結論—研究發現

為健全災害防救法令及體系，政府於民國 89 年立法通過了「災害防救 法」，並開始重視都市防震災的研究、規劃，除了個體層次的建物安全，亦 擴大為都市整體防救災，並積極將都市防災系統規劃納入都市計畫通盤檢討 中，以期今後都市的計畫和發展能融入都市的防救災空間系統。配合都市防 災，窳陋地區環境的改善與建築物體的強化已成當務之急，民國 87 年制定施 行之「都市更新條例」即為我國舊市區再發展、窳陋地區更新之最重要法源。

綜合本研究具體內容，獲致以下結論：

壹 、 健 全 災 害 防 救 機 制 乃 當 務 之 急

臺灣屬於海島國家，地形陡峻，地質脆弱，加上地處地震頻繁地帶，多 自然與人為災害；復因建築物密集老舊，巷弄狹小，防救災不易，在先天不 良、後天失調的情況下，實應特別重視都市防災，健全災害防救機制。

貳 、 新 舊 建 物 夾 雜 無 法 發 揮 整 體 防 災 功 能

經過多年建管單位之努力，配合修訂相關營建法規，新建築多已符合目 前防災需求，惟臺灣新建築與老舊建築夾雜情況普遍，整體防災功能無法發 揮，亦即就建築物個體而言，可符合耐震、防火等基本防災要求，但就整體 都市環境而言，避難動線不良、缺乏避難場所等，均使整體防災功能無法發 揮。尤其是窳陋社區，是防災的死角，不利公共安全及公共衛生，一旦發生 火災、地震，往往救災不利。

參 、 都 市 更 新 是 改 善 都 市 防 災 重 要 利 器

除加強防災知識教育外，改善硬體設施為最直接且最有效的方法，因

第七章 結論與建議

此，藉由都市更新的手段，以重建、整建、維護方式改善已發展地區的環境 因素，整體更新可提升建築結構與消防安全水準，整體更新可重新規劃排水 系統，杜絕水患，其他的公共設施水準可一併獲得改善，不僅可減少都市災 害的發生，並提昇社區防災能力。爰此，在防救災體系中，都市更新應扮演 重要角色。

肆 、 更 新 防 災 相 關 規 定 仍 嫌 不 足

一 、 更 新 條 例 明 文 規 定 窳 陋 地 區 得 優 先 劃 定 為 更 新 地 區

依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法及都市更新條例規定，舊有建 物密集、畸零破舊、影響公共安全，或建築物窳陋且非防火構造或鄰棟 間隔不足、或因建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良 或道路彎曲狹小等，地方政府得優先劃定更新地區，實施都市更新。藉 由更新容積獎勵，部分項目的提列可間接提昇地區防災能力，如人行步 道的留設。更新單元劃定評估準則指標方面，有關非防火建物比例、巷 道狹小、建築物年期、建築物老舊破壞程度、建築物耐震標準，皆可直 接評估單一或特定地區是否具有防災能力，應進行都市更新。但指標項 目仍嫌狹隘。

二 、 重 建 方 式 進 行 更 新 法 規 較 完 備

雖然，都市更新條例明文「建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不 足」或「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路 彎曲狹小」等足以妨害公共交通或公共安全等地區，直轄市、縣（市）

主管機關得優先劃定為更新地區，各地方更新子法也有劃定更新地區評 估指標，但對於何種程度需進行重建、整建、維護法規上並無規定，而 且目前僅以重建方式進行都市更新法制規定較為完備，其餘以整建或維 護方式進行的都市更新並無詳細規定。

從更新基金會辦理之臺中縣東勢鎮東安里防災中庭更新整建案經驗，以

第七章 結論與建議

及若干都市更新執行問題，以及一般窳陋社區防災課題，本研究發現，可歸 結出十餘項議題。首先，早期山坡地建築潛藏地質危機、老舊社區建築物結 構有傾頹或朽壞之虞、老舊社區建築物管線老舊、缺乏防火間隔，潛藏火災 危險、公共設施不足，缺乏都市防災避難空間、住宅違章問題，使得窳陋社 區常為都市防災死角。

其次，目前都市更新推動政策多側重經濟層面、現有更新法令未能涵括 各項防災議題，尤其未能針對人為災害加以預防，公有土地閒置，未能扮演 積極角色，提昇區域防災能力，加上目前更新中主要誘因—建築容積獎勵，

防災相關規劃設計可獲容積獎勵項目有限，因此，更新重建雖可強化建築物 建築，但對於提升整體都市防災能力，仍嫌不足。

都市更新係為改善窳陋社區防災能力最佳方式乃無庸置疑，但都市更新 條例執行至今，除九二一震災重建社區外，循更新條例模式興闢完工之案例 仍然不多，問題在於權屬複雜、整合費時，無法及時進行必要環境整備，以 及缺乏資金來源，公私部門缺乏合作機制，無法引入民間力量推動防災事業，

窳陋社區居民多缺乏對更新認識及初步推動資源，以致更新推動速度緩慢。

另一方面，目前更新機制中，係以「容積獎勵」作為最大獎勵誘因，但除更 新容積獎勵外，尚有停車獎勵、開放空間獎勵及容積移轉等其他獲取獎勵容 積之方式，超額獎勵容積反而造成環境容受力之壓力，有影響地區防災能力 及生活品質之虞。

伍 、 日 本 都 市 防 救 災 經 驗 值 得 借 鏡

透過日本都市再生政策，以及都市再開發相關法令回顧，瞭解日本都市 再發展體制的演進與都市防災息息相關，雖然日本地區多木造建築，與臺灣 建築大不不同，以東京都為例，為解決市中心密集木造房屋所隱藏的潛在災 害，東京都政府依木造建築之密集程度，擬定不同層級之推動計畫，搭配建 築不燃化與隔離帶設置之二大主軸，依社區防災能力及對周圍地區之影響程 度，擬定推動方針與計畫時程，過程中並強調公私部門的合作與民眾參與，

搭配適當安置住戶與合理補償，讓整體再開發事業之推動更為可行。上述經

第七章 結論與建議

驗皆有助於我國未來運用都市更新推動都市防災上時參考的重要方向。

陸 、 應 用 窳 陋 地 區 防 災 危 險 度 評 估 指 標 檢 驗 更 新 成 效

回顧防災相關文獻，目前研究重點在於制度面的檢討研究、及實質防災 空間的檢討，有關災害風險評估目前多應用於「震災」危險度之評估，缺乏 全面性評估都市災害及檢測單一或特定地區防災能力是否足夠之研究。

都市更新可有效改善窳陋地區防災能力，然而窳陋地區之防災能力是否 足夠，防災改善之迫切度為何，現行更新法令之相關劃設標準是否缺乏，本 研究參考日本災害危險度及國內現行建築、都市計畫、都市更新相關法令準 則，建構窳陋地區防災危險度評估指標，包括建物倒塌危險度、火災危險度 及避難危險度，若能透過都市更新降低或消除相關災害危險度，窳陋地區之 都市防災能力將有所提升，相關法制事項之研擬，亦可從此深入探討。

柒 、 研 提 更 新 條 例 以 及 相 關 子 法 修 法 建 議 ， 提 昇 社 區 防 災 能 力 為健全以都市更新推動窳陋社區防災機制，本研究研提都市更新條例以 及相關子法修法建議，建議採「劃定更新地區從寬、審查更新計畫從嚴」之 原則，鼓勵防災能力不足之窳陋社區劃為更新地區，一旦進入更新作業程序，

主管機關則應要求實施者提出具體防災計畫，若更新計畫有妨礙防災之虞 者，都市更新審議委員會應要求改善或提出替代方案，以落實社區更新後防 災能力能切實提昇之目的。修訂條文包括：

一 、 都 市 更 新 條 例

（一）為確立都市防災為都市更新重要政策，建議修訂更新條例第 1 條、

第 3 條。

（二）增修更新地區劃定標準，增設考量防災需求，建議修訂更新條例第 6 條。

（三）明定都市更新計畫、都市更新事業計畫須將都市防災納入整體規 劃，建議修訂更新條例第 5 條、第 21 條、第 21-1 條。

第七章 結論與建議

（四）為加速都市更新時程，解決更新地上物問題，明定都市更新重建時 建築改良物拆遷之強制處理，建議增訂更新條例第 26-1 條。

（五）為凸顯公有土地觸媒角色，明定公有土地優先作為都市防災公共設 施用地，建議修訂更新條例第 27 條第一項。

（六）為鼓勵防災能力不足之窳陋社區推動都市更新，增訂提升都市防災 機能之容積獎勵原則，建議修訂更新條例第 44 條。

（七）為鼓勵社區更新自行留設防災相關設施，增列因防災捐贈之土地准 予辦理都市更新建築容積移轉，建議修訂更新條例第 45 條。

（八）為鼓勵民間自行實施都市更新事業，增加稅捐優惠規定，建議修訂 更新條例第 46 條。以及增加都市更新投資抵減項目，建議修訂更 新條例第 49 條。

（九）為解決都市更新財源問題，建議修正都市更新基金用途得用於補助 都市防災相關需求，建議修訂更新條例第 18 條、第 53 條。

二 、 都 市 更 新 子 法

（一）為解決放寬容積獎勵，以致忽略環境容受力之虞，建議增修更新獎 勵值明定都市更新及其他法令申請之容積獎勵合計上限，建議修訂 更新建築容積獎勵辦法第 4 條。

（二）有助於都市防災者應可給予適當之容積獎勵，建議增訂提升都市防 災機能之容積獎勵原則，故建議增修更新建築容積獎勵辦法第 7-1 條、修訂第 8 條。

（三）配合更新條例有關都市更新投資抵減規定，建議修訂股份有限公司 組織之都市更新事業機構投資於都市更新地區是用投資抵減辦法

（三）配合更新條例有關都市更新投資抵減規定，建議修訂股份有限公司 組織之都市更新事業機構投資於都市更新地區是用投資抵減辦法