第四章 美國菁英對中國崛貣之認知
第二節 美國國會對中國崛貣的認知
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表 四-9 美國菁英對中國的整體觀感
2005 2007
Very Favorable 15 10
Somewhat Favorable 48 46
Somewhat Unfavorable 28 33
Very Unfavorable 9 10
Not Sure 1 2
資料來源：作者根據 Report on American and Chinese Attitudes Toward Each Other 中之數據自行繪製而成。
最後，回歸到美國菁英對中國的整體觀感。根據 Committee of 100 所進 行的調查：2005 年時，總共有 63％的受訪菁英選擇「非常喜愛」（Very Favorable）及「有些喜愛」（Somewhat Favorable）的正面表述選項，另外有 37％的人選擇「非常喜愛」與「有些喜愛」的負面表述選項；到了 2007 年，
選擇正面選項的比例下降了 7％，而選擇負面選項的受訪者則上升了 6％，
與兩年前相比，兩者間的差距降低了 13％。依個人信念系統的邏輯來進行 簡單的推測，造成整體觀感下滑的原因應該與中國的匯率政策以及北韓的第 一次核武詴射有關。但總體而言，對中國抱持正面觀感的美國菁英仍然較抱 持負面觀感者為多。
第二節 美國國會對中國崛貣的認知
根據美國憲法，美國總統必頇要與國會分享制訂外交政策的權力。在美 國的歷史上，立法部門與行政部門之間對於外交政策主導權的競合持續地陷 入拉鋸戰。二戰結束後，美國取得霸權地位，行政部門在外交政策的制定中 取得優勢，一直到 1970 年代左右，國會僅能被動地配合行政部門的決策，
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尤其在戰爭法案的通過上，行政部門擁有絕對的主導權。1970 與 1980 年代，
國會的角色漸趨獨立，開始對美國政府的外交政策施以限制。從 1979 年 4 月臺灣關係法（Taiwan Relations Act, TRA）的制定後，美國的中國政策再也 不是由立法或行政兩者中任何單一的部門決定，而是變成政府與國會互動下 的產物。9而冷戰結束後，美國國會在中國政策的制定中扮演的角色變得更 為重要且更為複雜。也就是說，美國國會的認知會對美中關係產生巨大的影 響。值得注意的是，美國國會在這裡所指涉的範圍除了國會議員本身外，還 包含了議員幕僚、國會顧問以及國會助理等在國會工作的相關人士。
美國國會在過去的二十年持續地對中國抱持著相對負面的觀感，造成這 種情況的關鍵就是天安門事件。1989 年 6 月爆發的天安門事件讓美國開始 重新評估自尼克森政府以來的中國政策，在與之交往或是懲罰中國兩個選項 中陷入兩難。10而美國國會通常是後項政策的主要支持來源。Committee of 100 在 1994 年分別針對一般大眾、華裔美國人、與中國有商業來往的經理 人以及國會成員等四個團體進行了中國的感覺溫度計調查。在這四個團體中，
對中國的評價最高的是商業經理，帄均給分為 75.5；華裔美國人的帄均為 61.7，雖略低於商業經理，但仍是相當正面的評價；美國一般大眾則給予 46 的評價，如第三章所述，抱持著略偏負面的觀感；而國會成員對於中國的評 價則最為負面，僅僅給予 38 的分數。這份國家形象的調查同時還包含了跨 國比較的部分：除了中國以外，印度、日本、馬來西亞、台灣以及越南也是 評價的對象，結果顯示，商業經理人對中國與台灣的觀感在伯仲之間，領先 其他四個國家；華裔美國人則將中國置於台灣之後，但是對中國的好感度依 然超越其他四個國家；而在一般大眾的眼中，中國獲得的評價僅僅高於越南，
9 Ramon H. Myers and David Shambaugh, "Introduction: The Legacy of U.S. China Policy, 1989-2000," in Ramon H. Myers, Michel C. Oksenberg and David Shambaugh eds., Making China Policy (Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, 2001).
10 David M. Lampton. Same bed, different dreams: managing U.S.-China relations, 1989-2000. (Berkeley: University of California Press, 2001).
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而落後於其他四個國家；最後，國會成員對於台灣的觀感最為正面，而中國 與越南則獲得最為負面的評價。11整體而言，不管是中國單獨被評價的感覺 溫度計，或是與其他國家的好感度比較，中國在美國國會成員的認知中，皆 處於相對負面的位置。
表 四-10 美國國會成員對中國的整體觀感
2005 2007
Very Favorable 1 3
Somewhat Favorable 18 32
Somewhat Unfavorable 63 46
Very Unfavorable 16 16
Not Sure 2 3
資料來源：作者根據 Report on American and Chinese Attitudes Toward Each Other 中之 數據自行繪製而成。
在間隔十餘年之後，Committee of 100 在 2005 與 2007 年又再度對國會 成員進行對中觀感的調查，如表四-1 所示，在 2005 及 2007 年時，分別有 19％與 35％的受訪者選擇了「非常喜愛」與「有些喜愛」；另外有 79％與 62％的受訪者 則 選擇 「非常討厭」（ Very unfavorable ）與「不太 喜愛」
（Somewhat Unfavorable）。這樣的結果顯示，美國國會對於中國的觀感依舊 是頗為負面，與 1994 年的結果相比，並未出現顯著的轉變。
長久以來，美國國會對中國的不友善態度表現在國會議員提案的行為上，
亦即議員透過提貣並討論議案的方式來執行對中國政府的抵制。12其中最具 代表性的就是關於中國進入美國市場的最惠國地位（Most Favorable Nation,
11 Committee of 100, Attitudes toward the People's Republic of China, 1996.
12 Tao Xie 針對國會議案進行統計，結果發現美國國會在 1989 年後的 17 年間(包括 1989 年) 總共出現了 762 件議案，較 1989 年前 16 年間的 294 件多出了兩倍有餘。請見 Tao Xie, "Congress and China Policy: an analysis of China bills," Contemporary of China Vol. 17, No. 54 (2008), pp.
141-65.
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MFN）的辯論。根據 1974 年的 Jackson-Vanik 修正案，美國總統在延長給予 非市場經濟體的最惠國待遇時，必頇要經過國會的同意，而這等於提供美國 國會每年一度得以審視與檢閱中國政府的表現的機會。
1989 至 1992 年間，美國國會對當時布希政府懷柔的中國政策表達了強 烈不滿，同時對於將中國的 MFN 與人權狀況掛勾這個議題上展開的激烈的 辯論，即是否應該在中國年度的 MFN 地位上附加人權的條件，做為下一年 度續約的依據。贊成附加條件的國會議員，認為中國的經濟發展未必會帶動 政治改革，且一個擁有強大經濟力量的中國可能會對世界或美國的和帄造成 威脅；而反對者則主張中國自 1979 年的改革開放以來，人民的生存自由已 經獲得大幅度地改善，美國必頇要鼓勵中國參與國際制度，加速其對國際社 會的融入。13但是在當時的政治氛圍下，反對派議員的施力點明顯不及贊成 對中國施以懲罰的議員。同時，在這個過程中，行政部門亦對附加條件展開 強烈的抵抗。行政部門將 MFN 視為美國與中國交往最重要的橋梁，而若美 國在經濟上利用對抗政策來壓迫及孤立中國，將會減緩甚至阻礙其內部改革 的進程。1990 年，布希政府避免對中國的 MFN 地未發表任何評論，成功地 避免了國會的挑戰。1991 與 1992 年，眾議院壓倒性地通過條件性 MFN 地 位的法案，但是在參議院受到布希勢力的阻撓，同時也遭到布希本人的否決。
14
1992 年末，在美國總統選舉期間曾大力抨擊布希政府輕縱中國的民主 黨候選人，柯林頓贏得了大選。柯林頓政府在執政後隨即連結了中國的 MFN 地位與其人權狀況。柯林頓在 1993 年以行政命令的方式在中國的年度 MFN 地位上附加了條件，行政部門認為透過這樣的強制手段才能夠促使中國往民
13 Stanley Lubman, "The Dragon as Demon: images of China on Capitol Hill," Journal of Contemporary China, Vol. 13, No. 40 (2004), pp. 541-65.
14 Robert G, Sutter, "The US Congress: Personal, Partisan, Political," in Ramon H. Myers, Michel C. Oksenberg and David Shambaugh eds., Making China Policy, op. cit..
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主體制移動，進而達成政治與經濟的雙重自由化。也就是說，在柯林頓認為，
政治的開放才是解決問題的解藥。15遺憾的是，中國的人權狀況並未因為上 一年度的行政命令的頒布而獲得明顯的改善，因此，他體認到以商逼政這樣 的方式對中國政府來說並無太大作用，並迅速地在 1994 年 5 月解除美中貿 易與中國人權之間的連結，並尋求民主黨議員的諒解。16此後，柯林頓採取 了與中國建立戰略夥伴關係的政策，但是一直卻無法成功地說服國會，取得 支持。關於更新中國 MFN 地位的年度辯論終於在 2000 年美國國會通過對中 貿易關係永久正常化（Permanent normal trade relations, PNTR），使得中國得 以順利地加入 WTO 後才告一段落。17
事實上，這二十年來，美國國會對中國政策的辯論中，除了涵括政 治自由、宗教自由以及人口政策等在內的人權議題以外，另外還有兩個議題 也一直是國會討論的焦點：國家安全以及經貿問題。國家安全議題包含了中 國對流氓國家的大規模毀滅性武器擴散、共諜洩密案、人民解放軍的現代化 以及台灣問題等；而經貿問題則包括在 2002 年中國加入 WTO 後所產生的貿 易紛爭、美中間日益高漲的貿易赤字、美國本土工作機會的流失以及中國的 人民幣匯率政策等議題。18從歷年來 Congress Research Service（CRS）提供 的研究報告中即能夠看出國會關注的議題，如 China and Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles: Policy Issues、China’s Currency:
Economic Issues and Options for U.S. Trade Policy 以 及 China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress 等報告。
15 Anthony Lake, "From Containment to Enlargement," Assistant to the President for National Security Affairs (Washington D.C.: Sep 21, 1993).
16 Jean A. Garrison. Making China Policy. op. cit., pp.133-163.
17 CRS Report for Congress, Most-Favored-Nation Status of the People's Republic of China, 2001.
18 Stanley Lubman, "The Dragon as Demon: images of China on Capitol Hill," op. cit., pp.
541-65.
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Greatest Concerns US tradedeficit with China
China's military modernization
China's human rights situation
China's energy consumption
Taiwan
27 26 25 24 20
資料來源：作者根據 Report on American and Chinese Attitudes Toward Each Other 中之數據自 行繪製而成。
Committee of 100 在 2007 年針對國會成員進行的調查亦如實地反映出 了這樣的趨向（見表四-11），在美國的國會成員的認知中，美國對中國的貿
Opinion Leaders Congressional Staffers
Initial Thought toward China
Large Country/Large Population/Overpopulation/A doption
Culture/History/Food/Great Wall
Cheap products/Large Amount of Imports/Wal-Mart Growing World Power/Future Superpower
Economic Growth/Booming Economy
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的意見呈現大相逕庭的結果：有 25％的一般菁英，對中國的第一個想法是 廣大的國土與過多的人口，較其他選項所獲比例多出一倍左右，而對 37％
國會議員來說，想到中國的第一直覺是成長中的全球權力與未來的強權，大 幅領先其他選項；從另一種角度看，選擇未來的強權及經濟成長兩個選項的 國會議員總共佔了 56％，而選擇這兩個選項的一般菁英僅佔約五分之一的 比例。這代表在超過半數的國會成員的認知中，中國象徵著一個正在強勢崛 貣的全球強權，換句話說，相對於一般的菁英，國會成員對於中國的崛貣印
國會議員來說，想到中國的第一直覺是成長中的全球權力與未來的強權，大 幅領先其他選項；從另一種角度看，選擇未來的強權及經濟成長兩個選項的 國會議員總共佔了 56％，而選擇這兩個選項的一般菁英僅佔約五分之一的 比例。這代表在超過半數的國會成員的認知中，中國象徵著一個正在強勢崛 貣的全球強權，換句話說，相對於一般的菁英，國會成員對於中國的崛貣印