第五章 防衛措施爭端解決案例及解析
第二節 美國對若干鋼品實施防衛措施案
第一款 本案事實
本案於2001 年 6 月 22 日由美國貿易代表署（Office of United States Trade Representative, USTR）依美國布希總統的命令，發文給美國國際貿易委員會
（United States International Trade Commission, USITC）請求其依據美國貿易法第 201 條款，對於進口至美國的鋼鐵產品展開防衛措施調查245，美國國際貿易委員 會遂於6 月 28 日正式展開產業損害調查，並舉辦八場聽證會。在聽證會中，美 國進口業者、消費者代表及輸美主要國家的代表表示造成美國鋼鐵產業疲弱不振 之原因，主要應是美國鋼鐵業者投資決策失當，造成產能擴張及同業惡性競爭，
不應全然歸因於進口產品數量的增加，其認為若對進口鋼鐵產品設限，將使與鋼 鐵相關的下游產品價格上漲，不利於美國經濟之發展，而美國國際貿易委員會展 開調查後，將進口鋼品區分為33 項產品類別以達調查之目的，而美國國際貿易 委員會在面對國會議員的壓力與相關損害事實的情況下246 ，2001 年 10 月，美
245 依據美國防衛法規即 1974 年貿易法第 201 條款(Section 201 of the Trade Act of 1974)的規範，美 國總統在ㄧ輸入美國的進口產品其進口量，對於美國國內生產同類產品或直接競爭產品，造成 嚴重損害或之虞的相當原因時」，具有主動提起防衛措施調查的權力。除此之外，依據法規規 定商會(trade association)、公司(firm)、工會(certified or recognized union)或產業勞工代表(group of workers)，亦可向 USITC 提出請求，要求對進口產品展開防衛調查。
246 在 USITC 調查期間，在聽證會上共有超過 35 位美國國會議員表示贊成對鋼鐵進口進行設限，
而且美國鋼鐵業者亦主張自1996 年以來，美國已有 24 四家鋼鐵業者宣告破產，約有 3 萬 1 千
國國際貿易委員會對受調查產品中的12 項產品類別認定其已構成嚴重損害；17 項產品類別為無損害之認定；至於剩下之4 項產品類別則呈現票數相同的情形，
並於同年的12 月建議美國總統應採取防衛措施，而美國國際貿易委員會對若干 鋼品為損害之認定後，即依據WTO防衛措施協定第 12 條第 1 項(b)款之規定，於 2001 年 11 月 11 日通知WTO防衛委員會，美國並提供具有實質利益的出口國展 開諮商之機會。歐體於2002 年 1 月 18 日接受美國之邀請，並於 2 月 13 日展開 雙邊諮商，諮商的主要核心為歐體關切美國國際貿易委員會如何認定進口之增加 為美國鋼鐵產業面臨經濟問題之原因。於2002 年 3 月 5 日美國總統爰依據美國 國際貿易委員會之建議發布第7529 號公告，對包括扁軋碳鋼、馬口鐵、熱軋棒 材、冷軋棒材、鋼筋、焊接鋼管、配件、輪緣及工具接頭（fitting, flanges, and tool joints）、不銹鋼棒、不銹鋼纜以及不銹鋼線等若干鋼品實施確定防衛措施，即對 上列鋼鐵產品課徵為期三年8%至 30%之額外關稅。惟該防衛措施對於北美自由 貿易協定(以下簡稱NAFTA)的加拿大與墨西哥等排除適用，而以色列及約旦則因 為與美國有自由貿易協定美國同樣未對其採取防衛措施，以及輸美數量不多的開 發中國家也均排除適用。
歐體於2002 年 3 月 7 日首先另依據爭端解決瞭解書(DSU)第 4 條之規定要 求與美國進行諮商；其後，日本、韓國、中國大陸、挪威、瑞士、紐西蘭及巴西 亦跟進，2002 年 6 月 3 日，WTO因歐體之請求對本案成立爭端解決小組，檢視 美國防衛措施是否符合WTO防衛措施協定，其後日本、韓國、中國大陸、挪威、
瑞士、紐西蘭及巴西亦向同一爭端解決小組提出書面意見，由同一爭端解決小組 審查八國所提之案件。爭端解決小組並於2003 年 6 月 11 日發布爭端裁決報告。
爭端解決小組認為，美國採行的十項防衛措施有違WTO防衛措施協定與GATT之 規定，因其認為美國對下列事項之結論未能提出「合理且充分的解釋」（reasoned
名工人因此失業，鋼鐵產品價格則已跌至近20 年來的最低價，此外，美國第二大鋼鐵廠商 Bethlehem Steel Corporation 於 2001 年 10 月 15 日向法院申請依破產法重整，因此使 USITC 承 受相當大的國內壓力。
and adequate explanation）：1.進口已經增加；2.進口之增加與國內產業嚴重損害 之間有因果關係；3.進口之增加係源自於「不能預見之發展」（unforeseen developments）。爭端解決小組指出，美國於本案對任何會員所採行的每一防衛措 施皆無法律基礎，因而並無權採行防衛措施，美國嗣後於2003 年 8 月 11 日對上 開裁決提起上訴，請求上訴機構審查若干爭端解決小組之判定，而上訴機構於 2003 年 11 月 10 日公布其裁決報告247，其見解多數仍維持爭端解決小組之結論。
爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB）原本預計於 2003 年 12 月 10 日 通過上訴機構及爭端解決小組之報告，但在爭端解決機構（DSB）正式通過裁決 報告前，美國布希總統在各國強大壓力，於2003 年 12 月 4 日宣布撤銷對進口 鋼品設限之措施，本案為WTO涉及防衛措施的爭端解決個案中最為成功的案 例，但美國原規劃實施3 年期的防衛措施，其實也已經實施了 21 個月，而 9 個 原告國的共同努力與付出，也僅換得的不到1 年半的貿易利益而已。
◎本案事實及經過表248
時 間 大 事 紀
2001.06.22 依美國總統命令發文給 USITC 依美國貿易法第 201 條對進口至美 國的鋼鐵產品展開調查。
2001.06.28 USITC 正式展開調查。
2001.11.11 通知 WTO 防衛委員會，並提供出口國諮商的機會。
2001.12 USITC 建議美國總統採取防衛措施。
2002.02.13 歐盟與美國展開雙邊諮商。
2002.03.05 美國總統發布 7529 號公告，對 12 項鋼品實施確定防衛措施，課 徵為期三年8﹪～30﹪的額外關稅。
2002.03.07 歐盟另依據 DSU 第 4 條再與美國進行諮商，其後日、韓、中、挪、
瑞、紐、巴也跟進。
247 Appellate Body Report, United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products (US－Certain Steel Products), WT/DS248/AB/R, WT/DS249/AB/R, WT/DS251/AB/R, WT/DS252/AB/R, WT/DS253/AB/R, WT/DS254/AB/R, WT/DS258/AB/R, WT/DS259/AB/R, 10 November 2003.
248 本表為作者自行製作。
2002.06.03 歐盟請求對本案成立爭端解決小組。
2002.12.12 台美於日內瓦進行雙邊諮商。
2003.05.02 爭端解決小組報告分送會員。
2003.06.11 爭端解決小組發布爭端裁決報告。
2003.08.11 美國提起上訴。
2003.09.29-30 上訴機構召開審查會議。
2003.11.10 上訴機構公布裁決報告。
2003.12.04 美國宣布撤銷對進口鋼品設限的防衛措施。
第二款 本案之評析
本案乃WTO涉及防衛措施爭端解決個案中，涉及國家最多（包括美國、歐 體、韓國、日本、紐西蘭、巴西、挪威、中國大陸及瑞士等國），且為直至目前 為止，控訴國以WTO爭端解決機制完整訟爭解決防衛措施爭議而獲得勝訴之唯 一個案，也為我國首度以會員身份要求與美國進行諮商之案例 249，此外，本案爭 端裁決涉及幾乎整個WTO防衛措施協定之實體規定，對於WTO防衛措施協定之 意涵及適用有詳細之解釋，可幫助我們了解在爭端中雙方如何以WTO的規範爭 取本國的利益，並提供我國在未來面對防衛措施時如何就其中爭點啟動爭端解決 機制的參考。以下我們就本案所涉及之爭議討論之：
壹、本案之爭議問題：
一、關於 GATT 第 19 條與 WTO 防衛措施協定之相容性問題
歐體、日本、南韓、中國、瑞士、挪威、紐西蘭與巴西等控訴國主 張美國國際貿易委員會之報告中未能證明防衛措施調查進口之增加及
249 參 WT/DS274/R，2002/11.但我國嗣後改以第三國身份參加本案，我國在「第三國意見書」主 張對於不銹鋼棒、不銹鋼纜、不銹鋼線、鍍面鋼、熱軋鋼、碳鋼及合金配件、若干鋼管以及冷 軋鋼等鋼品具有實質貿易利益。
防衛調查所涵蓋之產品的進口情形是因「不能預見之發展」所造成，因 此不符合 GATT 第 19 條第 1 項(a)款之規定。美國方面則主張美國國際 貿易委員會於本案調查期間已考慮「不能預見之發展」之要素，包括金 融危機、蘇聯解體引發之經濟危機、美國市場持續走強、美元持續強勢 及所有因素結合所產生之影響等。然而上述控訴國則認為美國國際貿易 委員會於第二次補充報告時才對不能預見之發展加以分析，已屬事後行 為，故仍不合 GATT 第 19 條第 1 項(a)款之規定。
爭端解決小組對此爭點認為調查報告的形式在WTO防衛措施協定下 並無特別規定，只要整份報告符合WTO防衛措施協定及GATT 19 條的規 定即可，而調查報告可分成數個部分公布或數個階段公布，只要整份報 告包含所有事實及法律相關議題之認定與推論即可，且須要有一致而完 整的解釋。而對於不能預見發展做成認定期間，爭端解決小組認為只要 在採取措施之前做成報告即可，然而美國在不能預見發展之認定違反 GATT第 19 條及WTO防衛措施協定第 3 條第 1 項規定250，爭端解決小組認 為美國就不能預見發展對特定產品造成何種影響，以致於造成進口增加 並於國內相關產業的嚴重損害等未提供合理及適當的解釋。而針對爭端 解決小組對此爭點之裁決，美國認為「不能預見之發展」要件僅規定於 GATT第 19 條中，WTO防衛措施協定並未規定，且WTO防衛措施協定第 3 條第 1 項並未明示要求調查機關應提出解釋而提起上訴。最後，上訴機 構則以依WTO防衛措施協定第 3 條第 1 項末句之規定251，調查機關應以 邏輯性的態度或以邏輯方式所表達之判斷或說明，提供清楚且詳細的說
250 WTO 防衛措施協定第 3 條第 1 項規定：「會員唯有在其主管機關，依據其事先制定且符合GATT 1994 第十條公告程序進行調查，始得採行防衛措施。該項調查應包括對於所有利害關係人之 合理通知，並以舉行公聽會或其它適當方式，使進口商、出口商或其他利害關係人得提出證據 或意見，其中包括對於其他當事人之陳述予以答辯，特別是對於採行防衛措施是否符合公眾利 益之意見的機會。主管機關應公布書面報告，詳載其所發現之事實及所有關於事實與法律爭點 所推理之結論。 」
251 「主管機關應公布書面報告，詳載其所發現之事實及所有關於事實與法律爭點所推論之結論」。