科索沃出兵政策的確立

第一節我們討論了科索沃出兵政策三個階段的醞釀期，接下來則按照這三個 階段的分類，探討科索沃出兵政策的確立。

43 該法案原文的內容可參照：http://www.stabilitypact.org/constituent/990610-cologne.asp.

壹、北約「有限的空襲行動」

在這個任務當中，由於面臨政黨輪替，即將下台的執政黨，也就是「基民/

基社聯盟」及自民黨兩黨，對於出兵行動是支持的，而即將執政的社民黨及綠黨 亦支持這樣的看法，因此朝野政黨差異不大，在只有民社黨反對的情況下，最後 基本上是無爭議的通過。

一、政府的提案與主張

柯爾內閣在 1998 年 9 月 30 日的最後一次內閣會議中決定參與「有限且分階 段」的空襲行動，以促成政治解決的可能，並希望能夠獲得聯邦議會的同意，以 取得法律上的正當性(Meiers, 2006:297)。在政府 10 月 12 日的提案當中指出，如 果不採取行動，將很快導致人道的危機，而提案中更認為，只要根據過去聯合國 安理會 1160 號及 1199 號決議的內容，北約可以不經安理會的授權，根據北約理 事會的決議與安理會 1160 與 1199 號決議的精神，便可出兵(Meier, 2006:298)。

聯邦議會在 1998 年 10 月 16 日針對出兵問題進行辯論，當時的外長金克爾強 調，如果沒有在冬天之前解決多達 29 萬的科索沃難民問題，將會導致嚴重的人道 危機。同時，他也認為從赫爾布魯克與米洛塞維奇談判的結果來看，空襲行動是 正確且有必要的，實際武力的威脅才是米洛塞維奇總統唯一會公開回應的；因為，

從波士尼亞的衝突以來，米洛塞維奇總統所擅長的就是「貓捉老鼠的遊戲」

(Katz-und-Maus-Spiel)，只有透過持續維持軍事上的威脅，才有可能落實談判的內 容(Plenarprotokoll, 13/248:23218)。

但是他也強調，德國雖然與 15 個國家共同通過北約的決議，但是此關係到聯 合國安理會在使用武力的「壟斷權力」(Gewaltmonopol)，因此該決議不能成為一 個先例，雖然他本身也有所遲疑，但是他認為在緊急的人道狀態下，透過實踐，

可以證明該項決議是正確的(Plearprotokoll, 13/248:23129)。同時，他也對科索沃的 阿爾巴尼亞裔訴求和平的手段，主張德國僅支持科索沃的自治而非獨立。

當時的國防部長魯赫則強調，支持該項決議等於是給前線的士兵信心，同時 該項任務純粹是避免人道的災難，阻止戰爭與屠殺的發生，並主張因為德國有現

代 的 軍 隊 ， 才 會 被 盟 邦 需 求 ， 因 此 強 調 德 國 軍 隊 持 續 現 代 化 的 重 要 性 (Plenarprotokoll, 13/248:23135)。

執政聯盟之一的自民黨則由 Wolfgang Gerhardt 代表發言，他認為雖然有人主 張聯合國沒有明確授權，也有人主張至少應該要有五十萬的難民才應該協助，但 是自民黨的立場是：因為各國的歧見，使得聯合國安理會無法作為，因此北約更 應該反應，以避免發生更糟的情況，對當地的民眾而言，已經發生「是否能夠生 存與否」的問題，德國不應該坐視不管(Plenarprotokoll, 13/248:23144)。

二、反對黨的立場與後續發展

社民黨方面，即將擔任總理的施洛德也支持金克爾的看法，認為政治解決需 要有軍事力量作為後盾，並主張德國應展現給米洛塞維奇總統看的，就是德國參 與國際行動的力量不會限制，而北約的軍事力量也不會限制。他自己也提出一個 問題：「為何對科索沃進行戰鬥任務的人道行動，而其他地方則否？」，對此問 題他自己的回答是：「那是因為過去並沒有這樣的經驗」。因此，他認為本次的 出兵就顯得相當有意義，而在合法性的問題上，他同意如果能夠有聯合國授權是 更好的，因此呼籲德國應該利用其與俄國的良好關係，促成新的聯合國安理會決 議，以解決巴爾幹的問題。不過對於北約的決議，他則認為北約也是根據聯合國 安理會 1199 號決議所做成的，不能說完全沒有正當性，而對於聯邦議會中對於出 兵合法性的討論，他則認為出兵是根於「憲政」上的問題，而非「憲法上」的問 題 (aus verfassungspolitischen nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen) (Plenarprotokoll, 13/248:23137)。也就是說沒有違憲的情況，只要聯邦議會能取得 多數同意即可。

綠黨方面，即將擔任外交部長的費雪主要強調的部分則包括：（1）除了重視 科索沃當地人道的情況，同時強調米洛塞維奇對歐洲的威脅；（2）展現德國的處 理能力；（3）他強調當然如果有聯合國安理會決議是較佳且明確的法律狀態，但 出兵的決定也非北約的自我授權，而是緊急狀態，不會是先例，聯合國安理會仍 是 唯 一 的 授 權 單 位 ； （ 4 ） 俄 國 的 加 入 (Plenarprotokoll, 13/248:23141;Schultz, 2008:57)，他主張因為米洛塞維奇可能為歐洲帶來戰爭的危險，這才是決定的因 素。

代表民社黨發言的 Gregor Gysi 則認為，新國會已經在 9 月 27 日選出，應該 讓新民意來決定而非讓舊民意來決定，同時，他也質疑阿富汗的情況並不比科索 沃差，為何德國要幫助科索沃而不幫助阿富汗？當然民社黨總是反對德國出兵，

不過他也拿費雪在 1994 年 12 月 30 日接受 Die Woche 訪問來支持其說法為例，當 時費雪批評政府進行「切香腸戰術」，以擴張出兵政策的範圍，警告德國外交政 策正走向軍事化；同時，費雪當時也主張只有聯合國安理會有權力授權出兵，而 並不是這次出兵是否會成為先例的問題(Plenarprotokoll, 13/248:23146-7)。最後在 584 個聯邦議會議員中，503 人同意、63 人反對、18 人棄權，通過德國的出兵案。

在政黨輪替後，新上任的外長費雪與國防部長夏平(Rudolf Scharping)都強調 政策的延續性(Plenarpropotokoll, 14/3)，1998 年 11 月，新選上的第 14 屆聯邦議會 及內閣根據過去的決議提出新案(Drucksachen 14/16)，該案主張根據聯合國安理會 1203 號決議，北約理事會在 10 月 22 日通過決議，希望能夠在 10 月 30 日授權北 約「建立秩序行動，因此提出德國參與出兵行動的提案。

新任的外交部長費雪從要求塞爾維亞撤兵與難民回流、監控過程與維和，乃 至科索沃未來狀態談起，他強調德國不支持科索沃的獨立，僅採恢復其自治權的 立場。國防部長夏平則主張從空中與陸地查核任務的重要性。反對黨方面，「基 民/基社聯盟」及自民黨皆表達支持德國出兵的立場，民社黨表達歡迎歐安組織的 觀察團任務，但反對德軍參與北約的軍事行動，其理由仍是擔心未來的人道任務 都會以軍事作為後盾，討論的結果聯邦議會以 540 票同意、30 票反對、12 票棄權 通過該項出兵案(Plenarprotokoll, 14/6)。

貳、「鷹眼行動」與「撤出部隊行動」

「鷹眼行動」及「撤出部隊行動」在聯邦議會中基本上也是無爭議的過關，

以下分別說明其確立過程。

一、「鷹眼行動」

在第一節的時候已經提過，塞爾維亞與歐安組織在 10 月 16 日達成歐安組織 觀察員的協議，同時根據聯合國安理會 1203 號決議，北約亦決定執行查核任務的 落實，並對相關觀察員在緊急且必要的情況下協助撤離。德國政府在 10 月 27 日

決議派遣觀察員參與歐安組織的查核代表團，在約 2,000 人的觀察員中，每個國 家各約貢獻 200 人參與。同時，如前所述，根據北約所通過的任務，德國政府亦 決定參與北約的行動。在政府的提案中便包括兩個部分，首先在 11 月 4 日關於「鷹 眼行動」的提案部分，德國決議派遣約 350 人的軍隊參與駐紮在馬其頓的多國部 隊，在 1998 年 12 月 31 日至 1999 年 7 月 2 日間執行勤務(Drucksache, 14/16; Schröder, 2005:82)。由於聯邦議會中的法制委員會針對該行動的合法性審查結果，認為該 出兵行動既符合北約與塞爾維亞政府的協議，亦符合聯合國安理會 1203 號協議，

因此，並沒有國際法上的問題。其他包括預算委員會、國防委員會以及外交委員 會也對本案表示贊同，因此提交大會審查。而聯邦議會也在 1998 年 11 月 13 日，

無爭議的通過該項出兵案(Plenarprotokoll, 14/6:369)。

二、「撤出部隊行動」

這段時間因為政黨輪替的原因，前任政府與後任政府之間，基本上其政策是 延續的，並不會因為前任政府成為在野黨之後，就反對之前的作法，因此相關出 兵法案的共識度頗高。

（一）政府的提案與主張

而在「撤出部隊行動」的部分，政府於 11 月 18 日提案派出約 250 名的部隊 協助在緊急事件協助相關人員進行撤退，另外一個部分則是「空中預警及控制系 統的參與(Drucksache, 14/47;14/51)。

這次行動在 11 月 18 日的聯邦議會中進行了 45 分鐘的辯論。國防部長夏平在 訴求聯邦議會通過時，主要訴求為北約已經在 11 月 13 日便通過決議了，這項出 兵行動是在北約、聯合國與歐安組織的決議基礎上進行的，德國雖然承諾 250 人 參與，但實際上計畫中只有 190 人，因為法國作為任務的領導國家，承擔了多數 的任務，不過德國基本上還是準備好負擔更多義務的(Plenarprotokoll, 14/8:424-5)。

綠黨方面作為執政聯盟，對出兵行動亦表示同意，其同意的理由是因為這次 任務主要是歐安組織的任務，並不是軍事行動，他們認為這樣的行動與過去政府 推動「外交政策的軍事化」不同，是不同的道路(Plenarprotokoll, 14/8:426)。

（二）反對黨的立場

基民黨則認為介入的時間點已經太晚，在 10 月份就已經造成超過三十萬的難 民，而在難民之中，有三分之一的人家園是全毀，三分之一半毀，只有剩下三分 之一的人就算回去還勉強有房子可居住。不過，為了要促進相關決議能夠順利實 行，只有維持一定的軍事威脅才能達成，因此基民黨還是支持的(Pleanarprotokoll, 14/8:429)。

自民黨的代表 Günter Friedrich Nolting 則表示自民黨支持該項出兵案，因為

「撤出部隊行動」是在馬其頓駐守的多國部隊，過去黑黃聯盟執政時便已支持相 關出兵任務，現在作為過去的反對黨的社民黨與綠黨執政，支持過去他們反對的 政策，自民黨基本上是表示歡迎且認為是正確的(Plenarprotokoll, 14/8:425-6)。

唯一反對的政黨則為民社黨，他們認為「撤出部隊行動」不一定能夠提供保 護，反而可能增加風險，出兵行動帶有威脅的意味，透過權力強迫他人接受的手

唯一反對的政黨則為民社黨，他們認為「撤出部隊行動」不一定能夠提供保 護，反而可能增加風險，出兵行動帶有威脅的意味，透過權力強迫他人接受的手