研究背景與動機

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

一、研究背景

台灣近年房價快速高漲，實質薪資所得倒退形成「高房價所得比」，使得人民的 痛苦指數¹不斷上升，落實「居住正義」，擘劃良好住宅政策已是刻不容緩之事。

落實居住正義的目的，就是讓每一個人，都能找到自己付擔得起，滿意且適宜的 房子，這也正是國家責無旁貸的責任。因此政府希望透過推動只租不售的社會住宅政 策，結合由政府規劃興建與包租代管民間私有的可行方案，逐步達成 8 年內興辦 20 萬戶社會住宅的政策目標。目前國內相關探討社會住宅之文獻有著重於政策構面的規 劃與執行，例如牛容容（2017）指出政府規劃社會住宅的目的，為協助低收入戶家庭 與弱勢族群，取得適當的居住空間，並搭配相關社會福利措施，以提升居民生活品質，

實現居住正義。高志正(2016)認為社會住宅政策推動成功與否，應考量承租人經濟條 件，適時調整社會住宅租金與租期，才能有效符合民眾需求，落實推動社會住宅目標。

因此，社會住宅推動初期對整體住宅市場影響之效益非常有限，僅能視為提供弱勢族 群安定居住選項之一，需長遠且整體性的規劃，方使居住正義得以真正落實，不致於 淪為一種選舉口號。

空間構面規劃與設計，范揚岱(2017)認為社會住宅規劃設計，應將鄰里環境、公 共設施空間等硬體設施元素導入，讓社會住宅藉由共享空間的機能產生出新的生活行 為，建立社會住宅鄰里之間互動、互助、互惠之生活模式。莊滄傑(2016)亦指出以往 政府推動公共住宅，大多著重建物容積最大化規劃，對於公共住宅整合性設計不多，

1 痛苦指數（Misery index），一種總體經濟指標，代表令人不快的經濟狀況，等於通貨膨脹與失業率 之總和(Okun,1970)

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建議日後社會住宅規劃設計時，應整合社區現有資源，透過物業管理方式，提升住宅 品質，才能提供一個生活機能既完善又負擔得起的社會住宅，滿足居住的問題。

財務構面部分，財務可行性評估是重要考量因素，葉小康(2016)認為引進市場機 制方式，既可解決政府當前財政困境，又能讓民間資金參與公共建設的機會，以利推 動迫切需要的社會住宅政策。歐陽亞煌(2015)指出藉由不動產證劵化方式取得融資，

以出租收益作為償還來源，既能解決政府財政困境，又能推動住宅政策，產生雙贏效 應。

管理構面部分，住宅品質提升或維護首重於管理，因為良好住宅管理維護可提高 住宅品質，例如蔡佳桂(2017)認為社會住宅之物業管理規劃設計，應將社會住宅不同 身份需求者，所需求項目納入整體考量，避免日後維護管理困難和衍生不必要的成 本，並發現物業管理常因前期規劃不良而導致後續營運維護困難問題。因此藉由安全 規劃智慧建築、其他硬體設施因子等提升整體社會住宅管理品質。鄒喻合(2016)指出

「自行聘僱」物業管理模式在生活行政、安全防災與環境清潔管理上效果最佳，人員 得以相互支援降低成本；另外「委託統籌」物業管理，透過專業分工能有效提升服務 品質。林吉村(2015)認為社會住宅規劃設計時，應將物業管理導入社區服務，得以提 高整體住宅環境品質，避免社會住宅被「邊緣化」與「標籤化」。

國外成功經驗方面，朱琇瑩(2017)指出澳洲社會住宅，以都市更新方式取得用地 後，進一步將鄰近公共設施，如交通、學校、醫療照顧等納入整體規劃，讓社會住宅 承租戶享有完善生活機能。趙榮琳(2015)指出日本社會住宅規劃時，將「居住」、「工 作」、「醫療照護」、「生活」與「社會關係」等五個構面整合，其中「居住」部分包含 社會住宅相關硬體設施建構、「工作」泛指社會住宅興建地點鄰近就業地區，可提供 社會住宅承租者，就業便利性，藉以改善自身經濟條件、「醫療照護」包含就醫便利 性、醫療補助等等、「生活」所指包含鄰近大賣場、傳統市場等，提供社會住宅承租 者，生活便利性、「社會關係」所指引進社工系統結合民間資源、整合社區現有資源，

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達到安居與適居。沈德寧(2017)認為社會住宅供給對弱勢族群而言，有其必要性，可 以解決經濟與社會弱勢者，在租屋上所遭遇不友善對待困境。

綜觀國內社會住宅文獻探討中，首先解決社會住宅政策構面的「規劃與執行」問 題，其次解決社會住宅常被「標籤化」問題，即從外部空間構面規劃與設計願景融入 鄰里環境。另外部分文獻從財務構面解決社會住宅興建時政府財政窘困問題，並提供 財務可行性評估及取得融資方法；最後參考國外成功經驗解決用地取得之方式。

本文首先歸納過去研究可知住宅價格支出佔家庭所得極大之比例，所以當家戶在 選擇住宅時，如前述文獻所指，會先考量租賃或購買，故租買選擇通常優先於住宅類 型選擇或是貸款選擇，而決定租買選擇又與家戶所得有密切關係，當所得愈高時，採 購買住宅方式機率愈高，因此所得與購買選擇呈正相關。然而目前國內社會住宅採取

「只租不售」的方式，顯然並無租買選擇之問題，雖然社會住宅的選擇無租買選擇的 問題，但願付社會住宅租金水準背後可能隱含不同類型弱勢族群對社會住宅硬體設 施、軟體服務與興建地點可及性的需求可能會有所差異？例如，身心障礙者，可能對 社會住宅硬體設施構面中的無障礙設施建置與否，重視程度相對較高；單親家庭則對 管理內容構面中的租金折數是否優惠相對較為關心；65 歲以上老人，則對社會住宅 軟體構面是否引進社工資源參與居家服務需求相對高。因此，不同身份別者對社會住 宅硬體設施、軟體服務與興建地點可及性的需求，會因身份別差異而產生不同的需 求。是以，成為本研究欲探討的第一個課題。

其次，Clark and Onaka(1985)、Tu(1994)等均曾經針對家戶特性及住宅屬性探討 住宅類型、區位和住宅權屬的選擇行為，實證結果顯示家戶特性及住宅屬性對不同類 型、區位和權屬的住宅偏好均有顯著差異。張金鶚等(1996)認為不同特性的家戶會因 為經濟能力不同或其他家戶特性的差異(例如教育程度、婚姻狀況)對於各種住宅類型 及房屋權屬產生不同的偏好。因此，不同類型弱勢族群者對社住宅管理方式、租期長 短、面積需求等是否有所差異？成為本研究欲探討的第二個課題。

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再者，Lee(1998)指出教育程度高者，重視住住面積大小，家戶住宅偏好與個人 屬性呈現顯著相關。陳彥仲(1997)指出家戶對住宅的選擇可以視為一連串的決策過 程，包括租買選擇、住宅類型和區位等選擇決策，研究結果發現，家戶將租買選擇列 為最優先的決策，其次才決定住宅類型，包括住宅型式(透天或集合住宅)、室內空間 (如房間數)、住宅區位(如市區或郊區)，以及住宅品質(如建物年齡、衛浴、廚房設 備及空調等)，最後則是在各住宅類型中挑選最適當之住宅單元。因此對於不同類型 弱勢族群者對於社會住宅的軟、硬體設施、可及性、管理內容(管理方式、租期長短、

面積)以及個人屬性是否會影響其對社會住宅租金之給付?成為本文欲探討的第三個 課題。

二、研究動機

根據內政部統計處(2017)第 2 季統計資料顯示，房價與所得比全國為 9.46 倍、

屏東縣為 5.60 倍、新北市 12.70 倍、台北市更高達 15.64 倍，美國城市規劃諮詢機 構 Demographia(2017)，依照世界銀行與聯合國對房價負擔能力所做的評估標準，編 制「國際房價負擔能力調查」，將房價所得比區分為 4 個等級：

（一）3倍以下，屬於一般家庭「可負擔」的水準。

（二）3.1到4倍為「略微超過負擔」。

（三）4.1到5倍為「嚴重負擔不起」。

（四）5倍以上則「極度負擔不起」。

綜上可知，台灣的高房價已屬「極度負擔不起」的嚴重程度。

另一方面，台灣自 2003 年起至 2017 年第 3 季十四年間，位在貧窮線以下的家庭 戶數，由 76,406 戶增加至 141,400 戶，幾乎成長一倍，人口數也由 187,875 人增加 至 314,474 人²。再從 2015 年綜所稅申報戶共 613.3 萬戶，按申報所得高低分成 20

2 我國貧窮線依據民國 2011 年 7 月 1 日起實施新制社會救助法第 4 條最低生活費標準(內政部統計 處,2017)

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等份，所得最低 5％家庭平均年所得只有 4.7 萬元，所得最高 5％家庭平均年所得 471.5 萬元，最高與最低 5％所得差距為 100.32 倍，為史上次高，僅低於 2014 年的 109.69 倍，分配不均問題仍相當嚴重。最高所得者與最低所得者間所得差距，逐年 擴大，因此自 2005 年起至 2015 年十年間台灣最高所得 5％的平均所得與最低所得 5

％平均所得差距，從 55 倍逐漸擴大至 100.32 倍。

面對大台北都會區如此嚴重的房價飆漲與社會分配二極化的雙重困境，2010 年 8 月 26 日由少年權益聯盟、老人福利聯盟、伊甸基金會、社區居住聯盟、社會福利總 盟、康復之友聯盟、都市改革組織、崔媽媽基金會、勞工陣線、智障者家長總會、殘 障聯盟、勵馨基金會等民間團體，共同發起了社會住宅推動聯盟（以下簡稱為「聯 盟」），聯盟成立主要目的，在督促政府積極落實住宅政策，讓社會弱勢族群能真正獲 得基本的生活保障，確保「居住權」。

社會住宅廣義來說，不僅是為少數弱勢族群所興建的公共住宅而已。積極目標是 在照顧最弱勢族群的同時，也納入中產階級中無力負擔市場住宅的人口，使住宅福利 能夠成為社會再分配的一環。社會住宅應成為社區必備的基礎設施，以它的公共空 間、福利設施、社區經濟做為提升社區生活與社區營造的駐點，這才是社會住宅的最

社會住宅廣義來說，不僅是為少數弱勢族群所興建的公共住宅而已。積極目標是 在照顧最弱勢族群的同時，也納入中產階級中無力負擔市場住宅的人口，使住宅福利 能夠成為社會再分配的一環。社會住宅應成為社區必備的基礎設施，以它的公共空 間、福利設施、社區經濟做為提升社區生活與社區營造的駐點，這才是社會住宅的最