第一章 研究背景及目的
第一節 研究背景
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第一章 研究背景及目的
第一節 研究背景
「廉潔」（integrity）是對一個政府的最基本要求。如果政府施政缺乏廉潔的 基礎，則吏治不清、官箴不正、弊病叢生，人民對政府的信任感必然為之下降，
國家整體治理亦產生危機（余致力，2016a：183；Caiden, 2001）。美國著名政治 學家富蘭克林曾指出：「人與人之間的相互關係，對人生的幸福最重要的莫過於 真實、誠意和廉潔」。真實、誠意與廉潔，建立了人與人之間互信的基礎，三者 不但重要也緊密扣連。政府和人民之間的關係亦如是，政府致力於追求的透明、
公開的作業程序，不但可以減少與服務對象之間的資訊不對稱，且可以減少政府 公職人員貪瀆的可能性。儘管大多數的人都知道貪腐會帶來許多的弊端，但貪腐 仍然無法完全杜絕於我們的生活中。
如果民主與人權是公認的普世價值，那麼「貪腐」（corruption）就是普世 的一種病態行為；當民主制度與人權的精神尚未普及全球時，貪腐早已是全球化 的現象之一（葉一璋，2012）。貪腐是一種不分時空、地域社會現象，其對於一 個國家發展會造成許多阻礙，在經濟上會妨礙經濟成長、降低公共建設的品質、
造成政府收入短少、民間投資卻步；在政治上，貪腐會傷害政府的正當性、影響 政府效能、造成人才外流、政治不穩定、暴力橫行（王政，2009）。
古人言的「十官九貪」，無論歷史如何演進、經濟如何發展，貪腐都是一個 永續存在的現象，差別只是程度的多寡而已，而貪腐不但會影響國家發展，更會 影響民眾對於政府的信賴。過去台灣也發生過許多重大的貪腐案件，如前行政院 秘書長林益世、南投縣長李朝卿及臺北市議員賴素如爆發貪污案件。這些貪腐事 件都重創當時馬政府清廉形象。根據 TVBS 在 103 年針對賴素如涉貪後，馬總統
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制定了許多相關的協議：如「聯合國反貪腐公約」（United Nations Convention against Corruption, UNCAC）、美洲反貪腐公約、歐洲會議制訂的反貪腐刑法公 約等。這些協議的出現展現了國際上打擊貪腐的行動，沒有一個國家可以置身事 外。此外，國際透明組織每年定期公布「清廉印象指數」（Corruption Perceptions Index, CPI），也是一個可以監督各國貪腐現象的重要指標。
4參考自台灣透明組織：http://www.tict.org.tw/front/bin/cglist.phtml?Category=100390。查詢日期：
2015.03.15。
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台灣的廉政狀況從國外菁英透過望遠鏡觀察的 CPI 評價看來，表現並不差，在全 球脈絡下，屬於中度廉潔國家（余致力，2016a：183）。
CPI 可以讓外地投資客作為是否挹注投資的判斷標準、也可以作為衡量執政 者執政績效的指標，但最重要的是，CPI 可以吸引到媒體的目光，成功將貪腐相 關議題帶入媒體議程，讓大眾更加重視貪腐議題，而非遇到重大貪腐事件才關注，
同時也能更加容易排入政府議程，成功達到議程設定之目標。儘管 CPI 對學術和 實踐社區有巨大的影響，但 CPI 仍受到批評，因為它只反映了國際精英的看法，
而不是每個國家或地區的公民的看法（Yu, 2017）。
表 1 台灣 2007-2016 CPI 分數及排名
年份 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 排名 34 39 37 33 32 37 36 35 30 31 分數 5.7 5.7 5.6 5.8 6.1 61 61 61 62 61 評比
國家數
180 180 180 178 183 176 177 175 168 176
資料來源：彙整自國際透明組織網站（www.transparancy.org）
不論 CPI 是否為一個最完善的指標，但其就影響著媒體議程方面，著實影響 了新聞脈動，同時也代表是國際社會檢視廉政治理狀態的一個評比。也促使政府 在推動廉政工作上更加努力，近幾年來廉政署結合各界資源共同投入反貪倡廉工 作，並積極推動「貪腐零容忍」（zero tolerance on corruption），擴大社會參與，
鼓勵全民踴躍參與廉政事務，勇於檢舉貪瀆，型塑貪腐零容忍之風氣。此舉是期 望可以減少因公務員貪腐所必須增加的賄賂成本，用以建構具有競爭力的經濟環 境，增益民眾的福祉，並突破我國在國際廉政評比上停滯不前的狀況。此外，臺 北市政府為達廉能政府、透明施政的目標，更設置 1999 市民熱線轉 1743「廉政
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肅貪熱線」。但在政府努力推廣其概念之前，是否有先了解民眾對「貪腐零容忍」
究竟是有何想像或理解呢？若沒有明確的判斷依據，又如何能做到貪腐零容忍 呢？
2017 年 1 月，紐西蘭法務部長在接受媒體訪問時，被問到紐西蘭在 2016 年 全球清廉印象指數的評比中，如何在 CPI 排名獲取第一名，她的回答是：「這反 映了我們推動貪腐零容忍政策的成效。」貪腐容忍是指人們接受貪腐活動的傾向，
而貪腐零容忍的具體特徵包括：拒絕任接受何貪腐的藉口、支持嚴厲強勢的執法、
反對微罪不舉的姑息、展現勇於舉報的行為（余致力，2016b：469）。除了紐西 蘭外，香港一直以來在 CPI 的排名都名列前茅，何以香港的排名皆勝於鄰近的台 灣跟中國，其差別在於，香港法律對於類似的掌握公權力者的規範嚴格，尤其是 對貪汙的零容忍，從香港回歸前到回歸後，始終堅持其原則不變（林永富，2017）。
從紐西蘭及香港的經驗裡，可以發現對貪腐越不能容忍，越持著零容忍的態度，
或許可以降低貪腐的發生，提升整體國家的廉潔程度。
零容忍的理論基礎是「破窗理論」（broken windows theory），強調的是對 事物完整性的追求，認為完好的東西一但受到破壞就可能會帶來更大的傷害，當 第一扇窗被打破而未及時修復時，就可能再繼續被肆意破壞，甚至帶來更大的破 壞（廖曉明、羅文劍，2012），因為不遏制錯誤的行為，就等於向社會傳達一個 錯誤的訊息，即是社會還可以接受這種錯誤的行為，即便剛開始可能是錯誤的行 為，也會因為大家的習慣跟縱容，成為大家可以接受的一種錯誤行為（王秀梅，
2009）。加上過去的研究也發現貪腐具有傳染性及擴散性（廖興中、呂佩安，2013）， 倘若有貪腐沒有有效的遏止方法，就可能影響其周遭的地域或是國家，更嚴重者 會如同破窗理論般越來越嚴重。要預防貪腐擴散及發生的方法，首要條件便是讓 民眾持有零容忍的態度，以防範貪腐的破窗效應。
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有關貪腐零容忍的概念，過去在學界雖有少數的概念探討，但對其操作定義 進行實證研究的論文並不多見，緣此，本論文以貪腐零容忍為主題、臺北市為研 究對象進行深入探討與實證分析。