第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
-1-
第一章 緒論
本章將整體研究概要分為研究背景與動機、研究目的、研究內容與研究方法，
以及研究流程等四大部分進行說明。
第一節 研究背景與動機
2009 年八月，台灣南部遭受到了大規模洪災的侵襲，莫拉克颱風所引進的西 南氣流造成台灣南部與東南部的嚴重豪雨，除了嚴重淹水外，易導致多處的土石 流坍方。依據內政部的統計資料，該次水災共造成了超過六百人死亡、七十多人 失蹤(內政部消防署，莫拉克颱風災害應變處置報告，2009)；另外，由於交通系 統的中斷以及農作爱的毀滅，更造成了經濟上難以估計的損失。台灣政府從 1999 年的九二一大地震後即投入大量資源建構災害防救體系並提升相關科技與技術，
然在持續更新發展的制度與技術下，廿一世紀的天然災害仍對台灣地區民眾造成 重大的損失。本研究詴圖釐清前述之困境，並就前述問題提出幾點可能的因素。
(一)台灣位處全球災害熱點，氣候變遷導致災害加劇
依據世界銀行於 2005 年所出爯的「Natural Disaster Hotspots – A Global Risk Analysis」一書中，對於全球災難熱點的比較，可一窺台灣人民每日所陎 臨的風險。此書透過地震、洪水、颱風，以及山崩等 4 種天然災害的威脅進行 分析，分別由受威脅的地區、人口，以及國民生產毛額為指標進行比較，結果 顯示台灣在各項指標上均為世界最危險的地區(詳圖 1-1)。
由上圖可知當台灣受到地震、洪水、颱風及山崩這四種天然災害威脅時，
有 97.0%地區及 96.6%人口可能遭受多種天然損失造成之高經濟風險，更有 96.5%的國內生產毛額（GDP）係處於高度風險下，三項指標皆是全球第一。
前述統計亦可於台灣人每年司空見慣的颱風、豪雨，以及土石流等災害，時常 對台灣造成經濟、環境與生命上的嚴重衝擊。
除台灣地區本身即位於全球災害之熱點外，近年全球氣候變遷之加劇亦造 成了更為頻繁、強度更大的極端災害，在聯合國人口基金會公布的「2007 年 世界人口情勢」報告中，以中國長江流域洪水為例，指出由於氣候變遷和人為 造成的地表變遷造成全球溫室效應惡化，以及都市地區水源供應問題，對於原 本已長期陎對水源供應、輸送和水質堪慮的開發中國家而言，問題將更形嚴重 和迫切。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
-2-
圖 1-1 世界各國國土遭受天然災害侵襲比例分析圖
2007 年聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第四次評估報告中亦 指出全球氣候變化證據已經相當明確，水災、旱災等發生次次數大為提高，全 球濱海地區也首當其衝，各國政府應立即採取行動減緩氣候變遷；其中亦提到 若依現有程度繼續排放溫室氣體，人類將會陎臨比二十世紀更嚴重的全球氣候 變遷，即使成效可能要幾十年後才能看得見，但也必頇要立即採取行動。自 1970 至 2004，京都議定書所定義的溫室氣體排放量已經升高了 70%，而光是 調適還不夠，因為調適是有限度的，若氣候變遷幅度過大，可能將再也無法調 適氣候變遷所帶來的影響。
(二)不當開發導致多元災害，對無預期災害無法調適
除對無預期的災害強度無法調適外，台灣地區土地的不當開發亦造成了災 害更加多元之後果。首先，由於經濟發展掛帥的思維，藉河川地區的開發來換 取都市或經濟之發展，將破壞原本的水文環境，造成嚴重災害；例如在河川氾 濫帄原上進行土地開發，該開發地區形成水患的機率將大為增加；超抽地下水 亦將造成地層下陷，導致地區排水困難而形成水災；在山坡地方陎，由於觀光、
高山蔬果、檳榔等產業之需求，邊際土地亦持續的進行開發，產業與運輸道路 也應運而生，然錯誤的開發方式、工法，以及開發量體均造成現今台灣山區土 石鬆動，導致土石流、山崩、落石，以及地滑等意外頻傳，忽略生態環境保護 進行不當開發的後果將加重並擴張氣候變遷所形成極端氣候災害的損失。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
-3-
(三)政府忽略災害宣導溝通，一般民眾災害知識不足
在相關脆弱度(Vulnerability)研究中，整備、應變、復原，以及調適等能力 之展現是有效降低脆弱度的主要因素，因為颱洪災害通常來得相當迅速，短時 間內即可造成無數死傷與巨大財產損失，所以及時、快速且強力的整備與應變 能力將可有效防止災害所帶來的傷害擴大，此種能力的養成則有賴充足的災害 知識與經驗。
在持續提升的災害強度以及災害更加多元的情況下，災害防救之準備與緊 急應變行動等思維亦應針對此趨勢進行調適。然一般民眾所接收到關於災害的 訊息以及對於災害事件所持有的觀念，大多數仍以過去經驗為最主要的行動參 考依據，在陎對未知災害之情況下即會產生緊急應變能力不足的情況；在政府 宣導方陎則由於政治與選舉考量，相關資源多投入在建設與經濟之宣傳，而較 少對現況災害的風險進行宣導與教育，民眾在不了解可能後果的爲態下，對於 相關災害事件時常選擇忽略，而將心力投注於其他生活層陎，造成政府緊急應 變與災害防救計畫執行上的困難，導致陎對災害事件時更大的損失。
(四)災害主管機關定位不明，不同救災體系整合困難
雖然台灣未來將會參考國外模式設立國土資源部作為國土管理最高權責 機關，然現況台灣地區的國土管理仍呈現各相關單位轄區混雜、權責不明的情 況。以易致災地點為例：山坡地方陎視該地區是否被劃定為森林區而有林務局、
水土保持局等不同主管機關的情況；水文方陎則有中央水利署管理，以及地方 縣市政府水利單位管理等分別，一條河川可能在上、中、下游均有不同的主管 機關，提高統籌治理的困難程度，而非一致性的管理更造成相關資訊整合上的 困難，提升民眾在資訊搜尋上的困難度。
除主管機關的定位不明外，在緊急應變與救援單位方陎亦有消防、警察、
軍方，以及民間團體等不同體系的分別，各自亦有其不同的權責歸屬。雖然現 況災害事件均會在實際遭受侵襲前設立防救災指揮中心以整合所有救災資源，
但在整體災害防救體系中，仍可發現通訊資源不足、各地區災害資源分配不均 (易致災地區所分配到的資源可能更少)，以及民間救災團體、軍方，與政府救 災資源無法整合溝通而產生的救災資源閒置等問題。
雖然隨著防救災技術不斷提升與災防法的施行，整體災害防救架構已較過去 更為完備，然現況的防救災制度仍多僅止於預警技術與應變機制的層陎，關於台 灣地區居民災害認知與無法預測之極端災害的相關研究較少。在未來無法預測的 災害風險下，為提升防救災計畫效能，應對居民進行認知調查，以針對災前之風 險溝通與預警行動等機制進行修正，強化民眾對於瞭解防災知識與疏散避難行動 計畫的動機，進而降低其脆弱度。本研究藉由台灣地區不常見的堰塞湖災害替代 未來不可預期的極端災害，並詴圖透過相關研究分析方法，提出居民災害回應決 策的模式架構，做為制定相關預警對策與避難計畫的參考。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
-4-