促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事項之研究

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(1)附件八. 促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事項之研究. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十四年十二月.

(2) （國科會 GRB 編號） PG９３００－００００（本部計畫編號） 094301070000G3048. 促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事項之研究. 受委託者：（機關、學校、團體）研究主持人：陳建忠協同主持人：張隆盛研. 究. 員：吳維庭丁致成. 研究助理：廖美莉徐培奕. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十四年十二月.

(3) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：都市防災、都市更新、窳陋社區一、研究緣起配合都市防災，窳陋地區環境的改善與建築物體的強化已成當務之急，檢視我國政策法規體系，民國 87 年制定施行之「都市更新條例」即為我國舊市區再發展、窳陋地區更新之最重要法源，其中明列都市更新有重建、整建及維護三種處理方式，且都市更新之實施亦有政府實施、民間自行實施及公私合作模式，然而窳陋社區居民經濟能力有限，土地產權細分複雜，運用重建手段改善居住環境恐使更新時程不易掌握，形成更新困境，若要強制則政府勢必投入更多成本，因此如何促進窳陋社區居民參與防災乃一迫切課題。二、研究方法及發現透過相關文獻回顧分析、國內都市更新防災案例研究，以及專家學者座談，研究發現：（一）新舊建物夾雜無法發揮整體防災功能經過多年建管單位之努力，配合修訂相關營建法規，新建築多已符合目前防災需求，惟台灣新建築與與老舊建築夾雜情況普遍，整體防災功能無法發揮。（二）都市更新是改善都市防災重要利器藉由都市更新重建、整建、維護方式改善已發展地區環境，提升建築結構與消防安全水準，其他公共設施一併改善，不僅可減少都市災害的發生，並提昇社區防災能力，故在防救災體系中，都市更新扮演重要角色。（三）都市更新防災相關規定仍嫌不足雖更新條例明文「建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足」或「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小」等足以妨害公共交通或公共安全等地區，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區，各地方更新子法也有劃定更新地區評估指標，但對於何種程度需進行重建、整建、維護法規上並無規定，而且目前僅以重建方式進行都市更. IX.

(4) 摘要. 新法制規定較為完備，其餘以整建或維護方式進行的都市更新並無詳細規定。本研究從臺中縣東勢鎮東安里防災中庭更新整建案經驗，以及窳陋社區常有之防災課題發現，都市更新推動防災主要問題包括：窳陋社區常為都市防災死角，未能有效透過更新政策提昇都市防災能力，現有更新機制仍有不足之處。（四）日本都市防救災經驗值得借鏡透過日本都市再生政策，以及都市再開發相關法令回顧，瞭解日本都市再發展體制的演進與都市防災息息相關，雖然日本地區多木造建築，與臺灣建築大不不同，但其依社區防災能力及對周圍地區之影響程度，擬定推動方針與計畫時程，強調公私部門合作與民眾參與，搭配適當安置住戶與合理補償等經驗值得借鏡。（五）應用窳陋地區防災危險度評估指標檢驗更新成效都市更新可有效改善窳陋地區防災能力，然而窳陋地區之防災能力是否足夠，防災改善之迫切度為何，現行更新法令之相關劃設標準是否缺乏，本研究建構窳陋地區防災危險度評估指標，包括建物倒塌危險度、火災危險度及避難危險度，可藉以檢驗更新成效。三、主要建議事項因此，本研究參酌日本都市再發展中若干防災機制，建議修訂都市更新條例以及相關子法，以健全都市更新推動窳陋社區防災機制，包括明訂確定都市防災為更新重要政策，增修更新地區劃定標準，採「劃定更新地區從寬、審查更新計畫從嚴」原則，鼓勵防災能力不足之窳陋社區劃為更新地區，實施都市更新事業。並增訂提昇都市防災機能之容積獎勵原則、放寬都市更新基金用途得用於補助防災相關需求，以及更新稅捐優惠、投資抵減等規定，研提環境容受力修正率等建議修訂條文，並藉由窳陋地區防災危險度評估模式，檢驗更新前後社區防災能力，冀能加速推動都市更新，確實提昇社區防災能力。主要具體建議事項可分為立即可行及中長期性建議：立即可行建議—確立都市防災為都市更新重要政策主辦機關：行政院經濟建設委員會協辦機關：內政部營建署都市更新已列為國家重大經建計畫，將是都市發展主要趨勢，建議應將. X.

(5) 摘要都市防災列為都市更新計畫重要一環。. 中長期建議—召集都市更新、都市計畫、防災相關單位會商以都市更新推動防災法制事項之可行性：主辦機關：內政部營建署協辦機關：各縣（市）都市更新主管機關、內政部建築研究所、災害防救相關機關目前都市更新、防災、都市計畫分屬不同目的事業主管機關，建議由內政部營建署召集相關主管機關就法制事項進行研商，以利落實法規。. 中長期建議—各地方政府應儘速完成都市更新防災空間計畫主辦機關：各縣（市）都市計畫主管機關協辦機關：內政部建築研究所、內政部營建署、災害防救相關機關防災計畫應跳脫計畫層級，地方政府應儘速檢視現有防災空間開闢或利用狀況，完成地方防災空間計畫，以作為都市更新防災計畫依據。. XI.

(6) 摘要. ABSTRACT Keywords: urban disaster prevention ; urban regeneration ; renovation Taiwan, a "earthquake prone" island. Hence, the impact by earthquake is higher than the other area. The 921 Earthquake, that severely damaged the central area of Taiwan on September 21, 1999, caused serious wealth losses of the household. Buildings were ruined or partially collapsed, thousands of people were killed or injured due to the nature disaster. Since densely clustered population and poor housing status, it’s critical to establish a disaster prevention and rescue system through urban regeneration process. According to “921 earthquake” related reports, the collapse of buildings is the major reason to cause casualties. The sleazy buildings and fusty communities, which not been properly modified or regenerated, would be the next victims in the coming disaster. However, those who live in such conditions are almost low income and with no abilities to improve the surrounding by themselves. It also makes the government involvement become necessary. In consideration of the high cost that the public sector has to invest, encouraging communities to take part in urban disaster prevention system is an important and urgent topic. All the efforts, that tried to enhance urban disaster prevention abilities by improving deteriorated living environments, are based on “Urban Renewal Act” (promulgated in 1998). In the act, the way to the urban renewals consists of three methods: reconstruction, renovation, and maintenance. Each method could be executed by public sector, private sector, or by public and private partnership. Thus far, the finished Urban Renewal cases were almost executed by using the method of reconstruction. Even the effects of disaster precaution betterment are appeared in the individual building inside only, without promoting to the entire neighborhood. Therefore, to identify what urban regeneration process is an operative way to disaster precaution betterment, some related regulations should be well amended.. XII.

(7) 摘要 The content of this study consists of followings: 1. To generalize the key issues of disaster prevention in urban fusty communities. 2. To generalize urban disaster prevention index, that be referred to delimit the area of reconstruction, renovation or maintenance. 3. To analyze urban disaster prevention of domestic and foreign renewal laws 4. To review the domestic and foreign urban renewal cases. 5. To study out the urban renewal strategies and supporting mechanism which improve urban disaster prevention abilities.. XIII.

(8) 第一章. 第一章第一節. 緒論. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機台灣由於地理條件使然，一年四季屢屢遭受自然界所帶來諸如地震、風災、水災等不可抗力的災害，加以台灣為一人口密集、土地高度開發的國家，都市面積不斷擴大，一旦遭受各種天然災害或是人為災害時，必然造成人命及公共工程極嚴重之損傷。回顧台灣歷來重大災害，九二一集集大地震可說是台灣災害史上最令人難以抹滅的傷痛，根據內政部消防署所公佈的資料顯示，在此次的地震災害中死亡人數即高達兩千三百餘人，受傷及失蹤的人口也有一萬餘人，這顯現出「地震」對於台灣人民生命財產的威脅可說是難以掌控但卻如影隨形，如何降低地震發生時可能帶來之損傷，則是位於太平洋西岸地震敏感地帶上的我們所必須面對的重要課題。地震所造成的災害現象，包括地盤隆起、陷落、土壤液化、建築物崩壞倒塌，以及間接地造成市區大火或是衛生條件惡化形成疾病蔓延。依據九二一震災研究顯示，多數死亡或重傷係建築物倒塌所致，證明了隨著時代科技的進步，新建房舍尚無法完全防止地震可能造成的損傷，更遑論窳陋地區建築物的老舊脆弱，因此，人們賴以安身立命的場所，事實上已成為威脅個人生命的潛在因子，老舊建築物將是未來震災的最大隱憂。為健全災害防救法令及體系，政府於民國 89 年立法通過了「災害防救法」，並開始重視都市防震災的研究、規劃，除了個體層次的建物安全，亦擴大為都市整體防救災，並積極將都市防災系統規劃納入都市計畫通盤檢討中，以期今後都市的計畫和發展能融入都市的防救災空間系統，除了災前的整備工作外，一旦發生重大震災時，能同時減少震災的破壞，確保市民生命. 1.

(9) 第一章. 緒論. 及財產的安全。配合都市防災，窳陋地區環境的改善與建築物體的強化已成當務之急，檢視我國政策法規體系，民國 87 年制定施行之「都市更新條例」即為我國舊市區再發展、窳陋地區更新之最重要法源，其中明列都市更新有重建、整建及維護三種處理方式，且都市更新之實施亦有政府實施、民間自行實施及公私合作模式，然而窳陋社區居民經濟能力有限，土地產權細分複雜，運用重建手段改善居住環境恐使更新時程不易掌握，形成更新困境，若要強制則政府勢必投入更多成本，因此如何促進窳陋社區居民參與防災乃一迫切課題。建構人民安心生活的「安全」都市是政府責無旁貸的首要工作，為達成這樣的目標，窳陋社區的環境改善應優先考量並迅速推動，如何透過「都市更新」的機制完成「都市防災」的規劃與整備，將防災教育落實基層建構防災社區，並加強公私合作，協助與輔導社區居民進行有秩序的舊社區再開發工作，為本研究之動機。貳、研究目的本研究之研究目的有三：一、探討窳陋社區防災整備問題及需求。二、結合都市更新機制，健全社區防災能力。三、研擬法制事項鼓勵民間推動防災整備工作。. 2.

(10) 第一章. 緒論. 第二節研究內容與方法壹、研究內容一、瞭解窳陋社區界定與問題藉由相關文獻的回顧，瞭解窳陋之定義及窳陋程度之界定，以茲釐清窳陋社區之定義。二、回顧現行都市防災研究重點都市災害、都市防災等相關研究已臻完備，藉由相關文獻回顧，瞭解目前防災研究重點，釐清都市更新與防災之關係。三、剖析都市更新機制相關防災規定分析台灣都市更新重點，以作為後續都市更新防災法制事項研修之基礎。四、研提都市防災危險度指標及窳陋地區劃設標準參考日本都市防災危險度指標，提出都市防災危險度指標及窳陋地區劃設標準，以茲作為界定窳陋地區防災能力、瞭解窳陋社區防災需求之參考標準。五、透過國內外相關法制及個案，解析目前都市更新防災所面臨的問題透過日本都市再生政策及都市防災相關規定，以及台中縣東勢鎮東安里防災中庭更新整建案，探討目前防災及更新結合之若干問題。六、研提運用都市更新建立防災系統之策略及相關配套機制。. 3.

(11) 第一章. 緒論. 貳、研究方法一、相關文獻蒐集分析藉由文獻之蒐集，瞭解窳陋社區之定義，並歸納當前都市防災研究之重點，再對國內更新法令、更新地區劃定原則作一探討，檢視都市更新規定與防災法制間之關聯性，俾利後續之研究。二、國內都市更新防災案例研究透過日本東京都墨田區市街地再造事業瞭解都市更新結合防災之經驗，並藉由財團法人都市更新研究發展基金會（以下簡稱都市更新基金會）辦理台中縣東勢鎮東安里防災中庭更新整建案，探討都市更新過程中所面臨的若干問題。三、專家學者與地方相關單位座談邀請都市更新、防災相關專家、學者，及都市更新主管機關、防救災相關組織共同參與座談，以期確立本研究之內容、架構及可行性，及研擬法制事項之可行性，呈現更完整之研究分析。四、罰分法罰分法導源於美國公共衛生協會於 1945 年為衡量住宅衰敗地區衰敗程度所頒布施行，係利用單一指標以評定地區生活環境品質的不良程度，為各國選定都市更新地區最常運用的方法。本研究為了暸解窳陋地區防災需求是否具有急迫性，參考相關文獻欲建立一套防災危險度評估模式，模式中評估準則之訂定為求明確及未來能重點式簡便操作，即透過罰分法衡量窳陋地區的防災需求程度，因此所定的準則將偏重於地區不健康、不安全及不舒適情況的反映。. 4.

(12) 第一章. 緒論. 第三節研究範圍壹、都市災害與都市防災一般所稱「災害」，包含了風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害，以及重大火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性化學物質等，而都市災害係人為因素、都市結構與自然災害相互結合而造成的複合性災害，其受害規模較之一般自然災害更為廣泛，吾人尤應重視都市防災。都市災害種類繁多，大致可歸納為「自然災害」及「人為災害」，地震、海嘯、颱風、豪雨等災害皆屬於自然災害，人為災害則包括都市火災、爆炸、地質災害、交通事故等。但由於台灣地區位處地震帶，地震災害及所衍生的火災係為主要潛在災害，加以該類型災害所導致之生命財產損失多與建築規劃與社區環境密切相關，而正也是都市更新主要處理之範疇之一。因此，本研究乃鎖定都市災害中有關「震災及衍生之火災」為研究範圍，亦即試圖透過都市更新方式減低窳陋社區因地震及其衍生火災導致之災害發生之可能性並降低災害發生後之損失。貳、注重防災推動機制行政院為健全災害防救法令及體制，強化災害預防及相關措施，減輕災害損失，於民國 83 年 8 月 4 日頒行「災害防救方案」之草案，之後，更於民國 89 年 7 月 19 日立法通過實施「災害防救法」，明訂我國災害防救組織、災害防救計畫、災害預防、災害應變措施、災害復原重建等相關機制，內政部並著手編定「都市計畫防災規劃手冊彙編」，規範相關防災空間劃設項目、指標基準，重點皆在防災系統之實質規劃與硬體整備，因此，有關防災空間整備研究已臻完備，惟如何運用「都市更新」機制加強窳陋社區防災能力目前相關研究及法令稍嫌不足。因此，本研究對於防災實質上之空間規劃、硬體措施等技術層面將直接. 5.

(13) 第一章. 緒論. 引用文獻資料，不予列入本研究重點，本研究重點將著重於如何促進窳陋社區推動都市更新防災有關機制面的探討研究。. 6.

(14) 第一章. 緒論. 第四節研究流程本研究之研究流程如圖 1-1。. 第一章. 研究動機與目的. 研究範圍與內容界定. 第三章第二章. 都市更新相關法令. 日本都市再發展法令中防災相關議題. 第四章. 窳陋社區界定與都市防災文獻回顧. 窳陋地區防災危險度指標之建. 東安里防災中. 都市更新推動防災主要問題第一次專家學者. 庭更新整建案. 第五章. 台中縣東勢鎮. 座談會. 第六章. 都市更新防災策略研擬. 都市更新防災法制事項檢討第二次專家學者座談會結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖資料來源：本研究繪製. 7. 第七章. 都市更新相關法令修法參考.

(15) 第二章. 第二章. 相關文獻回顧. 相關文獻回顧. 本研究重點在於如何運用都市更新機制來促進窳陋社區更新，增加其防災能力。因此，文獻回顧部分首先彙整窳陋社區相關研究，包括：窳陋之定義及窳陋程度評估；其次，針對都市防災相關文獻及法令規定作一整理，並特別回顧國內外有關都市災害危險度評估相關文獻，以作為建構窳陋地區防災危險度評估模式之參考；最後，彙整都市更新相關防災規定，藉由目前都市更新條例及相關子法、地方規章及相關研究報告，探討劃設都市更新地區相關準則，以作為未來都市更新防災機制研究建議。. 第一節窳陋社區相關文獻彙整壹、窳陋定義都市是一個有機體，隨著時間的增加，都市在結構與機能上，均會有所衰退，到相當時間之後，都市就會漸漸呈現窳陋與衰敗的現象。而地區發展也與都市發展歷程相同，一旦建物興建年代久遠，人口急速增加而公共建設無法配合，土地使用雜亂等因素作用下，必然形成居住環境品質低落的窳陋社區，其中低層建物密集、老朽窳陋、生活環境品質低落之地區，就稱為窳陋地區。而此等窳陋現象對地區的公共安全、衛生、社經發展及人們居住需求皆易產生重大之不利衝擊（施鴻志，1997，p246）。在教育部重編國語辭典中「窳」為「腐敗、敗壞」之意，「陋」則為「粗劣､不好的」之意，因此，「窳陋」常與「衰敗」、「老舊」、「髒亂」等詞一起出現。一般以「窳陋」形容社區時，多指發展速度緩慢、衰退、舊有建物林立、巷道狹小、公共設施不足，環境品質低於其他周圍地區的社區，尤其是指老舊市區，幾乎與窳陋社區劃上等號。. 8.

(16) 第二章. 相關文獻回顧. 貳、窳陋程度評估黃定國（1997）在「都市老舊住宅社區更新規劃課題及相關準則架構之研究」中對於老舊住宅社區之定義，引用臺北市政府之規定，凡社區內以住宅使用為主之建築物符合下列標準，應予更新，標準如下：一、建築物基礎下陷，主要樑柱牆壁破損或變形，顯有崩塌危險者。二、建築物建齡已達耐用年限 70％而有建築物安全之虞者。三、建築物建零超過建築物耐用年限者。「窳陋」地區形成之原因及界定窳陋認定之指標時，施鴻志在「都市規劃」一書中提到，可綜合歸納可分為三方面：建築物本體方面、社區鄰里環境方面、社區社會經濟環境方面。亦即可從建築物本體、社區鄰里環境、社區社會經濟環境來界定是否為窳陋社區。黃志弘（2000）在「都市窳陋密集地區防災改善措施之研究」，認為「窳陋地區」除區域實質環境因素困乏（如土地使用現況、建築物配置情形、建築物之老朽情形、交通方便與否、公共設施建設情況…）外，還應包括非實質因素（如社會、經濟、政治、文化等），綜合這些影響因素，方能對一個地區的環境作客觀性的評估，以預期該地區的發展潛力，評選作為窳陋程度較顯著地區。並引用都市計畫法第 7 條第 6 款針對「舊市區更新」之解釋，「就市區更新係指舊有建築物密集、畸零破舊、有礙觀瞻、影響公共安全，必須拆除重建、就地整建、或特別加以維護之地區。」並指出都市頹敗、窳陋地區所發生影響及可能直接帶來都市環境問題，通常分為經濟、社會、景觀以及改良公共設施等四項問題。王建雄（1994）在「國民住宅社區更新優先次序評估模式之研究」中，對窳陋程度評估因子之 AHP 專家問卷結果，提出住宅社區窳陋程度評估因子層級表（詳如下表），列出三項評估要項，包括：建築物狀況、社區環境狀況、社區社會狀況。. 9.

(17) 第二章. 相關文獻回顧. 表 2-1 住宅社區窳陋程度評估因子層級表評估要項（層級一）. 評估次項（層級二）. 1.居住規模. 建築物狀況 2.構造特定. 3.物理性狀況 4.設備狀況 5.土地使用狀況 6.交通狀況. 社區環境狀況. 7.公共設施狀況. 8.公用設備狀況 9.公害狀況. 10.社會環境社區社會狀況 11.生活經濟. 評估準則（層級三） 1.合住狀況 2.評估每住宅單位之居住人數 3.評估每人居住面積 4.平均每間臥室人數 5.住宅用途 6.屋齡 7.主要構造狀況 8.防火構造狀況 9.屋頂 10.外牆狀況 11.通風 12.採光 13.衛生設備 14.廚房 15.給水設備 16.排水設備 17.居住粗密度 18.建蔽率 19.使用性質 20.計畫道路開闢 21.現有道路分佈狀況 22.停車供給情形 23.市場之服務範圍 24.兒童遊戲場之服務範圍 25.小學之服務範圍 26.鄰里公園（綠地）服務範圍 27.給水系統 28.排水設備 29.消防栓設施 30.垃圾處理情形 31.空氣污染 32.噪音振動 33.社區管理組織狀況 34.社區活動 35.社區治安 36.市容觀瞻 37.醫療設施 38.商業活動 39.收入狀況. 資料來源：王建雄，1994 綜合上述，窳陋社區評估指標可概略分為建築物本體、社區環境、社會狀況三面向，但對窳陋程度並無進一步明確界定指標。. 10.

(18) 第二章. 相關文獻回顧. 第二節都市防災相關文獻彙整壹、都市災害災害主要可以分為自然災害及人為災害，而隨著都市化的發展，人口往都市周圍的邊際土地大肆開發之後，自然環境災害變的更為嚴重，也由於都市活動的聚集與頻繁，人為災害也愈加嚴重（施鴻志，1997，p195）。爰此，原來的自然災害，由於人為因素、都市結構使其內容變質，造成受害規模擴大；或者是人為因素、都市結構與自然災害（條件）互相組合而造成新的複合性災害，因此，都市災害之形成往往對社會、環境造成極大的衝擊，除生命財產的損失之外，對整個土地、環境等資源所造成的破壞，不是短期內可以重建的。都市災害因素繁多，可歸納為自然因素及人為因素二大類。一類為「自然災害」，包括：地震、海嘯、颱風、豪雨等，只能事前設法預測、監視、預警，減低受災程度，尚無法防範為然。其二為「人為災害」，大致區分為以下四大項：一、都市火災與爆炸災害：使用可燃性氣體、引火性液體、爆炸性物質或用電不慎所引起。二、地質災害：山坡地開發、地下水過度抽取，使地層下陷。三、產業公害：產業活動造成的污染、水污染、噪音、廢棄物等。（施鴻志， 1997， p196）四、交通事故：海、空難及路上交通事故。貳、都市防災都市防災從狹義觀點而言，都市與建築防災應建立在都市計畫區內之有關都市空間、都市設施、公用設備及建築物等，亦即對風、水災害、震災、火災、危險物災害等所發生之一切災害，所採之預防、災害搶救及重建之工. 11.

(19) 第二章. 相關文獻回顧. 作。另若從從廣義觀點來看，都市防災的層面應擴及至國土保全。依照日本建設行政之規劃，都市防災總體防災規劃主要涵蓋的範圍包括：都市行政、河川行政（河川整備、砂防、山坡地崩塌、海岸等災害防治及復舊）及道路行政（各種層級道路規劃、道路設施及防震災之整備）。因此，都市防災應作一貫性、全面性的考量，使防災能面面俱到，發揮最佳功效，並能與日常生活結合、不浪費資源的有效利用。由於都市災害與都市活動有相當關連性，人口和活動分布所形成的動態環境差異也都影響災害發展的強度，因此，都市災害常肇因於環境系統的各項變數，這些變數包括：人口、密度、土地使用、建物結構、地質、地形、技術條件、社會條件等（施鴻志，1997，p197）。藉由都市災害風險分析可提供災害發生機率及災害影響程度，可使災害防治策略考量因素擴及自然發展條件與實質發展狀況綜合分析。施鴻志（1997）將災害風險分析變數區分為六項：. 一、自然地理因子：包括氣象、微氣候、水文、土壤、地質、地形、地盤穩定度及人為因素造成的地理條件如山坡地開發、地下水抽取等。二、社會因子：包括都市人口、人口密度、經濟規模、土地使用之型態與混合比率、都市結構等不直接產生災害，但與都市災害發生有密切關係之因素。三、建築物因子：包括建築物之構造、高層、密度以及建築物的密集程度、聚集規模大小等。四、二次災害衍生因子：乃綜合自然、社會、建物等因子知交戶影響。尤其是都市維生管線諸如地下電纜、電線、油管、水管及都市運輸系統所導致之災害連鎖反應。五、避難及救災整備因子：乃針對災害發生時之預警通知、避難支援、延燒阻絕、及救災之避難編組、設備、設施等，諸如. 12.

(20) 第二章. 相關文獻回顧. 監控預警系統、空地、建築之避難防災、消防、醫療救治體系等。六、居民的災害意識型態：探討都市居民對於都市災害之認知、防備、及避難反應。如都市災害之衍生特性、災難發生時之避難行動與對都市災害之處理等。對於都市防災策略應涵蓋整體面，包括災害的預防、災害搶救及重建之工作，尤其對於災害發生源的控制、事先的預防重於事後的整治工作，爰此，對於分析災害風險變數，並檢測單一或特定地區之防災能力是否足夠則相當重要。但綜合目前防災相關文獻，研究重點可分為兩部分：一為制度面的檢討，即有關防救災制度面的建制與檢討，如健全中央政府防災體系、建立地方性防救災體制、災害防救法的檢討等。其二為實質防災空間的檢討，檢討各縣（市）之防災動線、防災據點、防災避難空間與防救災路徑是否完備，以及所面臨的各項防災問題，提出規劃建議。其次，有關災害風險評估方法包括評點法、模組化、計量分析及 GIS 分析等（詳後述），但目前應用層面僅限於「震災」危險度之評估，缺乏全面性評估都市災害及檢測單一或特定地區防災能力是否足夠之研究。（詳如表 2-2 防災文獻彙整表）. 表 2-2 防災文獻彙整表出處蕭江碧、黃定國，1995 何明錦、黃定國，1997 何明錦、李威儀，2001 李威儀、何明錦，1997、 1998、1999 李威儀，2001 蕭江碧、張益三，2002 等莊濰銓，2004，整理自「平成 14 年防災街區再發展共同研究推進會議報告書」. 內容研訂整體都市計畫防災計畫目標、內容架構、課題與對策分析。整合歷年都市防災相關研究成果，參酌國外都市防災計畫的擬訂與操作方法，據以編定適合國內使用之規劃作業手冊，並界定整體防災空間系統規劃的操作方法。以都市（縣、市）為研究範圍，檢討現行防災空間系統，規劃、建構合乎防災機能之都市防救災系統。日本都市震害災害危險度評估相關研究，危險度評估方法有：1.危險度評估、2.被害想訂、3.資料疊合、4.災害危險地圖、5.市街地防災診斷地圖 6.GIS 方法的運用. 13.

(21) 第二章. 相關文獻回顧. 表 2-2 防災文獻彙整表（續一）出處陳亮全、邱昌平，1989 簡賢文，1986 張嘉祥、陳嘉基、葉旭原， 1998 羅俊雄，1999 何明錦，2002 李泳龍，2000 趙志銘，2002 林峰田，1998 王玟傑，2000. 內容. 國內災害危險度評估方法. 評點法-包含地震災害危險度評估項目之探討、建築物火災危險度評估技術及其應用研究、建築物震後危險度及災害度評估模組化-運用 HAZ-Taiwan 系統模組化設計，建構一完整地震災害評估系統。計量分析-蒙地卡羅及二元回歸等分析模式。 GIS 分析-應用 GIS 系統相關軟體之空間分析功能來評估都市、地區據點震害危險度。. 資料來源：本研究彙整參、都市災害危險度評估相關研究基於上述，災害風險衍生因子變數的分析係為控制災害發生源的重要研究。惟災害種類繁多，尤其是人為災害的發生具有不確定性，若涉及人為因素常涉及個案性質，目前在分析都市災害發生變數評估中，以地震災害危險度研究為主，尤其在台灣 921 地震發生後，台灣對於震災危險度評估分析已有若干研究成果。震害之發生、發生後造成之損傷，與原有之地理環境、地質條件、建物結構及後天形成之社經條件有相當密切之關係，建立一套地區震害災害危險度評估系統將有助於個別地區、建築物地震災害之預防改善與事後防救，國內外有諸多文獻就震害災害危險度評估系統作分析建立，以下將就中日兩國對於震害危險度之發展現況與評估手法概述之。一、日本日本由於位處地震敏感帶，經常遭遇大規模地震，為此，日本對於震災之預防及復災計畫相當重視。防災工作重在預防，各種危險度調查與評估之手法便因應而生。如下表所示，日本目前對於地震危險度之評估手法主要有 6 種方式，分別為危險度評估、被害想定、資料套疊、災. 14.

(22) 第二章. 相關文獻回顧. 害危險地圖、市街地防災診斷地圖以及兩種 GIS 方法的運用等，皆已被日本廣泛應用在日本各地區之危險度調查當中。其中危險度評估、被害想定及 GIS 分析等方法已逐漸被我國運用在都市防災規劃層面。. 表 2-3 日本地震災害主要危險度評估方法評估區實例地區層級都市東京都「地震相關地域危險度」（地區、町埼玉縣強震災都市地圖之檢討潛在的災害危險要因目單位）國土交通省「災害危險度判定」（易受被害程度、活松本市「災害危險度判定」動的困難性、資料組危險度評估合），通常以 5 階段評地區世田谷區「防災環境地圖」（都市（街區單估較多全體街區評估）位、路線別防災市街地總合事業計畫等）地域防災計畫之前提設定地震發生的大都市全域被害想定靜岡縣「東海地震被害想定」小、位置、發生季節、為對象（災害境況東京都「直下地震的被害想定」時刻之前提條件、震模擬）自治省消防廳「地震被害想定」害推估被害量東京都「防災都市市街地推進計市街地（建物狀況、畫重點地區」大阪府「耐震災的居住及都市促基盤設施整備狀況都市全體資料疊合等）、資料疊合、問題進區域」兵庫縣「防災再開發促進區域」及重點地區的抽離之選定神戶市「地區安全診斷書」自治省消防廳「地區防災」 1.防災地圖、防災設施國分寺市「災害危險診斷地圖」之表示。都市全體災害危險 2.防災危險地圖、安全活斷層：神戶市「阪神、淡路大課題別地圖震災的活斷層」場所、問題場所之表示避難場所：東京都「廣域避難場所」國分寺高木町、新町「防災診斷地圖」問題點、課題指陳住市街地防災神戶市「防災福祉地圖」民參與地圖著作之校地區層級診斷地圖橫須賀市船越 2 町目「安全情報對地圖」評估手法. 內容. 15.

(23) 第二章. 相關文獻回顧. 表 2-3 日本地震災害主要危險度評估方法（續一）評估手法. GIS 方法的運用. 內容. 評估區層級. 危險地理資訊系統之使用危險度評估度表示建物延燒危險 CVF. 地區層級. 災害震災狀況的表現模擬. 都市層級地區層級街區層級. 實例地區大阪府「安心、都市地理資訊系統支援系統」神奈川縣「都市防災危險度評估」防災綜合事業計畫東京消防廳「延燒模擬系統」世田谷區「延燒街區建設支援系統」神戶市「火災延燒模擬系統」共同會議. 資料來源：防災再發展共同研究推進會議報告書，p26，2003 日本首都東京的地震災害危險度評估之實施，乃依據東京都制訂的震災預防條例第 17 條「都政府當局應考量市區狀況的變化等條件，以科學方法對地區的（震害）危險度加以測定，並將其昭告全體都民」之規定加以進行。危險度評估乃是一套在預先設定的地震強度及評估要因條件下，檢測都市或地區內可能導致地震災害的各種危險狀況分佈情形，及基於其分佈情形，比較各地區間相對危險程度的方法，東京都之危險評估項目乃從東京都或日本其他都市過去經驗整理所得，其評估項目分為：建物危險度、人的危險度、火災危險度及避難危險度等四大項，其各項還有更細的評估指標，將這四大項彙整為總和危險度。在評估方法方面，東京都採用的是多重方法的組合，包括有評點法、確率法及狀況預測法，在計算四大項危險度是採用評點法，得點依 0～4（危險等級）之五階段評點法給予評點，最後將此四項危險度所得之評點結果加總，再進行五階段評點，得到總和危險度，而細項評估則包含評點法、確率法及狀況預測法。. 16.

(24) 第二章. 相關文獻回顧. 根據日本東京及台灣過去評估都市震害危險度（所謂地域危險度）相關理論與方法，將都市地域危險度區分為建物倒塌危險度、火災危險度與震後避難危險度等三種，二、台灣美國基於 1989 年舊金山地震及 1994 年洛杉磯北嶺大地震造成美國國內人民重大生命及財產的重大損失，美國聯邦緊急事務管理總署簡稱 FEMA（Federal Emergency Management Agency）投入進七百萬美（元委託 RMS 公司開發一套可用於地震之災害評估決策支援系統（HazUS）， HazUS 軟體系利用數個不同程度數學模組和發生災害地區地質條件、建物結構、設經資料等相關資料來評估可能的損失，透過地理資訊系統的應用來顯示受災狀況，並提供補強、重建、救護所需的資源等資訊。（施邦築，2000，災害危險度相關資料蒐集及資料庫建立（示範區）研究， 2000，內政部消防署）在震害危險度評估方法方面，我國從近年來地震、災害等相關領域之研究彙整出有關危險度之評估方法，根據整理結果如下表所示，目前對於震害危險度之評估方法主要有四種：（一）評點法在台灣方面，陳亮全在 1994 年「都市易致震災之評估」一書中，提出易致震災危險度簡易評估法，透過既有文獻、專家訪談及問卷調查等結果，進一步探討評估項目、評估指標及評點基準等，初步建立適用於台灣之簡易評估法。在考量都市或地區建物整體的評估，以構造類別、建物形式、平面或立面規則、屋頂構造、老舊程度（含完工年數、有無震災或火災受損紀錄、有無. 裂、剝落或. 漏水現象）等指標加以評估，其評估指標、基準及評點如表所示。. 17.

(25) 第二章. 表 2-4. 建築物震害危險度評估指標、基準及其評點表. 評估指標. 1. 構造類別. 2. 建築形式. 評估基準鋼骨結構鋼骨鋼筋結構鋼筋結構木構造土造、土石造大樓中低層. 規則稍不規則或狹長矩型 3 平面、立面規則性不規則、複雜無加建有加建屋頂加蓋 4 有加建 5 年以下完工 6～10 年年數 10～20 年老舊程度破損現象. 評點 0 0 1 2 4 1 1 2. 中低層. 5. 相關文獻回顧. 0 1 2 0 1 2 0 1 2. 20 年以上. 3. 無. 0 裂、剝落、漏水現象無裂、剝落、漏水現象稍重裂、剝落、漏水現象較重. 1 2 3. 資料來源：陳亮全， 1994 （二）模組化地震災害評估系統 Haz-Taiwan 系統於 1999 年引入，初期以美國 HazUS 的模組、參數與損害估計系統為主。鑑於本土化工作推動的重要性，行政院國科會、內政部建築研究所、內政部營建署與相關單位，隨即挹注大量的資源進行本土化與資料、參數系統和估計方法的建構上。（江渾欽、洪鴻智，1999）由於 Haz-Taiwan 系統. 18.

(26) 第二章. 相關文獻回顧. 仍屬發展中階段，所需資料庫龐大，因此操作尚有其限制。（三）計量模型分析李泳龍（2000）、趙志銘（2002）、李潔明（2000）分別透過蒙地卡羅、二元資料回歸等計量分析模式等來評估都市地區建物震害危險度，透過計量分析模式來探討震度危險度的特色類似於模組化，皆需要大量精確之資料庫，因此在運用上亦有其限制。（四）GIS 分析近年來 GIS 系統之日漸發達，因此藉由 GIS 系統應用在都市防災規劃層面之研究也逐漸被廣泛應用。王玟潔（2000）及林峰田（1998）分別利用 GIS 系統的向量及網格狀資料型態，透過系統暨有之空間分析功能，來處理地震為危險度之評估問題。利用 GIS 分析都市震害危險度的特色在於可以從整體角度去評估整個都市之防災規劃課題，亦可以從個體之單位（如街廓、地域）之概念去探討危險度之評估結果。. 表 2-5 我國危險度評估方法一覽方法. 出處. 作者及年代. 摘要說明. 地震災害危險度評估項目陳亮全、邱昌平之探討（1989）透過確認評估項目、評估指標及評點法. 評點基礎之方式，給予各危險度建築物火災危險度評估技簡賢文（1986）評估指標個別點數之評估方術及其應用研究建築物震後危險度及災害張嘉祥、陳嘉基、式，來計算綜合危險度度評估葉旭原（1998）. 模組化. Haz-Taiwan 地震災害評估 Haz-Taiwan 系統之組成，乃採軟體之分析模式與資料庫羅俊雄（1999）模組化設計，每一子模組均為獨建置計畫. 立存在，且子模組間具有密切之. 應用 Haz-Taiwan 系統進行關連，依據該模組之整合建構成都市計畫防災規劃方法與何明錦（2002）一個完整地震災害評估系統方式探討. 19.

(27) 第二章. 相關文獻回顧. 表 2-5 我國危險度評估方法一覽（續一）方法計量分析. GIS 分析. 出處. 作者及年代. 摘要說明. 南投市都市防災空間系統李泳龍（2000）透過蒙地卡羅及二元回歸等計規劃. 量分析模式，建立相關評估參數. 以二元回歸方法建構建物趙志銘（2002）因子，來探討地區危險度震害危險度最適預測模式. 都市災害危險度評估網路林峰田（1998）應用 GIS 系統相關軟體之空間資訊系統之建立. 分析功能來評估都市及地區及. 都市地區地震災害風險區王玟潔（2000）據點震害危險度劃設之研究. 資料來源：莊濰銓，2004，p16 綜合上述，都市震害危險度評估為都市防災計畫之基礎，透過危險度評估可得知既成的都市環境中危險地區位置，進而加強其災害預防計畫。莊濰銓（2004）在「都市防救災空間系統檢討與地域危險度評估之研究-以苗栗市地震災害為例」研究中，將震災危險度評估因素及評估指標彙整如下表：. 表 2-6 震災危險度評估因素及評估指標說明表地震相關危險類型. 建物倒塌危險. 發火危險火災危險. 評估因素地盤特性建築物密集程度（平面密集及立面密集）. 山地丘陵、沖積平原街廓面積與人口數比、建物樓層數. 建築物構造（材料）. 木鐵造、磚造與加強磚造、鋼筋混凝土造及鋼骨造. 建物使用型態. 住宅、商業、工業、公共設施等使用. 比鄰危險物程度地面下危險程度消防設施完備性. 延燒危險建築物構造避難危險. 評估指標. 人口密集程度避難路徑安全性避難場所可及性. 資料來源：莊濰銓，2004，p50. 20. 是否位危險物事故影響圈內地面下週遭是否有瓦斯管線經過距消防隊距離消防栓個數木鐵造、磚造與加強磚造、鋼筋混凝土造及鋼骨造街廓內平均人口密度平均面臨道路寬度至大型避難場所距離.

(28) 第二章. 相關文獻回顧. 肆、我國防救災體系與相關法令一、防救災法令體系在民國 89 年災害防救法公佈實施之前，我國的防救災法令體系主要包括有行政、都市計畫、建管及消防等層面，相關防災規範散佈在諸多法令體系之中，欠缺系統性與整合性。因此，有鑑於防救災體系建構之必要性，為了建立中央及地方完整之防災體系，於民國 89 年訂定「災害防救法」，明訂防救災之目標及實施項目並將都市防災規劃納入，將我國防救災體系之層級及規範予以明確訂定之。惟都市防災規劃相關事項，則應回歸都市計畫法系、建築法系及消防法等相關規定，考慮災害特性引導土地開發、以設置防災避難空間、防災據點及開放空間等之規劃，營造防災都市之目標，減低災害衝擊。因此，從防救災計畫的觀點來看，災後防救主要涉及到四個法令體系，最上位指導位階為「災害防救法」，其次是並行之「都市計畫法系」、「建築法系」、「消防法系」等，後者三項法系雖然都屬於同一法令位階，但是依照災害防救之步驟，這些法令體系仍有各自的時序。此外還有都市更新條例及山坡地開發建築管理辦法在災害預防及災害復原重建的階段上提供了適當的法源依據。以下就針對我國之災害防救體系簡述如后。. 21.

(29) 第二章. 相關文獻回顧. 防救災法體系. 災害防救法. 都市計畫法. 都市計畫通盤檢討實施辦法. 建築法. 消防法. 建築技術規則. 圖 2-1. 其他. 消防法. 都市更. 施行細則. 新條例. 山坡地開發建築管理辦法. 防救災相關法系組織圖. 資料來源：蕭江碧、黃健二、謝慶達，2003，pp2-16~2-18 二、災害防救法防救災體系「災害防救法」為行政院於 89 年 7 月訂頒，是建立我國防災體系的主要法令依據，內容包括了「災前預防」、「災害發生時之應變」及「災後復原重建」三部分，載明各階段防救災之目標及實施項目，並納入都市防災規劃。在防救災制度面經過多年研究討論，有關防救災的體制上在母法上明確載明，中央、縣（市）及鄉（鎮、市、區）等設置三級「災害防救會報」，於災害發生時應設立各級救災指揮組織，並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之執行。災害防救計畫包括：（一）災害防救基本計畫. 22.

(30) 第二章. 相關文獻回顧. 災害防救基本計畫由行政院災害防救委員會擬定，經中央災害防救會報核定後，由行政院函送各中央災害防救業務主管機關及直轄市、縣（市）政府據以辦理災害防救事項。（二）災害防救業務計畫中央災害防救業務主管機關應依災害防救基本計畫，就其主管災害防救事項，擬定災害防救業務計畫，報請中央災害防救會報核定後實施。公共事業應依災害防救基本計畫擬訂災害防救業務計畫，送請中央目的事業主管機關核定。（三）地區災害防救計畫直轄市、縣（市）災害防救會報執行單位應依災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報備查。鄉（鎮、市）公所應依上級災害防救計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報所屬上級災害防救會報備查。在災害預防方面，災害防救法第 22 條規定，為減少災害發生或防止災害擴大，各級政府應依權責實施之工作項目，除災害防救計畫之訂定、經費編列、災害防救教育、訓練及觀念宣導…等外，尚包括「老舊建築物、重要公共建物及災害防救設施、設備之檢查、補強、維護及都市災害防救機能之改善（第五項）。」及「以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析，並適時公布其結果（第七項）。」但有關老舊建築物、重要公共建物及防救設施之補強等、災害潛勢、危險度之調查尚無明確之工作內容。三、都市計畫相關防災規定都市防災規劃則回歸都市計畫法系及建築法系等相關規定，以設置. 23.

(31) 第二章. 相關文獻回顧. 防災避難空間、防災據點及開放空間等之規劃，減低災害衝擊。因此，目前都市計畫法主要計畫、細部計畫、公共設施規劃等相關條文已增列因應防災需求檢討修正之條文規定。都市計畫定期通盤檢討實施辦法（以下簡稱定期通檢實施辦法）第 6 條規定「有關針對舊有建物密集、畸零破舊、影響公共安全等劃定更新地區，研定更新基本方針，納入計畫書規定」，明文透過劃定更新地區來改善公共安全。因此，更新條例第 6 條即針對建築物窳陋、年代久遠有傾頹或朽壞之虞、或道路彎曲狹小、或建築物為符合都市應有之機能時，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區，更新條例第 7 條則規定迅行劃定更新地區之規定。此外，定期通檢實施辦法第 7 條規定「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶進行規劃及檢討。」由上可知，都市防災規定已納入都市計畫相關法令，藉由都市計畫通盤檢討（定期通檢實施辦法第 7 條）以及都市更新機制（定期通檢實施辦法第 6 條、更新條例第 6 條、第 7 條），考量都市防災規劃，以提昇既成都市之防災需求。四、建築法相關防災規定為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制訂「建築法」，以規範建築物建築許可、建築基地、建築界限、施工管理、使用管理、拆除管理等。因此，建築法第 47 條明訂，主管建築機關應商同有關機關劃定範圍予以發佈易受洪水氾濫及土地崩塌之地區，禁止在該地區範圍內建築，提供環境敏感地及危險地區禁限建之規定。此外，依據建築法第 97 條、第 97 條之一另訂定「建築技術規則」及「山坡地建築管理之辦法」，. 24.

(32) 第二章. 相關文獻回顧. 規範建築物之設計、施工、構造及設備，以及山坡地建築管理，確保山坡地建築之安全「建築技術規則」針對「建築物之防火」訂定第三章，第 69 條規範防火建築物樓層數及總樓地板面積等規定，第 70 條規定防火構造之建築物，其主要構造之柱、樑、承重牆壁、樓地板及屋頂應具規定之防火時效，第 79 條至第 87 條則是有關「防火區劃」之規定，防火構造建築物總樓地板面積在 1500 平方公尺以上者，應按每 1500 平方公尺，以具有一小時以上防火時效之牆壁、防火門窗等防火設備與該處防火構造之樓地板區劃分隔。防火設備並應具有一小時以上之阻熱性（第 79 條）。第 89 條至第 99 條則是規範建築物出入口、走廊、樓梯防火避難設施及消防設備之相關規定。因此，有關建築設計、設備之安全等在建築法及相關子法中已有明確規範。五、消防法相關防災規定「消防法」立法意指在於預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產。因此，規範部分較易衍生災害場所須特別設置災害預防措施，明訂各級消防機關應設救護指揮中心，以統籌指揮調度、管制及聯繫救災、救護相關事宜。綜合上述，依據災害防救階段：災害預防、災害發生之應變、災後復原三階段，將防救災相關法規彙整如表 2-7：. 25.

(33) 第二章. 表 2-7 防救階段. 法規名稱. 相關文獻回顧. 防救災相關法規彙整表相關規定. 應用層面. 第 22 條第 5 項 1.經由都市防救機能及老舊建築物、重要公共建物及災害防救措施、設備之建物的整備，減少災害檢查、補強、維護及都市災害防救機能之改善。發生所造成之影響。 2.針對地區災害潛勢及災害防救法第 22 條第 7 項以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查危險度的調查分析，建分析，並適時公布其結果。立地區危險地域資料庫以供後續規劃之用。第 15 條市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視實際情形而須分別表明之： 1.針對該地區都市計畫第 3 項-人口分佈發展現況，以都市防災第 6 項-主要道路及其他公眾運輸系統觀點檢討地區開放空第 8 項-學校用地、大型公園、批發市場間及據點分佈現況。第 22 條 2.配合都市計畫現況，進細部計畫應以細部計畫書、圖表明下列事項：行都市空間防災避難都市計畫法第 2 項-居住密度及容納人口空間及據點之選取。第 3 項-土地使用分區管制第 5 項-道路系統第 6 項-地區性之公共設施用地災害第 43-46 條據法令規定的公共設施預防公共設施用地應就人口、土地使用、交通等現狀及未用地劃設原則來檢討，進來發展趨勢決定其項目、位置與面積。而採用都市防災角度來審視公共設施用地數量、面積等條件。第6條作為災害事前降低建物有關針對舊有建物密集、畸零破舊、影響公共安全等危險度之手段之一。劃定更新地區，研定更新基本方針，納入計畫書規定第7條作為都市攻堅防災規劃都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、依據之法令消防救災路線、火災延燒防止地帶進行規劃及檢討。都市計畫定第 16 條期通盤檢討遊憩設施用地檢討標準在公園部分，包括閭鄰公園及 1.可將公園作為基本鄰實施辦法社區公園。閭鄰公園按閭鄰單位設置，社區公園每一里臨時避難據點之選計畫處所最少設置一處。擇 2.評估國小、國中之服務第 18 條學校用地之檢討標準，國民小學依閭鄰單位分佈，以範圍，並作為鄰里防災每一閭鄰單位或服務半徑不超過 600 公尺配設為原生活圈劃設範圍之依則；國民中學依每一社區或服務半徑不超過 1500 公尺據。設置為原則。. 26.

(34) 第二章. 表 2-7 防救階段. 災害發生之應變. 法規名稱. 都市更新條例. 建築法. 相關文獻回顧. 防救災相關法規彙整表（續一）相關規定. 應用層面. 第6條直轄市、縣（市）主管機關可依下述情形得優先劃定為更新地區：第 1 項-建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有以更新方式來解決有危妨害公共安全之虞。及地區防災機能之老舊第 2 項-建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物建物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。第 3 項-建築物未符合都市應有之機能。第 47 條主管建築機關應商同有關機關劃定範圍予以發佈易受提供環境敏感地及危險洪水氾濫及土地崩塌之地區，禁止在該地區範圍內建地區禁限建之法令規定築。 1.檢視並規範建築物防火之能力。 2.建築物為都市空間中第 89-99 條易因災害發生而對使有關規範建築物出入口、走廊、樓梯防火避難設施及用者造成直接的傷消防設備之相關規定害，故須規範建築物本身之防災能力。第6條下列場所之管理權人應設置並為維護其消防安全設備：規範部分較易衍生災害 1.依法令應有消防安全設備之場所場所須特別設置災害預 2.工廠、倉庫、林場 3.公共危險物品與高壓液體製造、分裝儲存及販賣場防措施。所 4.大眾運輸工具第 69 條有關防火建築物之樓層數及總樓地板面積之規定. 建築技術規則. 災害發生之應變. 消防法. 第5條. 山坡地開發山坡地不得開發建築之規定：確認地質、地盤及崩塌危建築管理辦 1.坡度陡峭者、地質結構不良、地層破碎、活動斷層險地區開發之限制或順向坡有活動之虞者法 2.有坍塌之虞者第 12 條為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或災害防救法有發生之虞時，直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）災災害應變中心之設置害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心. 27.

(35) 第二章. 表 2-7 防救階段. 相關文獻回顧. 防救災相關法規彙整表（續二）. 法規名稱. 相關規定. 應用層面. 第 27 條第 3 項-受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群保護 1.臨時物資儲存據點措施 2.避難、救援、物資運送災害防救法第 10 項-民生物資及飲用水之供應與分配及替代道路規劃第 12 項-鐵路、公路、捷運…等公共設施之搶修. 災害發生之應變消防法. 第 16 條救護指揮中心成立之時各級消防機關應設救護指揮中心，以統籌指揮調度、機管制及聯繫救災、救護相關事宜。第 20 條消防通道之劃設應配合消防指揮人員對火災處所周邊得劃定警戒區。消防單位第 25 條直轄市、縣（市）消防機關，遇有天然災害等其他重明確指定災害發生之應變為消防機關所轄大災害發生時，應即配合搶救與緊急救護。. 第 36 條各級政府、相關公共事業應依法令及災害防救計畫，政府及相關公共事業辦災害防救法理災後重建工作之依據實施災後復原重建。第 23 條第 10、12 項. 災害防救法住宅、公共建築之復原重建、都市更新、地權處理。災後復原重建之相關事災施行細則港口、鐵路、公路等設施及大眾運輸之復原重建。務後第7條復直轄市、縣（市）主管機關可依下述情形視實際狀況，原迅行劃定更新地區；並視實際需要訂定或變更都市更將迅行劃設重大災害損都市更新計畫：害地區之方式視為都市新條例 1.因戰爭、地震、或哉、水災、風災或其他重大事故防災、空間歸劃後續復災處理之積極手段. 遭受損害 2.為避免重大災害之發生. 資料來源：蕭江碧、黃健二、謝慶達，2003，pp2-16~2-18. 28.

(36) 第二章. 相關文獻回顧. 第三節都市更新相關防災規定承上節，災害防救法重點在於建立防救災的體系，明訂各級防救災會報及制訂防災基本計畫等，再輔以各相關法令之檢討，增列災前預防、災害發生時之應變、災後復原重建等防災規定，藉由相關法系之防災規定，共同建構一套防救災體系。壹、都市更新與防災都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶進行規劃及檢討（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 7 條）。而針對舊有建物密集、畸零破舊、影響公共安全等，則可依都市計畫定期通盤檢討實施辦法及都市更新條例規定劃定更新地區，實施都市更新，改善已發展地區的環境因素，增加防災能力，可減少都市災害的發生。依據都市更新條例第 6 條規定，建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足、或因建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小、或建築物未符合都市應有之機能、未能與重大建設配合、或具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護、或居住環境惡劣等，足以妨害公共衛生、公共交通、公共安全或社會治安者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區，實施都市更新事業。第 7 條則為規定，為避免重大災害之發生或配合中央或地方之重大建設或因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞迅行劃定更新地區。因此，透過都市更新，劃定更新單元，實施都市更新，改善居住環境，增進公共安全，係為促進都市防災最直接的手段。都市更新在防災機制中扮演的角色，都市更新與防災之關係如下表所示。. 29.

(37) 第二章. 相關文獻回顧. 表 2-8 都市更新與防災關係表災害防救階段. 災害預防. 災後復建. 條文內容. 應用層面. 第 6 條直轄市、縣（市）主管機關可依下述情形得優先劃定為更新地區：第 1 項-建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。第 2 項-建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。第 3 項-建築物未符合都市應有之機能。第 7 條直轄市、縣（市）主管機關可依下述情形視實際狀況，迅行劃定更新地區；並視實際需要訂定或變更都市更新計畫： 1.因戰爭、地震、或哉、水災、風災或其他重大事故遭受損害 2.為避免重大災害之發生. 以更新方式來改善有危及地區防災機能之老舊建物. 將迅行劃設重大災害損害地區之方式視為都市防災、空間歸劃後續復災處理之積極手段. 資料來源：本研究彙整貳、台灣的都市更新制度都市更新條例（以下簡稱更新條例）及子法是一套具有前瞻性的法律體系，可視為綜合都市計畫、建築、地政等相關一般法律的特別法，打破一般開發程序中可能面對的問題。一、更新法制架構台灣都市更新法制架構可分為母法—都市更新條例，子法—都市更新條例施行細則，以及依據法律職權或法定職權所訂頒之更新配套法令，與各地方政府所訂定之地方更新法規。都市更新法規體系圖如下圖所示。. 30.

(38) 第二章. 相關文獻回顧. 都市更新條例（母法）. 都市更新條例施行細則（子法）法律授權法定職權. 地方. 中央. 資料來源：本研究繪製（一）更新條例重點內容「都市更新條例」的立法於 1998 年 11 月公佈實施，共計八章六十二條，立法重點及突破性的作法，包括建立整體的更新制度、健全都市更新事業之實施主體、縮短行政審核程序、建立強制參與的都市更新制度、公有土地的取得與處理、建立權利變換制度、建立不動產證券化制度、建立容積移轉制度、與予建築容積獎勵、給. 31. 都市更新團體設立及解散辦法. 都市更新權利變換實施辦法. 都市更新建築容積獎勵辦法. 都市更新事業接管辦法. 都市更新審議委員會組織準則. 都市更新投資信託基金募集運用及管理辦法. 都市更新投資信託公司設置建督及. 管理辦法管理辦法. 都市更新基金收支保管及運用辦法. 都市更新自治條例︵北市、高市、中市︶. 都市更新單元劃定基準︵北縣、竹市、南市、基市︶. 都市更新建築容積獎勵核算標準. 台南市獎勵老舊發展地區整建維護. 圖 2-2 都市更新法規體系圖.

(39) 第二章. 相關文獻回顧. 予稅賦減免、建立都市更新事業實施的監督管理制度。（二）配套法令訂頒為配合都市更新條例的推動執行，依條例的規定內政部並研擬「都市更新條例施行細則」、「都市更新審議委員會組織準則」、「都市更新團體設立管理及解散辦法」、「都市更新事業接管辦法」、「都市更新權利變換實施辦法」及「都市更新建築容積獎勵辦法」，財政部則擬定「都市更新投資信託公司設置監督及管理辦法」及「都市更新投資信託基金募集應用及管理辦法」，這八項子法亦相繼於 1999 年公告實施。（三）地方法規制訂都市更新條例並未要求亦未授權各直轄市、縣（市）政府定訂自治條例，不過不少地方政府未了有更大的法律授權以大力推動更新，因此依據地方制度法自行定訂自治條例。其他各縣市大多在都市更新條例的授權下以行政命令的方式定訂各項基準。綜觀目前各縣市都市更新子主要區分為： 1.都市更新自治條例更新條例未擬定前，臺北市政府即依都市計畫法第 63 條之規定，擬定「臺北市都市更新實施辦法」於民國 72 年 9 月 12 日發布實施。另於民國 82 年 9 月 17 日修正發布、增訂「獎勵私人或團體興辦都市更新建設事業」專章，以獎勵民間投資方式推動都市更新事業。為因應「都市更新條例」於 87 年公布施行，其相關子法至 88 年已全部發布施行，臺北市政府爰配合都市更新條例及相關子法之訂頒，辦理修正「臺北市都市更新實施辦法」為「臺北市都市更新自治條例」。「都市更新條例」並未授權直轄市、縣（市）政府自行訂定都市更新自治法規，惟依「地方制度法」第 18 條第 6 款規定，都市. 32.

(40) 第二章. 相關文獻回顧. 計畫係屬直轄市自治事項，而都市更新事業為都市計畫事業之一環，故將都市更新列為地方自治事項。更新條例及相關子法僅訂定原則性之規定，但涉及地方自治團體居民之權利義務，因而依「地方制度法」第 28 條規定，以自治條例定之。因此，各縣市政府依行政需要擬定都市更新自治條例，目前已訂頒都市更新自治條例縣市包括：臺北市、高雄市、台中市。 2.都市更新單元劃定原則及環境評估標準基於地方制度法規定，涉及地方自治團體居民之權利義務者，以自治條例及各自治事項補充規定。爰此，有關都市更新單元劃定基準、獎勵建築容積評定基準等除於都市更新自治條例中規定外，臺北縣、新竹市、台南市、基隆市則另訂劃定原則規範之。 3.都市更新建築容積獎勵項目及評定基準同上，各縣市政府為辦理都市更新建築容積獎勵之核算，訂定建築容積核算基準，目前已訂頒都市更新建築容積獎勵項目及評定基準縣市包括：臺北市、臺北縣、新竹市、基隆市。透過基地規劃設計爭取容積獎勵，除可增加更新誘因外，亦可提高基地更新後之防災能力。 4.都市更新及發展建設基金收支保管運用辦法為規範都市更新基金之收支、保管、運用，以及主管機關、基金來源及用途，授權直轄市、縣（市）政府制訂子法，目前已訂頒都市更新及發展建設基金收支保管運用辦法縣市包括：臺北市、高雄市、台中市。 5.整建維護實施辦法臺北市政府為實施都市更新整建維護事業，另訂定臺北市都市更新整建維護實施辦法，於今年 8 月甫公佈實施，辦法中明訂都市更新審議委員會可視當年度整建維護計畫補助額度及申請個案對於環境貢獻度酌予補助。此外，台南市政府為補助保存區、都. 33.

(41) 第二章. 相關文獻回顧. 市更新單元或指定之歷史建築、街區之整建、維護，促進民間參與都市更新，改善居住環境，於 93 年 9 月訂頒「台南市獎勵老舊發展地區整建維護補助辦法」。二、都市更新執行重點依據更新條例第 1 條，都市更新是為了促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。根據本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。為改善窳陋社區都市更新防災能力，都市更新處理方式、更新地區之劃定與防災機制直接相關簡述如下，其他都市更新實施者、權利變換、監督管理等，與本研究無直接影響，不再贅述。（一）更新處理方式根據更新條例第 4 條，都市更新處理方式，分為下列三種： 1.重建：係指拆除更新地區內原有建築物，重新建築，住戶安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度。 2.整建：係指改建、修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施。 3.維護：係指加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施，以保持其良好狀況。（二）更新地區之劃定 1.優先劃定都市更新地區更新條例第 6 條規定，有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區：（1）建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。（2）建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良. 34.

(42) 第二章. 相關文獻回顧. 或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。（3）建築物未符合都市應有之機能。（4）建築物未能與重大建設配合。（5）具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。（6）居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。 2.迅行劃定都市更新地區更新條例第 7 條規定，有下列各款情形之一時，直轄市、縣（市）主管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區，並視實際需要訂定或變更都市更新計畫：（1）因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。（2）為避免重大災害之發生。（3）為配合中央或地方興建之重大建設。前項更新地區之劃定或都市更新計畫之擬定、變更，上級主管機關得指定該管直轄市、縣（市）主管機關限期為之，必要時並得逕為辦理。三、小結（一）更新條例明文窳陋地區得優先劃定為更新地區更新條例明文「建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足」或「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小」等足以妨害公共交通或公共安全等地區，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區。但何種程度需進行重建、整建，抑或維護並無明確指標。（二）部分更新容積獎勵項目可間接提昇地區防災能力已訂頒更新建築容積獎勵核算標準中，部分更新容積獎勵項目，如提供人行步道等，除可爭取建築容積獎勵外，亦可間接提昇. 35.

(43) 第二章. 相關文獻回顧. 地區更新後之防災能力。（三）重建方式進行更新法規較完備目前僅以重建方式進行都市更新法制規定較為完備，有容積獎勵、免稅等規定。參、劃設都市更新地區一般性準則一、劃設都市更新地區現有法令規定依據更新條例更新地區劃定原則，地方政府分別擬定更新地區及更新單元劃定評估指標，以作為審議基準。目前臺北市、高雄市已制訂自治條例，包括新竹市皆分別提出自行劃定更新單元評估標準，整理如表 2-9、表 2-10 及表 2-11。歸納上述更新條例以及臺北市、高雄市、新竹市等都市更新地區劃定準則，評估指標可略分為：更新單元內之建築物構造、建築物老舊程度、建物設備、地區居住水準、地區道路系統、土地利用狀況、重大建設、古蹟建物及其他環境條件等。這些指標中，與都市防災指標直接相關者，主要包括：非防火建物比例、巷道狹小、建築物年期、建築物老舊破壞程度、建築物耐震標準等。. 36.

(44) 第二章. 相關文獻回顧. 表 2-9 臺北市都市更新自治條例附表一未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元（重建區段）建築物及地區環境評估標準建築物及地區環境狀況一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。四、建築物未能與重大建設配合五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會安全。七、因重大事變遭受損害或為避免重大災害之發生。. 評估標準. 指標. 說明. 符合指標（一）、（一）更新單元內屬非防火建築物或非防火構造建築物之棟數比例達二指標（十四）（二）其中之一分之一以上，並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者。整體開發計項及其他指標之（二）更新單元內現有巷道彎曲狹小，寬度小於四公尺者之長度佔現有畫項目必須二項者巷道總長度比例達二分之一以上。包括：都市計（三）更新單元內各種構造建築物面積比例達二分一以上：土磚造、木畫或景觀計造、磚造及石造建築物、二十年以上之加強磚造及鋼鐵造、三十畫、防災救災年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、四十年以上之鋼骨混凝計畫及整建符合指標（二）、或維護計畫土造。（三）、（四）其中之一項及其他（四）更新單元內建築物有基礎下陷、主要樑柱、牆壁及樓板等腐朽破等。防災救災損或變形，有危險或有安全之虞者之棟數比例達二分之一以上，計畫包括更指標之二項者新單元防災並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者。（五）更新單元內合法建築物地面層土地使用現況不符現行都市計畫分救災系統、更新單元與防區使用之樓地板面積比例達二分之一以上。（六）更新單元周邊距離本市重大建設或政府機關認定之國際觀光據點災救災計畫二百公尺以內；或更新單元範圍含捷運地下穿越部分土地且不適之整合效用大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法者。前益。符合指標（五）、述重大建設包括：大眾運輸系統車站（含車站本體及車站出入（八）、（十）其口）、已開闢及已編列年度預算開闢者之面積達一公頃以上公中之一項及其他園、基地面積達六千平方公尺以上之廣場（含圓環）、快速道路指標之二項者等。符合指標（六）及其他指標之二（七）更新單元內建築物無設置化糞池或經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定該建築物沖洗式廁所排水、生活雜排水均未經處理而項者直接排放之棟數比例達二分之一以上。符合指標（十三）（八）更新單元內四層以上之合法建築物無設置電梯設備且法定停車位數低於戶數二分之一以下者之棟數比例達二分之一以上。（九）更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部七十八年五月五日台內營字第六九一七○一號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達二分之一以上。符合指標（七）、（十一）其中之（十）更新單元內計畫道路未開闢者之面積比例達二分之一以上。一項及其他指標（十一）更新單元範圍現有建蔽率大於法定建蔽率且現有容積未達法定容積之二分之一。有關建蔽率及容積率之計算，以合法建築物之二項者。為限。符合指標（十二）更新單元內平均居住樓地板面積低於當地居住樓地板面積平均（一）、（九）水準之二分之一以下者。其中之一項及（十三）內政部及本市指定之古蹟、都市計畫劃定之保存區、本府指定其他指標之二之歷史建築及推動保存之歷史街區。項者。（十四）更新單元面積在二千平方公尺以上者，經擬定整體開發計畫，對都市景觀美化及提昇生活環境品質有助益者。. 資料來源：臺北市政府（94 年 10 月 31 日第一次修定版）. 37.