎,人民受民主法治生活之薰陶亦覺貧乏,導致國家缺 乏承平時代中穩當運行的民主制度、宏揚法治的精神。. 依法行政係指要求公務機關若涉及影響人民權利或義務者,必 須要有法律規定的依據或授權,才得據以適法執行職務,相對的, 一旦法律強制規定機關應作為事項,機關不作為則成為行政怠惰。 換言之,法律供給面決定了機關提供服務的範疇,機關才得以據以 實施服務的內容,而公共服務則強調重視民眾的需求面,認為機關 1.

(12) 行政作為應以民眾需求為依歸,兩者如何權衡? 當依法行政與公共服務間有落差時,法律優位原則下, 「在法言 法」、「惡法亦法」是否成為政府機關僅有的無奈回應呢?還是變通 的在「立法從嚴,執法從寬」似是而非的行政便宜下,限縮或排除 法律應執行事項或範圍(林桓,2007:63) 。 然而,在二十一世紀的今天,各種產業進步飛快,政治經濟亦. 政 治 大. 日益蓬勃發展,現代社會日趨多元與複雜,人民思潮亦隨之產生變. 立. 動,當今是主權在民的時代,政府施政必須深入了解民眾的需求,. ‧ 國. 學. 順應民意潮流,才能獲得民眾的支持,政府的角色更是必須跟隨時. ‧. 代的脈動及人民的主流意識加以調整。在「顧客至上」的年代,政. Nat. io. sit. y. 府施政必須講求服務品質的持續改善和不斷的超越(孫本初,1999:. er. 20) ,人民對政府的要求與日俱增,使政府機關服務功能持續擴大;. al. n. iv n C hengchi U 而且人民對政府所提供之服務標準也日漸提高,政府的公共服務角. 色也愈受重視,在現代民主國家中,民眾就是顧客,民主政治以民 意為依歸,政府施政須符合多數民眾的需求,本著「顧客導向」1的 理念,亦即所謂的「民之所好好之,民之所惡惡之」。 我國各級政府近年來積極推動行政革新與政府再造工作,其目 的即在強化公共服務,提昇為民服務的能力,以滿足人民的需求; 1. 對政府來講,民眾就是顧客。政府是為提供民眾所需的公共服務、增進民眾福祉而存在 的。因此,應該推動「民眾導向」或「顧客導向」的施政,要站在民眾的立場去規劃和推動各 項為民服務工作,解決民眾的問題(黃俊英,1991,1993,1999)。 2.

(13) 從行政實務需求的角度來看,目前我國有關擬定整體性與個別性的 公共服務滿意度調查架構與指標的需求甚切。雖然前述研究發現已 對各類調查指標架構、調查方式及標準作業流程而提出研究主張, 但細究前述主張的內容仍有賴配套性的政策作為,才得以改善其整 體公共服務滿意度(江明修等,2009:222) 。著名的管理學者 Peter Drucker 就 此 主 張 :「 政 府 再 造 之 前 , 應 先 再 思 。 」 所 謂 再 思. 政 治 大. (rethinking)即在於檢視:政府的角色與任務為何(江明修,1998a:. 立. 36)?為了因應日新月異的社會變遷及未來挑戰,和因應民眾日趨. ‧ 國. 學. 強烈和多元的需求,先進國家政府莫不競相以強化公共服務功能,. ‧. 以及透過公私協力關係的建立,來提供更好的行政績效和品質(江. Nat. io. sit. y. 明修,1998b:4)。1990 年代網路時代開啟後,政府在公共服務方. er. 面大量運用資通訊科技,此舉除了能更快速有效的遞送服務外,資. al. n. iv n C hengchi U 通訊科技更是重新形塑政府為民服務的結構,也顛覆了過去以官為 中心的服務思維(廖麗娟、呂雅雯,2010:19) 。 John Rawls 在正義論中所述「社會是為了相互利益的一種合作. 性冒險事業,其典型的標誌是利益的衝突與認同」 ,這種認同來自個 人認識到合作比單打獨鬥會生活的更好;這種衝突則來自每個個人 都希望得到合作成果的較大份額,為了得知「如何分配合作成果(決 定合作利益劃分)」,需要種種原則加以規範(Rawls,1971:126),. 3.

(14) 惟在規範之下,必然出現陽奉陰違的順服(paper compliance)、表 面主義的順服(tokenism),在「上有政策,下有對策」的驅使下, 政策不可能心悅誠服,換言之,在執法者眼前,表現出完全順服的 態度,一旦離開執法者的眼界,則展現出完全不順服的態度,這種 情況所在多有(丘昌泰,2008:338) 。政府制定公共政策,提供人 民公共服務時,大多仍須有法律之依據或授權,即使如此,並非每. 政 治 大. 個人都可受益,進而衍生以非理性手段抗爭收場,政府機關的公共. 立. 以上所述即為本文之研究背景。. ‧. 二、研究動機. 學. ‧ 國. 服務品質便得到負面評價,但這也是依法行政所造成的結果。. Nat. io. sit. y. 「依法行政」是法治國概念下的政府天職, 「公共服務」則乃福. er. 利國觀念下的政府使命。前者旨在箝制政府的權力,以免迫害人民;. al. n. iv n C hengchi U 後者重在保障人民的權益,以防失去民心。因此兩者其實是相輔相. 成的並不矛盾,因為出發點都是為了人民。然而,之所以會發生兩 難的局面通常是公務員忘卻了這個出發點,而只以工具性的思考來 滿足上級對於依法行政的形式上需求2,這樣官僚化的思維誠然是一 種守法心態上的異化,實際上,很多政府官員為求表現,往往將民. 2. 法治有「形式意義」與「實質意義」之區別,前者是指不問法律之合法性與正當性,僅以法 律為統治工具(rule by law)此時,偏向承認「惡法亦法」。後者係指,除要求法律在制定程 序上應合法,在內容上更須實質正當,依該種法律行政,方為實質之依法行政(李震山, 2005:8)。 4.

(15) 眾視為妨礙公共利益與決策程序的「刁民」 ,因此,視民眾參與為畏 途,甚至認為民眾參與和行政效率是矛盾的(丘昌泰,2008:182), 亦即,政府機關兢兢業業地守法只是為了避免違法而惹禍上身, 「依 法行政」成為現代政府機關熟諳之語詞,惟其意義,在一般的理解 上,多僅止於「行政要依法」的粗略概念而已(黃聰明,2010:27), 至於制定法規的最初目的卻早已丟失。是故,究是為了人民而守法. 政 治 大. 抑或是為了自己本身而守法呢?此為本研究的首要動機。. 立. 在法令多如牛毛的今天,依法行政為國家機關與公務員行使公. ‧ 國. 學. 權力所必須遵守的首要原則之一,如違反依法行政,公務員個人須. ‧. 負民事、刑事及行政責任,而行政主體(服務之機關)則須負國家. Nat. io. sit. y. 賠償責任。3因此公務人員在辦理國家公務,要遵守國家法令,依法. er. 律命令執行職務。不過,在現實社會的情況中,對大部分的公務員. al. n. iv n C hengchi U 而言,依法行政而不營私舞弊毋寧是比較容易的,因為是為了自己, 提升公共服務品質而不僵化,反而是較為困難的,因為是為了別人。 從而,依法行政與公共服務品質如何權衡,對政府機關來講,確為 一項考驗,此為本研究的動機之二。 「服務優先」是源自私部門經營上的顧客導向思維,政府機關 在公共服務供給上具有獨佔性,並無供給者的競爭,所以與私人企. 3. 中華民國憲法第 24 條: 「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負 刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。」 5.

(16) 業比較起來,政府機關較無提升績效的動力與誘因,即使顧客再怎 樣不滿意服務品質,由於並無替選方案,當然顧客也沒有選擇的餘 地,惟此與公務人員的「素質」有很重要的關聯,在公共服務上應 該是一種「態度上」的心理能量,而不是「行為上」的行動準則, 必須得建立在依法行政的基礎上去做最大的發揮。意即,公務人員 要能衡酌依法行政的「公益」 (一體適用的公平性)與服務優先的「私. 政 治 大. 益」 (個案判斷的妥適性)間,?這沒有標準答案,會因人因事而異。. 立. 做最大的發揮?此為本研究的動機之三。. 學. ‧ 國. 從而,公務人員是否能在依法行政的基礎上,對於公共服務品質去. ‧. 面對民眾的服務機關無奈只能有「依法辦理」的權責,依法行. Nat. io. sit. y. 政的尺度何在?如何拿捏?依據法令行使公權力來為民服務的公務. er. 人員,到頭來卻可能成了負面題材,但試想,若服務機關提供人民. al. n. iv n C hengchi U 公共服務須有法律規定或法律明確授權方得行使之事項,卻未依法 辦理,就真能得到人民的喝采嗎?此為本研究動機之四。. 6.

(17) 第二節 研究目的與問題 一、研究目的 本研究最主要之目的乃透過相關文獻與理論的整理、研究與分 析,以服務品質的觀點,探討臺北市大安區戶政事務所(以下簡稱 大安戶政)依法行政與公共服務品質之現況,並對此進行實證研究。 預期達到之目的為依法行政要求在公務人員為民服務過程產生的影 響與改善的策略。. ‧ 國. 學. 二、研究問題. 立. 政 治 大. 戶政機關主要負責戶籍登記業務之重責,攸關民眾身分權益甚. ‧. 鉅,而在政府推動全面提升公部門之服務品質下,為達成此一目標. sit. y. Nat. 有賴於全體政府部門、機關、成員之合作,因此,本研究以大安戶. er. io. n. al 政為探討對象,以研究成果解釋戶政機關提供為民服務之創意作 iv Ch. n engchi U. 法,並期望藉由本研究之結果提供戶政機關參考,以提升其公共服 務品質。茲將本研究問題歸納為以下幾點,並彙整研究目的與問題 對應關係如表 1-1: (一) 公務人員所認知的「依法行政」與「公共服務品質」為何? (二) 公務人員如何權衡「依法行政」與「公共服務品質」? (三) 在權衡「依法行政」與「公共服務品質」後,民眾對服務機 關提供之公共服務評價為何? 7.

(18) (四) 依法行政對於公共服務品質有何正面及負面影響? (五) 民眾對於公共服務品質之期望與認知產生落差之原因為何? 如何改善?. 表 1-1 研究目的與問題對應關係表 研究目的. 研究問題. 探討依法行政要求公務人 (一) 公務人員所認知的「依法行政」 員在為民服務過程產生的 與「公共服務品質」為何? 影響與改善的策略 (二) 公務人員如何權衡「依法行政」 與「公共服務品質」? (三) 在權衡「依法行政」與「公共服 務品質」後,民眾對服務機關提 供之公共服務評價為何? (四) 依法行政對於公共服務品質有 何正面及負面影響? (五) 民眾對於公共服務品質之期望 與認知產生落差之原因為何?如 何改善?. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 資料來源:本研究整理. Ch. engchi. i Un. v. 第三節 研究方法 本研究之目的在於探討戶政機關於依法行使公權力提供民眾公 共服務時,與公共服務品質間如何權衡之問題,以及權衡時考量的 問題為何?檢視過去相關的研究中,幾乎沒有相關主題的文獻,亦 沒有以政府機關作為研究的對象者。因此,本研究現仍屬於探索性. 8.

(19) 研究的階段,缺乏相關議題的資訊,亦無嚴謹的研究架構可資參考, 為了達成目的,本研究採質性研究方法,以深度訪談及參與觀察法 來進行研究,即研究者處於完全自然的真實的洽公情境,不加任何 控制與操弄,完全展現研究的開放性(openness) ,以及對結果的毫 不預設限制與立場(江明修,2009:120-123) ,透過深入(in-depth) 式訪談(open-ended interviews),直接觀察(direct observation)進. 政 治 大. 行資料的蒐集(Patton,1990) 。. 一、 深度訪談法立. ‧ 國. 學. 深度訪談是在自然的情境下,研究者與被研究者透過雙向溝通. ‧. 的互動過程,蒐集有關口語與非口語的訊息,以便深入式的全面理. Nat. io. sit. y. 解研究現象(潘淑滿,2003)。. er. 針對大安戶政之成員及洽公辦理戶籍登記事項之民眾為對象,. al. n. iv n C hengchi U 藉由與受訪者面對面的語言交談,實務經驗和知識的表達,以獲得 其觀點或是看法。訪談的目的在於了解各相關人員在提供民眾服務 的實際工作中,對於依法行政與公共服務品質的看法、感想和突破 解決辦法,以及對於民眾臨櫃辦理戶籍登記事項對於依法行政與公. 共服務品質之看法、感受和驗證戶政人員的看法與民眾的看法之異 同。為達成上述訪談之目的,本研究採一般性導引訪談法,事先設 計訪談題綱,並經指導教授核可後進行訪談。. 9.

(20) 二、 參與觀察法 本研究係以參與觀察法針對大安戶政之成員及前往大安戶政洽 公之民眾,因洽公之民眾不會因研究者的出現而改變行為,而且戶 政事務所為一開放之洽公環境,觀察者置身在櫃台提供服務的同時 與民眾的互動,並不會被視為是入侵者,也就是說,研究者是被包 容,而不會成為好奇的對象(潘淑滿,2003:281) 。透過觀察研究法, 採用 Robert B. Denhardt「行政日誌」4的步驟進行,期能瞭解民眾臨. 立. 政 治 大. 櫃申辦戶籍登記相關案件時,對於戶政人員依循現有規定,予以核. ‧ 國. 學. 准或否准申請案件之公共服務品質的反應為何。. ‧ y er. io. sit. Nat. 第四節 研究流程. 本研究流程如下圖 3-2。在研究問題意識下,透過對相關文獻. n. al. i Un. Ch. v. 的探討與了解後,進一步建立研究架構與討論及確定研究範圍與對 engchi 象;在確立前述流程後,以質性研究方法,併行深度訪談及參與觀 察進行資料的蒐集,最後將所研究之結果資料加以分析及歸納整 理,依此提出研究結論與建議。. 4. 此種從現場(田野、個案、實地)獲取第一手資料加以抽煉、解釋與歸納,並向上型塑成的 「實地理論」 (grounded theory) (Glaser and Strauss,1967)的個案研究方法(或質的研究方法), 將使公共行政理論與實務之間的鴻溝縮減,甚至完全連結。具體作法可採用 Robert B. Denhardt(1993:238-250)所力倡的「行政日誌」 (administrative joumal)的步驟進行(江明 修,1997:15)。 10.

(21) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1-1 研究流程圖(本研究整理). 11.

(22) 第二章 文獻探討與架構建立. 第一節 依法行政相關文獻 一、 依法行政之內涵 依法行政原則的重要性,並不是出於學理上的提倡,而是來自 國家最高規範—憲法的明文規定。「行政法作為具體化的憲法」. 政 治 大. (Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht)或「行政法. 立. ‧ 國. 學. 作為活的憲法」 (Verwaltungsrecht als gelebtes Verfassungsrecht),是 早已存有的說辭,以憲法與行政法關係的密切,這類說法並不為過. ‧. (吳庚,2000:24)。. sit. y. Nat. 依法行政乃支配法治國家行政權與立法權之首要原則,亦即一. er. io. n. al 切行政行為應遵守之必要原則,從 Otto Mayeri 5v以來一向區分為法律 Ch. n engchi U. 優越(Vorrang des Gesetzes)及法律保留(Gesetzesvorbehalt)兩項 次原則(吳庚,2009:83;2000:24): (一) 法律優越原則(Vorrang des Gesetzes) : 謂行政行為或一切行政活動,均不得與法律相牴觸,即行政命 令及行政處分等各類行政行為在規範位階上皆低於法律,換言之, 法律之效力高於此等行政行為;另一方面法律優越原則並不要求一 5. Otto Mayer 為德國行政法學開山鼻祖,其名著為《德國行政法》 (劉飛譯,2004),因而有 「德國行政法學之父」之稱。 12.

(23) 切行政活動必須有法律之明文依據,只需消極的不違背法律的規定 即可,故稱之為消極的依法行政。 (二) 法律保留原則(Gesetzesvorbehalt) : 謂沒有法律授權行政機關,即不能合法的做成行政行為,蓋憲 法已將某些事項保留予立法機關,須由立法機關以法律加以規定。 故在法律保留之下,不能以消極的不牴觸法律為已足,尚須有法律. 政 治 大. 明文依據,故又稱積極的依法行政(吳庚,2009:83-87) 。. 二、 國內依法行政相關論文 立. ‧ 國. 學. 依法行政之主體均係針對公部門所做的依法行政研究,大多認. ‧. 為公部門之組織或行為均須有法律之依據或授權,並必須忠實遵守. Nat. io. sit. y. 法律規定,若沒有法律明確規定或法律明確授權,方能符合法治摑. er. 家保重人民權益之意旨,而依法行政一詞在相關論文中不斷的被交. al. n. iv n C hengchi U 替使用,國內相關論文從不同角度解釋依法行政之涵義。. 茲回顧近年來有關依法行政之相關論文,劉思祖(2002)從「依 法行政」觀點檢證「管制藥品管理條例」之稽核問題,認為「管制 藥品管理條例」對於醫療相關事項均有明確之規範,而行政機關對 於管制藥品之監督,其最主要的工作就是稽核行為,從「依法行政」 之觀點觀之,必須符合「法律保留原則」、「法律明確性原則」、「比 例原則」 、 「誠實信用原則」以及「正當法律程序原則」 ,同時,依據. 13.

(24) 大法官釋字第五三五號解釋文之精神,必須要有明確法律規定,方 能符合法治國家之基本原則要求,也才能確保人身自由、財產、居 住、隱私、訴願及訴訟等基本人權。陳志成(2004)從國軍領導幹 部依法行政法治觀念建立之研究,認為依法行政指必須服從法律, 實際將法治能力導入於領導統御合法化之運作中,使官兵知法、守 法、崇法,讓法治的認知與實踐保障日常生活和權益,使依法行政、. 政 治 大. 公款法用真正落實於國軍單位內部。楊育灃(2007)從國家情報主. 立. 管機關依法行政下情報功能之研究,認為指國家機關須在法律明文. ‧ 國. 學. 規定或在法律授權的範圍內依法行政。周明怡(2009)從兩岸依法. ‧. 行政理念與實踐之比較研究,認為依法行政是指國家行政機關之一. Nat. io. sit. y. 切行政行為必須符合法令規範,或有法律授權基礎,即指陳「在法. er. 之範圍內達成行政目的」。茲將其整理如下列表 2-1 所示:. al. n. iv n C 國內依法行政相關之論文研究成果分析彙整表 hengchi U. 表 2-1 作者. 論文題目. 觀點. 劉思祖(2002) 從「依法行政」. 該研究從「依法行政」之觀點觀之,指出「管. 觀點檢證「管制. 制藥品管理條例」對於醫療相關事項明確之. 藥品管理條例」. 規範,而行政機關對於管制藥品之監督,其. 之稽核問題. 最主要的工作就是稽核行為,因此,在行政 管理上必須符合「法律保留原則」 、 「法律明 確性原則」、「比例原則」、「誠實信用原則」 以及「正當法律程序原則」,同時,依據大 法官釋字第五三五號解釋文之精神,必須要 有明確法律規定,方能能確保人身自由、財 產、居住、隱私、訴願及訴訟等基本人權。 14.

(25) 作者. 論文題目. 觀點 從此觀點來說「依法行政」的施行是正面的 提供民眾藥品管理的服務品質,此有正向的 助益。但「依法行政」是否有制度性的漏失。 該研究則藉由我國實例之解析導出管制藥 品稽核制度可能之缺失,最後結論指出,目 前若干行政法規中,對於行政調查之規定, 均有違憲之虞。由於可見依法行政潛藏的缺 失。. 陳志成(2004) 國軍領導幹部依. 該研究指出「依法行政」能實際將法治能力. 法行政法治觀念. 導入於領導統御合法化之運作中,使官兵知. 建立之研究. 立. 治 政法、守法、崇法,讓法治的認知與實踐保障 大. 日常生活和權益,使依法行政、公款法用真. ‧ 國. 學. 正落實於國軍單位內部。由該研究落實「依 法行政」的觀點來看,對於法治觀念建立是 正面的,也能保障官兵權益,但並未討論「依. ‧. 法行政」的負面性與僵化性。. 關依法行政下情. y. 其研究指出國家機關須在法律明文規定或 在法律授權的範圍內依法行政。國家安全局 組織法通過後,不斷推動「情報國家化」及 「情治單位法制化」,以應民意要求。此法. al. Ch. er. 報功能之研究. n. io. sit. Nat. 楊育灃(2007) 國家情報主管機. i Un. v. e n為我國首部「規範、監督、統合國家情報工 gchi. 作,維護國家安全及利益,並保障人民之權 益」 的法律,也使我國的情報工作正式邁 向「依法行政」的新紀元。此研究正向肯定 「依法行政」對國家情報工作的正向發展, 能朝向民主先進國家「情報中立、情治分立」 之目標邁進,但對於「依法行政」中的法律 可能出現的問題與缺乏,仍未進一步討論。. 周明怡(2009) 兩岸依法行政理. 依法行政是指國家行政機關之一切行政行. 念與實踐之比較. 為必頇符合法令規範,或有法律授權基礎,. 研究. 即指陳「在法之範圍內達成行政目的」。 該研究對於兩岸「依法行政」有進一步比. 15.

(26) 作者. 論文題目. 觀點 較,該研究指出兩岸由於數十年來經濟、政 治及社會文化各方面差異,對於依法行政工 作之推動,便各自產生其不同之困難,就臺 灣方面而言,公民素質無法在急速發展自由 民主化的同時隨之提升結果,民意高漲但缺 乏理性判斷的失衡,使社會中偶有紛擾與抗 爭,因此如何深化公民素養度過民主轉換期 是挑戰;而中國大陸則由於政府堅持黨的領 導理念,因此執政上缺乏權力制衡,而依法 行政工作最大的難點便是如何增加多元化. 立. 治 政管道以聽取民意。在這個研究中可以看到 大. 「依法行政」在兩岸各自面臨的困境是來自. ‧ 國. 學. 社會、經濟、民主的發展,因此,可以瞭解 「依法行政」可能的不足與障礙。. ‧. 資料來源:本研究整理. Nat. io. sit. y. 從以上依法行政相關之論文研究成果分析來看,多集中在「依. er. 法行政」的正向功能與助益,這些正向助益可表現在藥品管理、軍. al. n. iv n C hengchi U 隊法治觀念建立、國家情報工作等(劉思祖,2002;陳志成,2004; 楊育灃,2007) ,但「依法行政」並非都是正面,亦有其缺失,劉思 祖(2002)藉由我國實例之解析導出管制藥品稽核制度可能之缺失, 指出「依法行政」的漏洞,周明怡(2009)則進行對「依法行政」 不足與障礙的批判。此提供了本研究對公務人員「依法行政」所可 能產生對「公共服務品質」的限制與不足的參考觀點。以下針對「依 法行政」進行反思。. 16.

(27) 三、 依法行政的反思 「依法行政」這個源自於德國社會學家韋伯(Max Weber)所 倡導的理想型官僚組織(the Ideal Type of Bureaucracy)下之特徵之 一,未料應用於實務後的結果,竟是使此一特質所招致之毀譽參半 6. ,因而也使得面對民眾的第一線基層文官往往成為眾矢之的,變成. 官僚體系無效率的代罪羔羊。韋伯之所以認為依法行政應是文官的. 政 治 大. 特質之一,乃著眼於政治/行政二分論的看法。其後之支持論者亦. 立. 認為,政治決策者是具有政治理性的,一旦其在多方考量下做出立. ‧ 國. 學. 意良善的理性決策,則負責執行的行政人員僅需依專業技術理性,. ‧. 忠實地加以執行,即可如使之臂地臻達政策的良善美意。 (詹靜芬,. er. io. sit. y. Nat. 2010). n. al 按前述之內涵及論文可得知,政府機關之公務人員的行政行為 iv Ch. n engchi U. 或一切行政活動均不得違背上位法規範(法律優越) ,而且必須有法 律明文規定方可為之(法律保留) ,簡言之,即須在「法之範圍內達 成行政目的」 ,其出發點及目的均係為了國家利益、公共利益或人民 的利益之基本原則。依法行政和高服務品質的廉能是人民所期待的 政府,但若事涉己身時,便不見得希望政府機關依法行政,並認為 自己是那最特別的個案,從而,常造成執法人員執法時的困境,也 6. 由於其係韋伯個人先驗式智慧理念的創見,且實際應用的結果並不十分理想,故今之學者 有改稱之為「理念型的官僚組織」者,此一詞或許更為妥切。 17.

(28) 使得面對民眾的第一線基層文官往往成為眾矢之的,變成官僚體系 無效率的代罪羔羊。以戶政機關提供公共服務之案例而言,如民法 第 1059 條在民國 96 年 5 月 23 日修正通過前,婚生子女之姓氏,在 出生登記申報姓名時,原則僅能從父姓,例外之情形亦僅於母無兄 弟時,方得以從母姓而申報戶籍,此一姓氏制度在中華文化下,已 數千年歷史,令想讓子女從母姓之父母,無法如願以償。在修法後,. 政 治 大. 婚生子女之姓氏在出生登記申報姓名時,父母可約定從父姓或從母. 立. 姓;約定不成時,可依戶籍法規定以抽籤定之;子女成年7前,父母. ‧ 國. 學. 可再重新約定一次;子女成年後可自行決定自願變更姓氏為父姓或. ‧. 母姓。. Nat. io. sit. y. 戶政服務人員對此類需求之民眾提供公共服務時,從修法前服. er. 務人員說: 「抱歉!無法辦理」 ,其中所遭遇的困難,在於規定而非刁. al. n. iv n C hengchi U 難或故意不作為,但無法達成目的之民眾,常會認為服務之戶政機 關應該將其視為特別的個案,並加以努力提供之公共服務,並認為 不應只是一味的依法行政,缺乏彈性的作為。在修法之後,對此類 需求之民眾,戶政服務人員說:「沒問題,可以辦」,公共服務品質 的提升,乃係法規為順應當前的社會現狀而推陳出新所成就,但在 民眾的認知中,會認為依法行政是對的,其轉變均係依法行政的結. 7. 民法第 12 條: 「滿二十歲為成年」。 18.

(29) 果。. 第二節 政府公共服務相關文獻 一、 政府公共服務文獻的濫觴 政府公共服務最早出現在文獻的正式討論,應可追溯至 Wilson 於 1887 年所提出的「行政的研究」一文(Wilson, 1887:197-222) 。 於此經典文獻中,Wilson 指出行政研究應專注在兩項重點,第一項. 政 治 大. 為「政府可以適當而成功地做哪些事?」 ;第二項重點則為「政府如. 立. ‧ 國. 學. 何能以最大的效率及最少的金錢或成本來運作?」。 8 Wilson 此種 觀點,不僅反映出當時在十九世紀末,公共行政為了與政治學研究. ‧. 焦點有所區分成為一門獨立學科,因而採取的政治行政兩分立場:. sit. y. Nat. 亦將「效率」相關的概念,作為政府與文官從事公共服務最核心的. er. io. n. al 價值。此後,整個公共行政理論與實務界,即將政府內部管理之效 iv Ch. n engchi U. 率、效能,以及管理技術的發展,視為是政府公共服務的主要價值 (Wilson, 1887;. Goodnow, 1900) 。即使一九七○年代新公共行政學. 派為傳統以重視效率和效能為主的公共行政理論與研究,注入社會 公平新元素,但仍未否認效率、效能、績效等以政府內部管理運作 為主軸的價值觀,仍是公共行政研究與政府公共服務的重要核心價 8. 此一論點的原文為:「It is the object of administrative study to discover, first, what govemment can properly and successfully do, and, secondly, how it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either of money or of energy.」。 19.

(30) 值(蔡秀涓,2009)。. 二、 服務之意涵 Mclaughlin(引自江明修,1998c:10)依據《韋氏大字典》之 解釋,將有關服務(service)一詞之意涵敘述如下(Webster’s Third New International Dictionary) : (一) 以「行動」來說明服務的意涵:. 政 治 大. 以「行動」而言,服務的意涵有二。其一係指為了利益(benefit). 立. 或在他人的命令之下而行動;其二乃為達成有助於某人或某事的目. ‧ 國. 學. 標而採取的行動。. ‧. (二) 以「動機」來說明服務的意涵:. Nat. sit er. io. al. n. 善人類之福祉。. y. 以「動機」而言,服務可說是發自博愛、慈善之心,而致力改. i n C U hengchi 三、 新公共服務. v. R. Denhardt 與 J. Denhardt 於 2000 年在《公共行政評論》期刊 上發表〈新公共服務:服務而非領航〉(The New Public Service: Serving,Not Steering)一文後,引發行政學界的廣泛討論;爾後,他 們兩人於 2003 年出版了《新公共服務:服務而非領航》一書,更明 確地說明新公共服務(The New Public Service,NPS)的相關意涵: (一) 新公共服務理論所強調政府角色. 20.

(31) 對於以公共利益為規範基礎的公共行政之民主價值、公民資 格、以及服務等重新進行深層探究。新公共服務理論強調政府角色 的轉變由領航轉變成為服務、重視公民社會與公民主義、注重政府 與社區之間的溝通…等,旨在提升公共服務的尊嚴與價值(李宗勳, 2004:41-78)。 (二) 新公共服務的實質意義. 政 治 大. 最後,Denhardt 氏二人指出,作為公民和社群成員的同時,究. 立. 竟能做什麼來促成公民社會的創造,以及民主政體的典範?一個簡. ‧ 國. 學. 潔的答案是「做了之後自然水到渠成」(We Can Do What Comes. ‧. Naturally) 。新公共服務的建構並非空談,動才具有實質意義(孫本. Nat. io. sit. y. 初,2010: 171-181)。. er. 四、 全面品質管理. al. n. iv n C hengchi U 顧客導向之觀點,係源自八十年代全球所盛行的「全面品質管. 理(Total Quality Management , TQM ) 」 ,從全面品質管理的觀點而 官,要達成組織高品質之目標,就是指要能滿足「顧客的需求」 (Oakland, J. S ,1993) 。全面品質管理的引進,更為公務部門的服務 方式,注入了迥異於傳統科層的管理思維。全面品質管理的主要原 則 有 三 : 顧 客 為 主 ( customer focus )、 永 續 改 善 ( continuous improvement) ,以及團隊工作(team work);三項原則之中,「顧客. 21.

(32) 為主」實居首要(江岷欽、林鍾沂,1996;Koehler and Pankowski, 1996:15-16)。. 五、 公共服務倫理 所謂公共服務倫理,亦稱公務倫理(public administration ethics) 或行政倫理(administrative ethics) ,Svara(2007:9-23)在探討其定 義時,強調公務倫理的根源在於服務公眾。他指出公務倫理的意義. 政 治 大. 涵蓋職責(duty) 、德行(virtue)、原則(principle)、對社會的益處. 立. (benefit to society)等四個面向,從服務公眾的基礎出發,公共行. ‧ 國. 學. 政人員必須實現民眾對於擔任公職者的期待,善盡公共資源受託者. ‧. 的角色,並能具有增進公共利益或社會益處的責任感。具體而言,. Nat. io. sit. y. Svara 認為公務倫理的要素主要包括基於公共利益服務公眾的職. er. 責、公正與守法的原則、誠實與正直的德行。換言之,公務倫理所. al. n. iv n C hengchi U 指涉的是行政系統中的成員基於服務公眾的職責,其應有的角色扮 演、行事準則及關係分際(蕭鈺,2009:238-239) 。. 六、 目標錯置 「目標錯置」 (Goal Displacement)依吳定的說明(吳定,2005: 47-48),意思是說任何機關組織的工作人員遵守法令規章及工作程 序,原只是達成為民服務或顧客服務之目的手段而已,但是工作人 員卻常把手段當成目的本身,只是一味嚴格遵守法令規章的規定,. 22.

(33) 只求個人不致違法或不當圖利他人就好,而不管有否達成為民服務 的目標,這是行政組織工作人員常發生的一種病態。. 第三節 公共服務品質定義相關文獻 一、 服務品質定義. 政 治 大. 綜合國內外學者對服務品質的看法,大多認為服務品質是顧客. 立. 主觀態度的表現,來自於顧客事前期望的服務品質水準與顧客接受. ‧ 國. 學. 服務後的實際感受的服務水準,因此,服務品質即顧客事前期望的. ‧. 服務品質水準與顧客接受服務後兩者之間之相互比較而得。. Nat. io. sit. y. 行政院於 96 年 7 月 23 日函頒之政府服務創新精進方案指出,. er. 「政府服務品質」係民主社會政府服務之要素。政府作為最大的公. al. n. iv n C hengchi U 共服務提供者,要能迅速、正確且有效地解決民眾的問題,要以卓 越的行動能量與執行能力,讓民眾可以期待與信賴。行政院研究發 展考核委員(以下簡稱行政院研考會)參據美國聯邦品質協會之規 定,頒布全面提升服務品質方案,提出 8 項服務品質構面:標準化、 公開化、正確性、多樣性、公平性、便利性、回應性、親和性做為 各級公務人員改進服務措施、態度及充實各項服務設備的基礎。 而 學 術 上 討 論 最 多 服 務 品 質 理 論 為 美 國 德 州 A&M 大 學. 23.

(34) Parasuraman, Zeithaml and Berry 指出服務品質是對服務的一種長 期,整體且可用服務態度加以評量的管理概念(丘昌泰、詹桂香, 2007) 。對於消費者而言,服務品質較產品品質更難評定,因此,知 覺服務品質是顧客期望和實際服務表現相互比較之結果,然而品質 之評定不只根據服務的結果,也包含服務傳送的過程。其對服務品 質定義為:顧客對於某特定業者提供服務的實際感受與顧客對該類. 政 治 大. 服務期望間之差距,為一長期態度的形成,即服務品質=期望的服. 立. 務-認知的服務;若期望的服務水準與認知的服務水準差距等於. ‧ 國. 學. 零,表示滿意的品質;差距大於零,表示理想的品質;差距小於零,. ‧. 則表示無法接受的品質。Marr(1986)指出服務品質具有同時性、. Nat. io. sit. y. 無形性、主觀性、模糊性、易消滅性與變異性之本質,而且受到評. er. 估準則質化之特性,和評估人員主觀判斷之影響,因此使得服務品. al. n. iv n C hengchi U 質的衡量及評估更為複雜及不易。Parasuraman,. Zeithaml and Berry. (l988)認為服務品質是消費者對某一服務產品整體性的認知與評 價,也就是一種認知上的品質;Parasuraman 等人(1988)提出服 務品質是一種態度,是顧客對服務的期望與實際知覺的差異程度; Cronin 和 Taylor(1992)對服務品質的看法則是反應顧客在特定時 間中對服務的評估;Etzel, Bruce and William(2001)認為服務品質 是顧客將期望的服務與實際感受的服務相比較的結果。. 24.

(35) 洪順慶(2001)將服務品質視為一種主觀而抽象的觀念,和顧 客的感受息息相關,並將服務定義為包括所有產出不具有實體產品 的活動,通常在生產時同時消費等特色;鄭華清(2007)認為服務 業藉由較高的服務品質傳達公司價值,贏得競爭,因此定義服務品 質為消費者認知的服務水準大於消費者所期望的服務水準;魏文欽 和黃素芬(2008)將服務品質定義為顧客期望與接受服務後比較的. 政 治 大. 知覺,由顧客或使用者依其主觀的認定來評估,一般稱為服務品質. 立. 知覺;許嘉霖(2009)認為服務品質是一種抽象概念,因消費者主. ‧ 國. 學. 觀差異而產生對服務好壞之判斷的認知差異,即顧客事前期望的服. ‧. 務與接受服務後的實際感受間之比較;若顧客期望服務大於實際服. Nat. io. sit. y. 務,表示不能接受服務品質;江明修等(2009)若顧客期望服務等. er. 於實際服務,表示滿意的服務品質;若顧客期望服務小於實際服務,. al. n. iv n C hengchi U 則表示理想的服務品質。茲將上述學者對服務品質之觀點,整理如 下表 2-2: 表 2-2 服務品質定義分析彙整表 學者 Parasuraman, Zeithaml and Berry. 年代. 觀點. 1985. 服務品質是對服務的一種長期,整體且可用 服務態度加以評量的管理概念。顧客對於某 特定業者提供服務的實際感受與顧客對該 類服務期望間之差距,為一長期態度的形 成,即服務品質=期望的服務-認知的服 務;若期望的服務水準與認知的服務水準差 距等於零,表示滿意的品質;差距大於零, 25.

(36) 學者. 年代. 觀點 表示理想的品質;差距小於零,則表示無法 接受的品質。Parasuraman 等人主要是提供 了服務品質的評估方式。. Olshavsky. 1985. 服務品質是一種態度(attitude),是消費者 對於事物所作的整體評估。Olshavsky 的定 義主要從消費者立場來進行評估。. Marr. 1986. 服務品質具有同時性、無形性、主觀性、模 糊性、易消滅性與變異性之本質,而且受到 評估準則質化之特性,和評估人員主觀判斷 之影響,因此使得服務品質的衡量及評估更 為複雜及不易。Marr 的定義提醒吾人發現服 務品質衡量及評估的複雜性,使吾人以更多. 政 治 大 面向來進行思考。. Parasuraman, Zeithaml. 服務品質是消費者對某一服務產品整體性 的認知與評價,也就是一種認知上的品質。 此從消費者認知的概念來定義。. ‧ 國. 學. and Berry. 立1988. 服務品質是反應顧客在特定時間中對服務 的評估。此定義提出了時間的範圍。. 楊錦洲. 1996. 認為服務品質是一種階級組織式的構面,其 中主要的三大構面是: 1. 互動品質:互動品質的次構面為:態度、 行為、專家知識。 2. 環境品質:環境品質的次構面為:週遭. n. al. er. io. sit. y. ‧. 1992. Nat. Cronin and Taylor. Ch. i Un. v. e n g的影響因素、整體外觀的設計、其他社 chi 會因素等。 3. 結果品質:結果品質的次構面為:等待 的時間,有形的設備以及顧客的態度表 現。由於服務的無形、不可分割、異質 與易逝的特性,使其較實體產品品質難 以評估且難以控制(Lovelock,1991)。 楊錦洲將服務品質建構在互動、環境、結果 來思考,可以發現其主客觀要素,面向更 廣。. Etzel, Bruce and William. 2001. 認為服務品質是顧客將期望的服務與實際 感受的服務相比較的結果。此定義以期望與 實際落差的比較為主。 26.

(37) 學者. 年代. 觀點. 洪順慶. 2001. 將服務品質視為一種主觀而抽象的觀念,和 顧客的感受息息相關,並將服務定義為包括 所有產出不具有實體產品的活動,通常在生 產時同時消費等特色。洪順慶的定義指出了 主觀性因素。. 鄭華清. 2007. 消費者認知的服務水準大於消費者所期望 的服務水準。此以期望與認知做為比較。. 行政院和行政院研考會. 2007. 「政府服務品質」係民主社會政府服務之要 素。政府作為最大的公共服務提供者,要能 迅速、正確且有效地解決民眾的問題,要以 卓越的行動能量與執行能力,讓民眾可以期 待與信賴。另參據美國聯邦品質協會之規. 立. 政 治 大 定,頒布全面提升服務品質方案,提出 8 項. ‧. ‧ 國. 學. 多樣性、公平性、便利性、回應性、親和性 做為各級公務人員改進服務措施、態度及充 實各項服務設備的基礎。此定義乃針對公共 服務進一步提供參考的構面。. sit. y. 顧客期望與接受服務後比較的知覺,由顧客 或使用者依其主觀的認定來評估,一般稱為 服務品質知覺。此定義強調了覺知的重要。. er. io. a l 2009 即顧客事前期望的服務與接受服務後的實 iv n C h 際感受間之比較。該定義也是從期望到實際 engchi U. n. 許嘉霖. 2008. Nat. 魏文欽和黃素芬. 服務品質構面:標準化、公開化、正確性、. 感受間的差異性來看。. 江明修、陳定銘、陳秋 政. 2009. 若顧客期望服務大於實際服務,表示不能接 受服務品質;若顧客期望服務等於實際服 務,表示滿意的服務品質;若顧客期望服務 小於實際服務,則表示理想的服務品質。 該定義是也從消費者立場來思考,比較期望 到實際感受間的差異性。. 資料來源:本研究整理 大致來說,學者對服務品質的定義,多指向消費者立場,並從 期待到認知的服務品質差異,或是期待到實際感受的服務品質之間 27.

(38) 的落差性比較來看。其中,多以消費者觀點,也就是顧客的主觀立 場來思考,多強調消費者的覺知。不過 Marr(1986)指出服務品質 衡量及評估的複雜性,使吾人以更多面向來進行思考。楊錦洲(1996) 更將服務品質建構在互動、環境、結果來思考,可以發現其主客觀 要素,面向更廣。行政院和行政院研考會乃針對公共服務進一步提 供參考的構面。但,整體來說,本研究將「公共服務品質」定義在. 政 治 大. 民眾期待服務品質到實際感受的服務品質之間的落差來看。. 學. ‧ 國. 立. 二、 公共服務品質相關論文. ‧. 綜合國內相關研究的結論,針對公部門所做的服務品質研究,. Nat. io. sit. y. 民眾覺得公務機關的服務品質是有提升的,對公務機關所提供的服. er. 務品質也屬滿意的,不過仍應注意與顧客(民眾)之間的關係,公. al. n. iv n C hengchi U 務人員服務心態也要再加強及提升,主管機關也應確實實踐提升服 務品質的措施。而有些研究結果顯示,需探求顧客的需求與期望, 才能為顧客提供好的服務品質,找出影響顧客滿意度的因素,才能. 提升服務品質。而公部門長期以來一直給人行政效率不彰、服務品 質不佳之形象,金玉珍(2001)指出公共服務品質(the quality of public services)的良窳,視為民眾是否滿意,行政績效是否提高, 國家競爭力能否提升的關鍵影響因素。因此服務品質對公部門提升. 28.

(39) 民眾滿意與行政績效而言,仍是相當重要的議題,以上觀點與結論, 均可做為本研究之借鏡及參考。 回顧近十年來,有關政府機關服務品質之相關論文,並將其整 理如下列表 2-3 所示。洪東興(2001)研究民眾對地政業務服務品 質認知差異探討-以高雄縣為例,利用 PZB 模式9來分析民眾與地 政主管、員工對服務品質的認知差距,作為地政事務所提昇服務品. 政 治 大. 質的依據,研究結果發現,問卷各題目之民眾平均實際感受服務程. 立. 度皆小於平均期望服務程度,有缺口五存在,表示地政事務所服務. ‧ 國. 學. 品質有待改善。. ‧. 許世強(2002)研究地政單一窗口特性與服務品質之研究,針. Nat. io. sit. y. 對台中縣地政事 22 務所主管、員工及洽公民眾(包括地政士)為調. er. 查對象,利用 PZB 服務品質模式為基礎設計問卷,瞭解民眾對地. al. n. iv n C hengchi U 政事務所單一窗口服務的滿意度,驗證服務品質缺口一、二、三、. 五是否存在,並藉以作為地政單一窗口服務品質改善的依據,研究 結果發現務品質缺口五是存在的,顯見民眾並不滿意地政單一窗口 的服務品質,探究缺口五產生原因,應是由缺口三所造成的,即由 於地政員工在傳遞的服務品質不佳所致,這是地政事務所單一窗口 應注意改善的地方。 9. Parasuraman, Zeithaml and Berry (1985)利用探索性研究分析出有形性、可靠性、反應性、勝 任性、禮貌性、信用性、安全性、接近性、溝通性與瞭解等十個品質研究變項,因而稱為 「PZB 模式」。 29.

(40) 陳東成(2002)則是以臺北市地政事務所為研究對象,進行知 識經濟下服務型政府之地政服務品質的研究,根據 PZB 服務品質 模式及 SERVQUAL 量表10為主要衡量架構及衡量工具,針對地政 事務所洽辦地政業務的民眾進行實地問卷調查。研究結果顯示,民 眾對整體服務品質大多能符合其滿意水準,部分無法滿意的原因, 在軟體部分為團隊精神不足、本位主義太強及服務人員態度不正. 政 治 大. 確;在硬體部分為設置地點沒有周詳考量、單一窗口數不足等。. 立. 張文湘(2002)探討稅務行政機關服務品質、顧客滿意度之關. ‧ 國. 學. 係,以苗栗稅捐處實證為例,以提供稅務行政機關作為提升服務品. ‧. 質的參考。研究結果發現,民眾(顧客)期望服務與實際認知服務. Nat. io. sit. y. 有顯著差異。經以因素分析萃取出稅務行政機關知覺服務品質的三. er. 個因素構面為: 「關懷可靠性」、「有形性」、「便利性」,而知覺服務. al. n. iv n C hengchi U 品質與顧客滿意度有顯著正向相關,且知覺服務品質是民眾衡量滿 意度的重要因素。 楊太郎(2003)探討航商對基隆港港埠服務品質的重視程度及 滿意程度。並以因素分析萃取出航商對基隆港港埠服務品質重視程. 度與滿意程度的四個構面,再以線性結構分析(LISREL)的方法來 10. Parasuraman, Zeithaml and Berry 將「PZB 模式」精簡為五大研究變項(Parasuraman et al., 1988),稱為 SERVQUAL 量表:(1)有形:指顧客可以看到的實體部份,包含實體設施、服 務人員的儀態;(2)可靠性:指服務的績效能夠正確達成之能力,即有正確及值得信賴的能 力去執行所約定的服務;(3)反應性:指迅速協助顧客解決問題及提供顧客立即的需求;(4) 保證性:指服務人員具備執行服務所需的禮貌、知識、能力以達成完整的任務,且能激發顧 客的信心;(5)關懷性:指對顧客提供特別的關心與重視。 30.

(41) 探討航商使用基隆港的整體滿意度與港埠服務品質之間因果關係。 結果顯示航商使用港埠的整體滿意度與港埠服務品質之間具有因果 關係,而整體滿意度被「港埠的條件」構面影響程度最大。 陳窗期(2004)探討商業行政機關服務品質、顧客滿意度與員 工認知之關係-以臺北市政府商業管理處實證為例,研究結果發 現,民眾(顧客)期望的服務水準與實際認知服務有顯著的差距。. 政 治 大. 經以因素分析可得到商業行政機關服務品質的四個構面為「確實完. 立. 整性」 、 「服務便利性」 、 「有形性」及「服務程序性」 ,而知覺服務品. ‧ 國. 學. 質與滿意度有顯著相關,且知覺服務品質是衡量民眾(顧客)滿意. ‧. 度的重要因素。. Nat. io. sit. y. 林雨築(2006)探討地政機關服務品質及顧客滿意度之研究-. er. 以高雄市、高雄縣地政事務所為例,利用 PZB 模式來分析,再以. al. n. iv n C hengchi U 線性結構分析(LISREL)的方法加以探討,結果發現高雄市、高雄 縣地政機關存在著服務品質缺口五,而影響知覺服務品質的主要構 面為反應可靠性、關懷保證性、有形性,其累積解釋總變異量達 68.40 %。此外,不同性別、年齡、教育程度、所得、職業之洽公民眾對 於地政機關知覺服務品質、顧客滿意度構面具有顯著性差異存在。 而線性結構模式結果發現,知覺服務品質對顧客滿意度具有正向之 顯著關係。. 31.

(42) 林宏輝(2006)探討警政機關內部服務品質與組織公民行為關 係之研究-以臺東縣警察局為例,利用項目分析、因素分析、信度 檢定、描述性統計、單因子變異數分析、Person 積差相關係數及多 元(複)迴歸分析等推論性統計方法,研究結果發現警政機關內部 服務品質與組織公民行為及其各構面之間均具有正相關性。 阮仲慶(2009)探討沿近海漁民對臺灣恆春地區第十四海巡隊. 政 治 大. 服務品質與滿意度之研究,利用 PZB 模式及迴歸分析等推論性統. 立. 計方法加以分析,研究結果發現漁民對海巡機關的「期望服務」與. ‧ 國. 學. 「實際感受服務」間存在著服務品質缺口差距。而 24 項屬於感受程. ‧. 度之平均數,均遠低於期望程度,經檢定結果假設一成立:漁民對. Nat. io. sit. y. 海巡機關期望服務與實際感受服務間有顯著差異。. er. 潘裕隆(2010)探討屏東縣政府教育行政服務品質及滿意情形. al. n. iv n C hengchi U 之研究,採用半結構式深度訪談方式進行研究,研究結果發現「有 形性」層面所提供的服務品質較低的癥結在於經費與宣傳的不足。 「可靠性」層面所提供的服務應先做周詳規劃並注意執行時的公平 性。 「反應性」層面服務品質會受到人員異動。科室整合及代理人無 法發揮效益等問題的影響。對「保證性」層面服務品質影響最大的 是人員異動過於頻繁。對「關懷性」層面服務品質影響最大的是行 政人員的長官心態。. 32.

(43) 表 2-3 公共服務品質相關論文研究成果分析彙整表 作者及. 研究主題. 研究方法. 研究結果. 年代 洪東興 民眾對地政業務服 (2001) 務品質認知差異探. PZB 模式、t 檢定. 討-以高雄縣為例. 民眾的平均實際感受程度皆小於 平均重視程度,有缺口五(即服務 品質)存在,表示地政事務所服務 品質有待改善。此研究已指出一般 民眾對於公共服務品質的落差是 存在的,提供吾人在此基礎上,可 進一步探討其原因為何?. 張文湘 稅務行政機關服務 (2002) 品質及顧客滿意度. 立. 之研究-以苗栗稅 捐處為例. 務品質仍須加強。知覺服務品質與. 顧客滿意度有顯著正向相關。本研 究指出期望與實際之間的落差,且 發現民眾知覺與滿意度的相關,這 些可提供探討落差因素的參考。. Nat. 檢定. 在的,應是由缺口三所造成的,即 由於地政員工所傳遞的服務品質 不佳所致。該研究將服務品質缺口 指向傳遞的服務過程,也提供了落. n. al. er. io. 研究結果發現務品質缺口五是存. sit. (2002) 與服務品質之研究. PZB 模式、t. y. 地政單一窗口特性. ‧. ‧ 國. 學. 許世強. PZB 模式、逐 民眾(顧客)期望服務與實際認知 治 服務有顯著差異,即苗栗稅捐處服 政 步迴歸分析 大. Ch. engchi. 陳東成 知識經濟下服務型 PZB 模式、t (2002) 政府之地政服務品 檢定 質之研究-以台北 市地政事務所為例. i Un. v. 差因素的參考 民眾對整體服務品質大多能符合 滿意水準,唯地政事務所之團隊精 神不足、本位主義太強、服務人員 態度不正確等部分為民眾無法滿 意。此服務上缺失提供了本研究參 考。. 楊太郎 影響港埠服務品質 PZB 模式、因 (2003) 主要構 面之 探討 - 素分析、 以基隆港為例. LISREL. 航商使用港埠的整體滿意度與港 埠服務品質之間具有因果關係。此 研指出了使用滿意與服務品質關 係,也是本研究可參考的因果關 係。. 陳窗期 商業行政機關服務 PZB 模式、因 該研究的因素分析發現,其中的知 (2004) 品質、顧客滿意度 素分析、迴歸分 覺 服 務 品 質 與 滿 意 度 有 顯 著 相 33.

(44) 作者及. 研究主題. 研究方法. 研究結果. 年代 與員工認知之研究 析 ~以臺北市商業管 理處為例. 關,而知覺服務品質是衡量民眾 (顧客)滿意度的重要因素。此研 究可供本研究參考。. 林雨築 地政機關服務品質 PZB 模式、t (2006) 及顧客滿意度之研 檢定、LISREL 究-以高雄市、高 雄縣地政事務所為. 研究發現高雄市、高雄縣地政機關 存在著服務品質缺口,而影響知覺 服務品質的主要構面為反應可靠 性、關懷保證性、有形性,其累積. 例. 立. 解釋總變異量達 68.40%。此外, 不同性別、年齡、教育程度、所得、 職業之洽公民眾對於地政機關知 覺服務品質、顧客滿意度構面具有 顯著性差異存在。而線性結構模式. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 結果發現,知覺服務品質對顧客滿 意度具有正向之顯著關係。 該研究提供反應可靠性、關懷保證 性、有形性的參考因素,此外,也. y. Nat. 提供吾人從民眾的背景來思考。. n. al. Ch. engchi. 因子變異數分 析、Person 積差 相關係數及多 元(複)迴歸分. sit. 警政機關內部服務品質與組織公 民行為及其各構面之間均具有正 相關性。其研究也指出內部服務品 質的重要性。. er. io. 林宏輝 警政機關內部服務 項目分析、因素 (2006) 品質與組織公民行 分 析 、 信 度 檢 為關係之研究─以 定 、 描 述 性 統 臺東縣警察局為例 計、t 檢定、單. i Un. v. 析等推論性統 計方法 阮仲慶 沿近海漁民對臺灣 PZB 模式、t 發現漁民對海巡機關的「期望服 (2009) 恆春地區第十四海 檢定、迴歸分析 務」與「實際感受服務」間存在著 巡隊服務品質與滿 服務品質缺口差距。而 24 項屬於 意度之研究. 感受程度之平均數,均遠低於期望 程度,經檢定結果假設一成立:漁 民對海巡機關期望服務與實際感 受服務間有顯著差異。 34.

(45) 作者及. 研究主題. 研究方法. 研究結果. 年代 此研究也反應出期望服務與實際 感受服務的差距,可見目前民眾的 期望與實際有很大的落差存在。 潘裕隆 屏東縣政府教育行 半 結 構 式 深 度 該研究針對有形性、可靠性、反應 (2010) 政服務品質及滿意 訪 談 方 式 進 行 性、保證性、關懷性的面向提供看 情形之研究 研究 法。其中在「反應性」層面服務品 質會受到人員異動、科室整合及代. 政 治 大. 學. ‧ 國. 立. 理人無法發揮效益等問題的影 響。對「關懷性」層面服務品質影 響最大的是行政人員的長官心 態。本研究認為「反應性」與「關 懷性」是以做為觀察的重要面向。. 資料來源:本研究整理. ‧. 從以上相關研究來看,多指出民眾在期待服務品質與實際服務. Nat. er. io. sit. y. 品質之間存在相當程度的落差(洪東興,2001;張文湘,2002;許 世強,2002;楊太郎,2003;林雨築,2006;阮仲慶,2009) 。此落. n. al. i Un. Ch. v. 差存在的因素是值得研究進一步探討的,其中民眾對知覺服務品質 engchi 是相當重要的因素之一(張文湘,2002;陳窗期,2004;林雨築, 2006) ,另外,林雨築(2006)的研究提供反應可靠性、關懷保證性、 有形性的參考因素,也提供吾人從民眾的背景來思考,潘裕隆(2010) 則從有形性、可靠性、反應性、保證性、關懷性的面向來分析,本 研究認為反應性與行政人員關懷性的面向是重要的參考因素,因為 民眾可能會抱怨,覺得需求無法被滿足,或感受服務不夠積極,而. 35.

(46) 關懷性的溝通也是很重要的,弱勢民眾有特殊狀況,若一直以依法 行政,那很可能使民眾需要無法被滿足,因而產生落差。. 第四節 小結與研究架構建立 一、. 小結 民眾對服務品質認知的程度,係指「期待的服務」與「認知的. 政 治 大. 服務」的差距,顧客期望的服務是由過去經驗、個人需求、口碑相. 立. 傳及外部溝通所影響,故服務是一種動態過程,從而發展出「服務品. ‧ 國. 學. 質認知與期望缺口分析模式」(Gap Analysis Model) ,主張服務提供. ‧. 及傳遞的過程中有各式缺口的存在,因此管理者應針對該等差距嚴. Nat. io. sit. y. 加控制,以確保服務品質(丘昌泰,2007:53)。對此,PZB 三位. er. 學者的研究歸納出所謂五項品質缺口,強調無論任何形式的服務,. al. n. iv n C U 所示的五項品質缺口。 h e n g c h i 2-1 若要完全滿足顧客的需求,必須突破圖. 缺口一到缺口四是屬於服務提供面的差距,起因於組織內的問題; 而缺口五是消費面的差距,導源於顧客的期望與實際知覺的差異。. 36.

參考文獻

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