第一章 緒論
第一節 研究背景
政府辦理義務教育的理念，也從原本培養忠誠國民的政治單一角度，擴大到培 養國家經濟發展所需人力的經濟角度，促進教育機會均等的社會正義角度，以 及以學生為本，尊重受教育者的學習權等多元角度。
─十二年國民基本教育實施計畫(教育部，2013，頁 1；底線為研究者標記)
教育涵蓋的面向包羅萬象，影響所及無遠弗屆。但是，教育政策的施行卻必 須要有輕重緩急的規畫。以上摘錄自十二年國民基本教育實施計畫第一頁緣起的 政府辦理義務教育1的理念，其中，「培養國家經濟發展所需人力的經濟角度」
被置於優先位置，其重要性不言可喻。本論文亦將立基於此，探討十二年國民基 本教育的就近入學教育理念訴求與當代學習經濟(the learning economy)發展趨勢 銜接的意義與價值。
第一節 研究背景
2014（民國 103）年 8 月即將實施十二年國民基本教育，此為自 1968（民國 57，此後將只使用西元年）年實施九年義務教育之後，另一個將產生「劃世代」
影響的重大教育政策，區隔開世代間不同的教育內涵、形式與制度。然而，相隔 將近 50 年，台灣社會不論在面貌或體質都已經有了相當大的不同，也將影響教 育政策的施行。欲解析台灣社會在這段時間的變化，可以有很多的途徑取向，筆 者在此採取每人平均國民所得數字，來一窺端倪。
施行九年國民教育的 1968 年的台灣國民平均每人所得是 298 美元，而 2011 年主計處的統計數字是 17,812 美元，2012 年為 17,894 美元，2013 年預估為 18,487 美元(主計處，2013)從 298 美元到 18,487 美元(參見表 1-1)，雖然是歷經了將近 五十年的時間演進，但是以其長期穩定成長的特性，仍然是十分不凡的經濟成就，
受到世人的矚目，這是台灣社會的驕傲。不過，如果依年度仔細分析這將近五十 年平均國民所得數字的變化，卻會發現這是一個一步一腳印的歷程，並沒有戲劇 性的變化。期間，也有不進則退的時候(1997-1998: $12652-11419; 2000-2001:
1 由於十二年國民基本教育並非義務教育，此處應為實施計畫撰寫上的疏失。
2
$13,299-11,821; 2008-2009:$15,194-14,255)，只是很快又恢復繼續成長的趨勢。
再從平均國民所得如何躍進的角度檢視台灣的經濟發展，平均國民所得從三位數 到四位數，自 1968 年起花了 9 年的時間；從四位數到五位數 18 年；而從一萬美 金要到兩萬美金，已經走了 21 年，尚未挑戰成功。
由於台灣是一個沒有任何高經濟價值天然資源的地方，不像石油蘊藏豐富的 阿拉伯國家，平均國民所得可以高達數萬美元，國家與人民都非常富裕。而上述 之國民平均所得演進的歷程，顯示，台灣經濟發展從來都不是「奇蹟」。在台灣，
平均國民所得從幾百元美金逐步提高到將近兩萬美元的水準，唯一可以「開採和 精煉」用來做為國家發展資源的只有人力資源。但是，要如何「開採和精煉」人 力資源呢？筆者認為，教育制度和實施方案就是最主要「開採和精煉」人力資源 的技術和設施2。因此，人力資源的學習與創新(learning and innovation)的能力，
向來就是台灣最重要賴以發展的動能。
不過，在台灣只有非常少數教育與經濟的內生成長(endogenous growth)的研 究，其中，黃芳玫(2001)用經濟計量模式檢測九年義務教育實施後的 32 年 (1968-2000)時間，在經濟面與教育面產生的影響，目的在提供給十二年國民基本 教育政策做參考，其研究結果是正面的，值得在此介紹。黃芳玫引用國際知名經 濟學者顧志耐(Kuznets, 1979；引自黃芳玫，2001，頁 92)的論點指出，台灣經濟 在 1951-1973 年之間，高成長的主要動能是生育率降低，父母給予子女優良的教 育，使得個人和國家都得到很大的利益。而當時台灣能夠機動地掌握國際市場的 脈動與商機，並且準確地運用質量快速提升的人力資源，都與教育發展有著密切 的關係。甚至，在眾多研究台灣經濟發展的文獻中，一致認為教育質與量的快速 提升，對台灣經濟發展有超過 30%的貢獻(黃芳玫，2001，頁 92)。
從實證數據來看，黃芳玫(2001)認為，教育水準是由教育的需求面與供給面 所決定的。教育的需求面指的是，個人與家庭對個人教育的期望與選擇；教育供 給面則是國家社會提供的教育資源與機會，其中教育政策就是教育供給面的重要 影響因子，兩者結合形成所得（即經濟）與教育內生成長的關係。在教育需求面，
黃芳玫採用人力資源理論大師 Becker, Murphy 和 Tamura(1990；引自黃芳玫，2001，
頁 101)的世代移轉(intergenerational transition)模型，此模型的基本假設是上一代 會將其下一代的質（教育）與量（子女數）納入考量，而此考量就會影響到經濟 的成長與下一代的所得。由於預期下一代的所得，又會回饋到對下一代質量的權 衡；是雙向循環的關係。不過，由於這個模型只應用在家庭對子女教育的選擇，
2 在此先揭露，本論文將在第四章中詳細探討的十二年國民基本教育實施計畫中的【高中職適性 學習社區教育資源均質化實施方案】，就被本論文以制度的概念，定位其為「開採和精煉」當 代人力資源的主要技術和設施，同時是銜接教育體系與學習經濟發展趨勢的主要介面。
侷限在教育需求面的探討，沒有考量教育供給面的狀況是其缺點，需要另外做出 調整。
表 1-1
1968-2012 年國內國民平均每人所得 單位：美元
年度 平均每人所得 年度 平均每人所得 年度 平均每人所得 1968 298 1983 2,616 1998 11,419 1969 332 1984 2,947 1999 12,279 1970 369 1985 3,045 2000 13,299 1971 419 1986 3,765 2001 11,821 1972 491 1987 4,947 2002 12,077 1973 649 1988 5,948 2003 12,549 1974 848 1989 7,134 2004 13,602 1975 882 1990 7,628 2005 14,412 1976 1,036 1991 8,473 2006 14,724 1977 1,192 1992 9,843 2007 15,192 1978 1,453 1993 10,244 2008 15,194 1979 1,763 1994 11,068 2009 14,255 1980 2,150 1995 11,882 2010 16,491 1981 2,455 1996 12,330 2011 17,812 1982 2,444 1997 12,652 2012 17,894*(f)為預測數。 2013 *(f)18,487 註：主計處(2013)；中華民國統計資訊網(www.stat.gov.tw)，在左側欄選取「國 民所得及經濟成長」項下之「統計表」項下之「國民所得之常用資料」。
實務上，由於國家教育資源不可能無限供應，在教育供給面有限的情況下，
勢必會影響到教育需求面的表現，因此，黃芳玫加入了教育供給面的因子做需求 面與供給面整體互動的檢視。黃芳玫回顧，當年對九年義務教育的經費估算原預 列台灣省與台北市總計 31 億 6,952 萬元，但是蔣中正總統指示，應以 36 億為籌 措目標，後來台灣省編列預算 28 億 5,550 萬元，台北市編列 7 億 4,450 萬元，總 共 36 億。黃芳玫評論，在當時威權政治環境中，國家資源大力支持，九年義務 教育經費尚稱充裕（黃芳玫，2001，頁 99）。
黃芳玫(2001)以實證數據套進其設計的經濟計量模型，研究結果是非常正面 的，教育的供給面與需求面的配合呈現正相關的結果。亦即，政府施行九年國民 義務教育後，由於供給面的教育投資明顯增加，比較未接受與接受九年國民義務
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教育的兩個世代，分別在 1980 與 1990 年代在勞動市場上的表現，由於教育外溢 (spillover)的效果，接受九年國民義務教育的世代的平均人力資本存量相對較高，
其邊際生產力均高於前者世代。
依據黃芳玫(2001)研究的計量經濟的方法論來檢視十二年國民基本教育政 策在供給面與需求面的關係，除了在供給面，政府已經表示要高中有條件(家戶 年所得 140 萬以下)以及高職全面免學費；並且在十二年國民基本教育實施計畫 核定本中，工作要項 6 的財務規劃的方案 6-1 的【十二年國民基本教育財務規劃 方案】中，教育部(2013，頁 97)對財務規劃作了以下的承諾，
依教育部於民國 96 年 5 月 2 日召開之十二年國民基本教育推動工作小組第 5 次 會議決議，請研議「十二年國民基本教育財務規劃方案」，待前一年度預算編 定後，必須在滾推匡列下一年度經費需求，以確保十二年國民基本教育能在財 源無慮下推動。
政府在未來是否能遵行確保十二年國民基本教育財源無慮的承諾，目前無法 檢驗，只能對政府採取信任的態度，相信政府會堅持重視教育發展的「善念」
(goodwill)。不過，在實施計畫的工作要項 3 的實施高中職免學費的方案 3-1【高 中職免學費方案】中，做了清楚的量化推估（教育部，2013，頁 54），顯示十 二年國民基本教育的財務預算是在政府的掌握之中。尤其是十二年國民基本教育 實施計畫中，教育部（2013，頁 3）明確承認我國對高中職每生的教育支出頗為 落後先進國家，作了以下表示：
我國對高中職校每生教育支出為 5,747 美元，遠低於英美日韓的 8,000-12,000 美 元，及經濟暨合作發展組織(OECD)國家平均的 8,746 美元。又每生教育支出佔 同年度每人平均國內生產毛額(GDP)的比率為 18%，而美日為 27%，韓國為 36%，
OECD 平均為 26%。
再依據黃芳玫(2001)引用 Becker, Murphy 和 Tamura(1990)的人力資本理論架 構推論，少子化是會促使個人和家長更加重視教育的品質與數量，也就是在教育 的需求面，會採積極參與的態度。在生育率的假設上，Becker, Murphy 和
Tamura(1990)採的論點是「世代間的折現率(discount rate)是小孩數目的倒數」（黃 芳玫，2001，頁 102），意思是，小孩數越少，家長對投資其子女未來所規劃的 比重越多。綜合在供給面政府對十二年國民基本教育財務上的承諾，以及在需求 面，因為少子化的趨勢會影響父母會增加對子女未來教育的投資。理論上，如果 將十二年國教的相關條件套用黃芳玫研究的方法論架構，一樣會得出正面的結論
出來；易言之，十二年國民基本教育政策理應會帶動台灣所得（亦即經濟成長）
的提升。
不過，在實務上，十二年國民基本教育政策的推動成效會不會如上述計量經 濟(econometrics)模式推論那麼樂觀呢？有沒有什麼外在環境的條件已經與當年 推動九年義務教育時，顯著的不同了呢？例如，全球化的趨勢、資通科技的快速 發展與以知識為本(knowledge-based)的社會經濟型態，當政治、經濟與社會的體 質都與 1968 年延長國民教育為九年時，有了巨大的改變。這些改變是否也影響 到教育在本質上需要有質性的變革(qualitative changes)呢？那麼，是不是就不能 簡單地套用檢視九年義務教育的短期既有資源分配（財務）的輸入-輸出
(input-output)的經濟計量模型，來反推十二年國民基本教育政策成效呢？或者當 知識為當代經濟最重要的資本時，是否應要深度檢驗當代的教育制度和結構是否
(input-output)的經濟計量模型，來反推十二年國民基本教育政策成效呢？或者當 知識為當代經濟最重要的資本時，是否應要深度檢驗當代的教育制度和結構是否