研究背景

第一節 研究背景

壹、政府治理之困窘

時序推移到21 世紀，探索並建構一個適用於現在暨未來政府運作的治理模 式，已經成為當前世界性的熱門話題。英國學者Kirkpatrick 與 Lucio 曾對當代 政府提出一項警訊：現代國家都將陷入扮演「社會福利的供給者」和成為「經 濟穩定成長的主力舵手」間的矛盾緊張關係，並將同時面臨嚴重的財政危機與 公民(消費者)需求持續擴大的雙重困境。各國政府為解決此一困局，無不積極 地尋求新的管理哲學和工具，試圖以顧客至上、服務為先、品質第一、創新為 要、激勵優先、授能與分權，以及彈性的組織設計等概念，來改造公部門組織 及其服務品質(引自孫本初，2005:66)。

觀之國內政府正面臨外部環境的高度挑戰，與全球各國進行一場嚴酷的國 家競爭力之競賽，同時在民主政治日趨深化的年代，人民對國家的期望更加殷 切，對政府施政品質要求也將更為提高，此一現象中外皆然。台灣曾被譽為亞 洲四小龍之首，而今相對於「金磚四國」¹之奮力崛起、銳意興革，政府近年來 的努力雖未曾稍歇，但橫擺在各項行政革新方案前的內外政治陰霾。卻始終令 我們有滿懷大志而抑鬱難伸的感覺。面對國家競爭力迅速滑落，財政赤字迭創 新高，失業、自殺率及痛苦指數攀升，公共生活品質持續惡化，政策的不確定 性，信任危機，肇致人民雖對政府期盼甚殷，卻難掩不滿及怨對之情等。這些 問題雖然龐雜而分歧，其根源處卻都繫於政府治理能力與對話不足之一端。

1 係指21 世紀影響人類最深的經濟趨勢：金磚四國（BRICs）的崛起。巴西（Brazil）、俄羅斯（Russia）、

印度（India）和中國（China），合組其英文起首字母，我們稱之為 BRICs，金磚四國(資料來源：商 業周刊第901 期，2005 年 2 月 28 日出刊)。

貳、 新公共服務的精神與啟示

Robert B. Denhardt 與 Janet Vinzart Denhardt 夫婦於 2003 年以「新公共服 務：是服務而非導航」（The New Public Service: Serving, not Steering），對於以 公共利益為規範基礎的公共行政之民主價值、公民資格、以及服務等重新進行 深層探究。新公共服務理論強調政府角色的轉變由領航轉變成為服務、重視公 民社會與公民主義、注重政府與社區之間的溝通…等，旨在提升公共服務的尊 嚴與價值(李宗勳，2004:41-78)。而公民導向的新公共服務觀點為新公共服務的 核心概念之一，儘管公部門對於服務品質的提升非常重視，但新公共服務者仍 建議政府，不應獨斷或片面地回應對自己有利的業務為首要或只照顧到以短期 利益為優先考量的「顧客」族群，而更應關注到更廣大的民眾之上，政府對公 民的需求及利益負責，對其聲音亦要有敏銳的感受度傾聽。而公民資格非僅僅 是公民的權利與義務，Mansbridge(1994:146)稱之為公共精神(Public Spirit)或政 治上的利他主義，包含了愛與責任，兩者扮演著重要的角色²，公共精神需要被 滋養與維護，強調人民應關心廣泛的公眾利益且應主動參與，並為別人承擔責 任(Denhardt＆Denhardt ,2003:27-32，孫本初，2005:539)。

在新公共服務中，要服務公民，公共行政人員要知道所擁有的資源並加以 管理資源，甚至要挖掘或試圖聯繫可以支持或協助他們的其他資源，並在這整 個過程之中結合公民與社群。因此，行政人員並非去掌控資源，假定自利的選 擇，成為公共服務的代理商，而分享權力，帶動熱情與認同，倡導廉潔公正的 行為，將尊重與權力賦予在公民資格之中(Denhardt＆Denhardt ,2003:153，孫本 初，2005:546)。

在世紀交替的今日，警察角色之定位，廣義地可歸納為三類，即執法、維 護秩序和為民服務。從台灣社會關懷及公部門發展觀點來看，公民參與之公共 性格(public character)仍有待加強。只要公民參與的公共性格加強，民主社會發 展將更為純熟。而警政組織亦必須自我省思，努力改革，跟上時代進步的脈動，

並擴大民眾參與警政治安事務的空間。

2 依照 Mansbridge(1994:147)的觀點，愛與責任扮演著對整個政治系統(公民精神)的重要角色，其敘述 為:「若我基於自發性的同理心對你做出有利的事(愛)，則我幾乎不可能做出傷害你的行為；若我自 己做出有利於大眾的事(國之大愛)，則我將願為那些有利的事摒除個人利益；若我基於某種理由而認

根據Denhardt 的看法，新公共服務理論下的政府機關間、政府與社區間的 互動模式中，政府為配角（為輔導的角色），地方或社區為主角。地方政府或社 區居民對於地方或社區產生的問題與困境，如果能以共同討論的方式提出解決 方案，如此不但可以凝聚地方或社區意識，更可提高地方或社區自主性（即所 謂的公民社會）。而政府對於社區所提出的需求與期望，必須積極的回應，但不 可過度干涉。政府與社區的互動，應以信任互惠做連結鍵。有關這種「新公共 服務」的理念的認知與建構，在臺灣東南邊陲幅員遼闊，民風純樸，治安良好 的臺東縣近年來所勵行之內部組織變革及強化警察與社區夥伴關係，積極走入 社區，深耕警民互信基礎，爭取民眾認同，共同界定問題與落實解決方案，營 造警民共治環境，體見政府與民間夥伴關係與社區互動經營模式，對警政公共 服務品質的策略思維之提升，創造警察優質服務的典範，似已有公共服務的精 神、力量與靈魂。

「 追 求 快 樂 本 身 沒 有 什 麼 樂 趣 ， 做 有 意 義 的 事 才 有 」(The pursuit of happiness has nothing to do with joy. It's the pursuit of significance that matters.＂)，而這就是公共服務的精神與靈魂所在。公共服務靈魂或精神的確很 重要，對當今的台灣社會更是如此，警政機關何嘗不是如此，就公共管理而言，

要把事情「做完」很容易，但要把事情「做好」卻不簡單。只要依照規定、程 序就能把事情「做完」(角色內行為)，但要把事情「做好」(角色外行為)卻需要 一點「熱誠」、一點「擔當」、一點「勇氣」（李宗勳，2002），此與組織公民行 為的內涵展現息息相關。

參、警政革新管理新思維

由於世界各國競相推動政府再造，讓政府再造隱然成為文官體系提升組織 績效的改革聖杯，轉化成為象徵治理能力的政治圖騰，彷彿在行政職能的實務 運作上經歷了一場寧靜革命(林鍾沂，2002:393)。但政府再造也面臨了「雙環困 境」，即對內方面─撙節施政成本(costs less)對外方面─提高服務效能(works better) (江岷欽，2002:419)。隨著國內政經情勢的變化與社會結構的快速變遷，

我國自82年即頒行「行政革新方案」，以「廉潔」「效能」「便民」為三大訴 求重點，其中便民即在加強為民服務，旨在導引各行政人員以革新(心)的作為

態度，強化行政機關提升服務品質，朝向以建立顧客導向服務型政府而努力。

86年起更引進企業界「全面品質管理」理念及手法，注入符合時代的新觀念、

新作為，期帶動公務人員，上下參與，勇於創新，以民意為依歸，持續不斷提 升服務品質。斯時，舊有警政制度亦有必要因應新的時代潮流，重新檢討，革 新再造，警察本身也應該隨時自我充實，掌握社會脈動，重新建立警察工作價 值，方能契合當前與未來社會環境的需求，21世紀的來臨，政府正推動政府再 造，其目的在建立一個有創新、有彈性、有應變能力的政府，以促進人民福祉，

提升國家的競爭力。警政工作是政府施政之重要一環，更是內政修明、經濟發 展的擎天柱石，面對未來，警政制度不能墨守成規，必須確實配合政府再造的 精神，秉持一貫以「顧客導向」為服務理念(章光明、黃啟賓，2005:21)。

依據我國警察法第二條之規定警察四大任務為：依法維持公共秩序，保護 社會安全、防止一切危害，及促進人民福利。使得警察組織兼具了所謂維持秩 序的「守護」型(watchman)、專業執法的「守法」型(legalistic)，以及提供服務 的「服務」型(service)等三項警察組織的特質。目前警政機關汲汲為意的民眾滿 意度並非以破案績效做為評判的主要考量，民眾所需要的應該還包括警察的服 務品質，這也是台灣警察最為欠缺的一環。從警政發展歷程觀之，警察一向予 人的印象是僵化保守、守舊封閉、及權威官僚氣息不可親近與不可信任的政府 機關，這也是長久以來警民間存在的一道鴻溝。因此，考量警察工作本身的高 危險性、高辛勞性、高不確定性及高衝突性，如何填平這道鴻溝，進而轉化為 良好的警民互動，研究者以為應從導正觀念做起。以服務為導向的警察工作，

必須發自警政機關內部服務品質之增進，由全體員警本身做起，確立正確的服 務觀念，放下不合潮流的身段，走入社區、走入人群、用愛心處人、用熱心處 事，自然可以得到民眾的支持與信任。此外，運用現代化企業經營的觀念，推 動警政單位內部組織品質管理機制的改造工程，以改善公權力行使的品質均是 刻不容緩的課題。