進口防衛措施與WTO爭端解決機制之研究

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(1)國立高雄大學法律學系研究所碩士論文. 進口防衛措施與 WTO 爭端解決機制之研究. 研究生：李穎舜撰指導教授：王仁宏博士. 中華民國九十六年六月.

(2) 致. 謝. 隨著論文的完稿，研究所生涯也即將告一段落，這篇論文得以順利完成，首先要感謝指導教授王仁宏教授在論文撰寫過程中給予的悉心指導及協助，不論在研究方向的擬定、論文組織架構及概念的澄清都給我莫大的啟示，甚至在繁忙的公務中仍抽空仔細地斧正論文中每字每句，更讓我佩服老師在法學研究上嚴謹及認真的態度。此外，感謝口試委員李貴英教授及陳櫻琴教授在百忙中審閱論文初稿，並在口試時給予的寶貴意見，使得本論文能夠更臻完整。感謝台灣高等法院台南分院王惠一庭長，在工作上如師如父地指導我並對我的包容體量，且在我撰寫論文過程中不斷地給我打氣加油，帶給我克服困難的動力，使我在工作之餘得以全心投注於論文之撰寫。感謝如惠當初一再地鼓勵我繼續進修，使我能有一段豐富精彩的研究所生活；感謝麗鈞、盈盈、臆書、素華、保源學長、奕全學長在論文寫作時給我的鼓勵與協助，使我更努力前進；另外，嘉臨（瑜涵）、欣怡、靜瑜、湘茹、寶華、宜蓁姊、美玉、琮惠等同事這些日子以來的支持，並帶給我歡笑及替我分擔憂愁也令我好生感動。此外，亞太綜合研究院沈淑華小姐及范雯琪小姐於工作上的協助，也並此致謝。論文得以順利完成，最重要的是我的家人在背後的的支持與陪伴。感謝爸媽無私的付出，不論是物質或精神生活都讓我無憂無慮，並給予我充分的發展空間；感謝伯父、伯母一直以來對我的關心與照顧；遠在美國的大姊溫雅，在繁忙的課業中還在我論文寫作時提供的意見及協助，更是讓我好生感動；感謝小妹瑜釗、堂妹尃昕分享我的快樂與不快樂。最後，對於國成一路的扶持及無怨無悔的包容，以及論文寫作時提供所有的幫助，心中的感謝更是無法用言語可以形容的。在此謹以本文獻給所有曾經關心及愛護我的人，希望您們每天都能活得健康、快樂，每一天都能享受這個世界的美好。穎舜謹誌. 2007 年 6 月.

(3) 中文摘要於世界貿易組織（World Trade Organization ,WTO）之自由化國際貿易中，會員國國內產業雖因進口競爭增加而提升效能，且消費者可用低廉價格獲得較多選擇，但自由化亦常使會員國國內與外國進口產品相同或直接競爭之產業因進口貨品數量大幅增加而受到損害，故為保護本國產業不受市場開放過度威脅，會員國政府實有必要介入救濟並協助本國產業適應此一自由化環境。於此前提之下，防衛措施（Safeguard）即是允許進口國主管機關在一定條件下，針對公平之進口行為所採行的貿易限制措施，以救濟國內產業。另一方面，若因一國採取防衛措施而引發貿易爭端，則必須透過國與國間之WTO爭端解決機制以和平方式解決，故瞭解WTO爭端解決程序之相關規定亦屬必要。. 本論文首先係透過法律面探討防衛措施之法律意義與性質，並藉由WTO防衛措施協定（Agreement on Safeguards;SA）、中國大陸入會議定書第16條特別防衛機制（transitional product- specific safeguard）、雙邊或自由貿易區域協定(regional economic integration，RTA)及主要國家（美國、歐盟、中國大陸）之防衛措施機制之法規說明，分析防衛措施機制之運作模式及相關法規之內涵。此外，因我國亦為WTO之一員，如何因應貿易自由化後，外國進口貨品低價或大量進口對於國內產業所造成之損害，為我國經濟貿易所應面對之重要課題，故本論文亦介紹我國之「貨品進口救濟案件處理辦法」，並從法律面及貿易政策面檢討WTO架構下台灣之防衛措施制度。. 本論文並以個案分析法研究防衛措施爭端案例，藉由韓國對進口乳酪產品實施確定防衛措施案、美國對若干鋼品實施防衛措施案、及中國大陸與台灣毛巾進口防衛措施案之案例分析，從實務運作之方式加強對於防衛措施機制之認識，瞭解WTO爭端解決機制之施行原則及可能發生的影響性，期以此相關制度及過去 i.

(4) 案件經驗之整理，提供我國政府及廠商日後與其他國家經貿往來之參考，以保護我國產業之發展。. ii.

(5) Abstract Under the World Trade Organization (WTO), WTO members have the freedom of trading with other member nations. The import of similar goods in the country can benefit not only the domestic industries by competition but also the customers by providing more choices with lower prices. However, the domestic industry can be damaged by the competition because of the similarity of domestic and imported goods or the drastic increase in the volume of imported goods. In order to protect domestic industries from being threatened, the governments of the WTO members should take appropriate measures to interfere when such a thing happens, and assist domestic industries to adapt to such free environment. On the other hand, any disputes that arise due to such protective measures should be resolved peacefully by the WTO Dispute Settlement Regime. WTO agreement on Safeguard, Arct 16 of China Protocol of Accession: Transitional Product – Specific Safeguard, Agreement on regional economic integration, and Safeguard Measures in the United States, European Union and China were analyzed in the first part of the study to discuss the legal meaning and characteristics of safeguard measures. In addition, Taiwan’s “Rules for Handling Import Relief Cases” was further introduced to review the safeguard measures in Taiwan from both legal and trade-political perspectives. The second part of the study was to conduct case studies on Korea – Definitive Safeguard Measure on Imports of Certain Dairy Products, US – Definitive Safeguard Measure on Imports of Steel Products, iii.

(6) and Taiwan – Definitive Safeguard Measure on Imports of Towels from China. The case studies would provide better understanding of the mechanism of these safeguard measures, the principles of WTO Dispute Settlement Regime and its potential impacts. The review of related laws and cases in this study will provide the Taiwan government and domestic industries an important reference to protect the development of the industries in Taiwan while trading with other nations.. iv.

(7) 目錄. 中文摘要.............................................................................................................. i Abstract ................................................................................................................ iii 目錄......................................................................................................................................v 第一章緒論........................................................................................................................1 第一節研究動機........................................................................................................1 第二節研究目的........................................................................................................2 第三節研究範圍及方法............................................................................................3 第四節研究架構........................................................................................................4 第二章. 世界貿易組織架構下的防衛措施制度..............................................................5. 第一節 WTO防衛措施協定之基本理論 ................................................................5 第一款防衛措施的法理基礎............................................................................5 第二款防衛措施之意義....................................................................................5 第三款防衛措施與反傾銷及反補貼制度之比較............................................7 第四款防衛措施之發展....................................................................................9 第二節防衛措施制度之基本精神及特性..............................................................13 第一款防衛措施制度之基本精神..................................................................13 第二款防衛措施制度之特性..........................................................................16 第三節 WTO防衛措施協定之要件及運作 ............................................................18 第一款第二款第三款第四款. WTO防衛措施協定關於防衛措施之實施的標的及形態 ................18 WTO防衛措施協定之程序要件 ........................................................18 WTO防衛措施協定實體要件 ............................................................20 WTO時期防衛措施之運作 ................................................................23. 第四節一般防衛措施之例外..................................................................................24 第一款農業協定中特別防衛機制..................................................................25 第二款紡織品與成衣協定的「過渡性防衛措施」(transitional safeguard) ..........................................................................................................................29 第三款各國在中國入會議定書增列對於特定產品之例外特別防衛措施機制 ..................................................................................................................31 v.

(8) 第四款各國在中國入會議定書增列各國可以針對中國進口紡品採行的「紡織品防衛措施」 ......................................................................................33 第五節小結..............................................................................................................34 第三章區域或雙邊自由貿易協定及世界貿易主要國家有關防衛措施之規定..........36 第一節區域自由貿易協定關於防衛措施條款之規定..........................................36 第一款區域自由貿易協定防衛措施條款之內容態樣..................................36 第二款自由區域貿易適用防衛措施所生之爭議..........................................43 第三款我國簽訂區域貿易協定時對實施防衛措施之策略..........................50 第二節世界貿易主要國家關於防衛措施之規範..................................................52 第一款美國防衛措施制度..............................................................................52 第二款歐盟防衛措施制度..............................................................................60 第三款中國大陸防衛措施制度......................................................................72 第三節我國有關防衛措施之規範及其在WTO規範下之適用 ............................84 第一款前言......................................................................................................84 第二款我國防衛措施制度之沿革..................................................................85 第三款我國防衛措施制度之介紹..................................................................88 第四款我國防衛措施制度之評析與WTO防衛措施協定之比較 ..............102 第五款小結....................................................................................................108 第四章世界貿易組織(WTO)爭端解決機制對實施防衛措施之影響........................110 第一節 GATT貿易爭端解決機制之概述 .............................................................110 第一款 GATT爭端解決機制之介紹 .............................................................110 第二款 GATT 爭端解決程序之缺失 ...........................................................113 第三款烏拉圭回合中對於爭端解決程序之改革........................................115 第二節 WTO爭端解決機制之介紹 ......................................................................118 第一款 WTO爭端解決制度相關主體 ..........................................................118 第二款 WTO爭端解決程序之概述 ..............................................................121 第三節 WTO爭端解決機制對於實施防衛措施之影響 ......................................129 第一款 WTO規範下防衛措施之實施與爭端解決機制之衝擊 ..................129 第二款各國以爭端解決程序解決防衛措施爭議之原因............................131 第三款 WTO爭端解決機制對各國實施防衛措施的影響 ..........................133 第五章防衛措施爭端解決案例及解析........................................................................135 第一節韓國就進口乳酪產品實施確定防衛措施案............................................136 第一款本案事實............................................................................................136 vi.

(9) 第二款本案之評析........................................................................................138 第三款本案對我國之啟發............................................................................153 第二節美國對若干鋼品實施防衛措施案............................................................154 第一款本案事實............................................................................................154 第二款本案之評析........................................................................................157 第三款本案對我國之啟發............................................................................168 第三節台灣對中國大陸毛巾採取防衛措施案....................................................169 第一款本案事實............................................................................................169 第二款本案分析............................................................................................174 第三款由本案分析WTO架構下兩岸經貿之互動 ......................................195 第六章結論....................................................................................................................197 參考文獻..........................................................................................................................204 附錄一. GATT第 19 條第 1 項第 1 款 .........................................................................208. 附錄二. WTO防衛措施協定 ........................................................................................208. 附錄三. 農業協定特別防衛條款..................................................................................214. 附件四紡織品與成衣協定過渡防衛措施條款..........................................................215 附件五台灣貨品進口救濟案件處理辦法....................................................................218 附件六. WTO爭端解決程序 ........................................................................................229. vii.

(10) 第一章緒論第一節研究動機自世界貿易組織（WTO）成立後，國際經貿市場變化更加快速，各國因貿易自由化也日趨明顯，會員國之國內相同或直接競爭的產業因外國進口農工商貨品數量大幅增加，常有導致其國內產業受到損害之情事發生。為保護本國產業不受市場開放過渡威脅，WTO 防衛措施制度乃為WTO允許各國在推動經貿自由時，對於外國貨品進口增加導致國內產業遭受嚴重損害時，得加以實施的緊急防衛之貿易救濟手段。. 台灣於2002年加入世界貿易組織，為WTO第144個會員國，貿易政策上依照入世承諾，陸續開放市場及取消各種貿易保護措施，因而受進口影響較深的農業、勞力密集產業、原材料及機電產業和製成品等國內產業，在面臨國外同類產品進口的激烈競爭，可採用WTO防衛措施協定之措施予以短期救濟，以防衛任何因貿易自由化造成超出國內弱勢產業所能承受的嚴重損害，因此如何因應貿易自由化造成低價或大量進口，對國內產業造成之損害，並調和國內產業與消費者的利益，而使國內產業在市場開放與廠商產銷及消費者利益間獲得平衡，並避免國外貨品大量進口造成台灣產業的損害，是值得重視的議題。. 另外，對於採取防衛措施受到影響的國家，在雙方諮商不成後，得透過WTO 爭端解決機制以和平的方式解決其間之紛爭。因此瞭解WTO爭端解決程序之相關規定，得保護會員在WTO協定下適當地行使權利，並促進國際間之貿易合作。尤其是近年來台灣與中國大陸間民間經貿往來密切，大陸目前已成為台灣最大貿易對象、出口市場，也是最大的出超來源，且因中國大陸產品低價產品湧入，對於我國業者相當大的衝擊，雙方貿易摩擦不斷產生，因而兩岸貿易救濟議題的處理，顯得日漸重要，但目前兩岸政治情勢仍屬相互對立之狀態，在兩岸、海基海 1.

(11) 協會溝通管道中斷下，對於貿易爭端發生時，應可利用兩岸同為WTO 之正式會員，運用WTO的相關規定加以解決，即以WTO架構搭建起兩岸溝通的橋樑，因此，如何在如何在WTO架構下因應中國大陸之防衛措施爭端以保護台灣業者，亦為目前當務之急。. 第二節研究目的在世界貿易自由化的過程中，因各國須承擔調整關稅及撤除非關稅貿易障礙等措施，因而面臨進口貨品大量輸入的問題，我國亦為WTO之一員，如何因應貿易自由化後，外國進口貨品低價或大量進口對於國內產業所造成之損害，為我國於經濟貿易上所應面對之一項課題。本研究主要之目的在於透過WTO防衛措施協定、中國大陸入會議定書第16條特別防衛機制、雙邊或自由貿易區域協定及主要國家如美國、歐盟、中國大陸之防衛措施機制之法規說明，分析防衛措施機制之運作模式及相關法規之內涵，並分析我國「貨品進口救濟案件處理辦法」是否符合國際規範。此外，因我國產業是以外銷為主，防衛措施之貿易救濟手段影響進出口廠商產業競爭利益甚大，一國採取該防衛措施時常引發貿易爭端，得透過WTO 爭端解決機制解決，而WTO爭端解決機制雖在規範政府間之關係，但民間如何取得資料、發動及利用此一政府間機制，亦值得深入瞭解，因此本研究藉由防衛措施進入WTO爭端解決機制階段之第一個案例及控訴國以WTO爭端解決機制之完整訟爭以解決防衛措施之爭議而唯一獲得勝訴之案例，並就中國大陸與台灣毛巾進口防衛措施案為案例分析，藉以瞭解實務在透過WTO爭端解決機制解決採行防衛措施之爭議問題時，所應施行之原則及可能發生的影響性，使台灣日後與其他國家經貿往來時，提供相關制度及過去案件經驗之整理，以作為我國政府及廠商之參考，以保護我國產業之發展。. 2.

(12) 第三節研究範圍及方法本研究從國際貿易法及國際貿易政策之角度，針對國際與各國防衛措施制度、防衛措施之國際爭端解決機制運作及三件涉及防衛措施爭端個案等問題進行分析。研究之範疇將著重於法律層面之探討，以防衛措施之法律意義與性質作研究，並從法律面及貿易政策面，檢討WTO 架構下台灣防衛措施制度。. 在研究方法方面，本研究從法學方法論述，循闡明、論述及評析與建議之步驟，依序探討WTO 防衛措施協定、中國大陸入世議定書第十六條之特別防衛機制、WTO架構下區域貿易協定防衛措施之適用、美國、歐盟、中國大陸之防衛措施制度，以及我國貨品進口救濟案件處理辦法，以瞭解理論的發展及法規範之規定，作為本研究整體架構理論的基礎依據，以歷史分析研究法，透過資料蒐集，瞭解多邊貿易協定制度過程，以瞭解各國立場及國際規範未來發展方向；並探討區域貿易協定下受歧視之第三國如何運用防衛措施以為相對因應之問題，提供我國廠商作為借鏡；並以個案分析法研究防衛措施爭端案例，剖析案例爭點及WTO 爭端解決機構裁決內容，俾從實務運作之方式，加強對於防衛措施機制之瞭解，以供我國未來在處理相關問題時思考因應之道。. 本研究並將以文獻整理之方式歸納比較分析，以得客觀之準則，達到客觀之結論，並試圖在業者、政府及法規方面提出可行之建議。為此，本研究參考各種國際法相關著作、期刊論文、官方出版品與報紙專論報導，此外，亦藉由網路資源，上網瀏覽世界貿易組織、中國大陸商務部、台灣經濟部國際貿易局、經濟部貿易調查委員會等官方網站蒐集相關資料進行研究分析，期能透過文獻之蒐集，從法律之觀點瞭解防衛措施制度探求問題的緣起、遭遇之困難及其解決途徑。. 3.

(13) 第四節研究架構本論文分為六章。第一章為緒論，介紹本論文的研究動機、研究方法及研究架構，第二章介紹國際經貿體制下的防衛措施制度，首先說明防衛措施制度的概念，次說明WTO防衛措施之基本精神、特性，之後就現行WTO防衛措施協定之要件及運作介紹之，以瞭解該理論發展及法律規範，作為本研究整體架構理論的基礎依據。第三章則就區域貿易協定及世界貿易主要國家防衛措施規定如何之適用介紹之，並討論區域貿易適用防衛措施所生之爭議及美國、歐盟、中國大陸及我國防衛措施制度之相關規範與WTO防衛措施協定之比較。第四章則研究WTO爭端解決機制之架構及對實施防衛措施之影響，探討WTO規範下防衛措施之實施與爭端解決機制之衝擊及各國利用WTO爭端解決機制解決防衛措施爭議之原因及對各國實施防衛措施之影響。第五章則探討兩個進入WTO爭端解決程序之防衛措施案例及我國對大陸首次採取防衛措施機制之案例，藉由案例分析瞭解WTO爭端解決機構與上訴機構對於WTO防衛措施協定之解釋，以作為台灣日後發生相似案例時，判斷處理之參考。第六章則歸納總結前五章之分析，並提出本研究之結論。. 4.

(14) 第二章世界貿易組織架構下的防衛措施制度第一節 WTO 防衛措施協定之基本理論第一款防衛措施的法理基礎防衛措施為國際條約法上的「情事變更原則 1」，其概念類似我國民法 227 條之 2 之法理，即一國在其不能預見(unforeseen )之情況下，導致進口產品大量增加，對其國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時，所採取的進口救濟手段。以「出現不能預見的情況」及此措施的基本原理，皆與國際情事變更原則相通；此外，防衛措施乃存有補償及報復之問題，雖與民法所規定之「正當防衛」之「正當」，及「緊急避難」之「緊急」之概念 2有部分相同之處 3，即防衛措施亦為對於現時不法侵害所為之適法防衛手段，然正當防衛與緊急避難，乃為該行為者原則上不須負損害賠償之責，但防衛措施則存有需對進口國補償，否則會被報復的問題，故與上述二制度仍有所差異。. 第二款防衛措施之意義防衛措施於關稅暨貿易總協定（The General Agreement on Tariffs and Trade ,GATT）及世界貿易組織（World Trade Organization ,WTO）時期，基於救濟業者困境的現實考量皆承認此貿易救濟制度，另從各別國家或經濟集團的貿易法，或是雙邊、多邊國際貿易協定中，仍亦有關於防衛措施之規定。多數學者認為防衛措施即為狹義的進口救濟制度，若將反傾銷稅及平衡稅包括在內，則屬於. 1. 2. 3. 國際法上的情事變更原則（fundamental change of circumstances），又稱為情事不變原則(rebus sic stantibus)，是指當事國在締結條約時即同意受其約束時存在的一個前提，即締約時情況不變，但發生急迫情況當事國得要求終止、暫停實施或修改契約。民法上所謂之「正當防衛」乃對於現時不法侵害加以反擊並予以排除；而緊急避難所欲避免者為「急迫危險」，也即迫在眼前、刻不容緩的危險，與正當防衛的「現時侵害」就情況而言，意義相通，揭自：施啟陽，民法總則，三民書局，2005.6，頁 377-380。邱政宗，防衛條款案例分析—以歐盟指控韓國奶製品防衛措施為例，WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會講稿資料，2006.8.25。. 5.

(15) 廣義之進口救濟制度 4。亦即在國際經濟法領域中，所謂防衛措施（Safeguard，國際間習慣以「SG」簡稱之），指某一國家在某一輸入貨品數量增加到使國內生產相同產品或直接競爭產品產業遭受到嚴重損害或有嚴重損害的威脅時，所採取的貿易救濟措施。此種救濟措施除傳統的限制進口手段，即提高關稅、數量限制外，在某些國家業已逐漸擴及對國內產業的調整協助。採取此緊急措施之目的在於協助該國國內產業從事結構調整，以增進其該產業於國際市場之競爭力，而非限制競爭，因此，防衛措施之設計雖在於保護國內產業，但其僅為調整結構前之短期與暫時性措施。進口國在此只是過渡地中止其在WTO之減讓義務承諾。固有學者認為 5防衛措施為國際法上之「情事變更原則」，並與「反傾銷」、「反補貼」、「反壟斷」、「反仿冒」(所謂「四反一防」)，同為一國自由經濟體制下，作為保護國內產業之重要貿易政策工具。又因防衛措施即使在公平貿易之基礎上亦可採行，各國運用此一政策工具者，頗為頻繁。而其亦稱為「逃避條款」(escape clause)，指在特定情況下可逃避義務之履行，中國大陸有學者稱其為「免責條款」。一般來說，採取防衛措施的程序是由生產受到進口不利影響的國內產業所啟動。該產業注意觀察進口的流向及產業自身情况，若認為符合防衛措施的要件而須採取防衛措施，就可以要求政府啟動防衛措施機制。只要符合程序進行調查之規定，確認進口增加正在對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時，該國即可採取防衛措施。但會員國另可採取臨時防衛措施，以因應各國因需要遵守調查程序而無法迅速的解決該國國內產業損失之問題。此外，採取防衛措施的成員必須證明進口增加與國內產業受到嚴重損害之間存有因果關係，若進口增加以外的其他因素，如消費者喜好之改變或通過採用高技術生產更好的替代產品等因素，同時亦對國內此一產業造成損害，但此損害仍不能歸. 4 5. 羅昌發，國際貿易法，元照出版，2002.10，頁 483。 . 邱政宗，防衛條款案例分析—以歐盟指控韓國奶製品防衛措施為例，WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會講稿資料，2006.8.25。. 6.

(16) 咎於進口增加，仍不得採取防衛措施。. 第三款防衛措施與反傾銷及反補貼制度之比較貿易自由化本來對於採取自由化政策的國家甚為有利，但對於進口國而言極為不利，因此進口國在採取自由化時，進口救濟制度具有安全閥的功能，可減少在其貿易自由化過程中來自國內的阻力，也使各國較易承諾減少貿易障礙。廣義的進口救濟制度 6可分為兩種，一為不公平之貿易措施，另一則為公平的貿易措施，前者主要指補貼與平衡稅及反傾銷制度，在於處理不公平貿易措施之特別關稅，後者則為防衛措施制度，此為針對外國廠商之正當出口行為，除可採行特別進口關稅外，尚可採取進口之數量限制。以下從WTO協定中關於兩制度之性質、實質條件、程序、實施範圍、實施期限、補償及報復方式探討其間之差異：. 壹、本質上差異防衛措施為公平貿易條件下產品進口之限制措施。WTO 允許其會員在符合實體及程序要求的前提下採取適當之防衛措施，以限制產品進口之手段使其國內遭受損害或損害威脅之特定產業有一合理調整及適應過程，逐步恢復競爭力，或是進行產業結構之調整。另一方面，反傾銷與反補貼則是根據 WTO 所倡導「公平貿易原則」而確立，其主要目的在防止不正當競爭。傾銷及補貼均會扭曲市場價格機制，並進而破壞公平的市場競爭秩序，若某產業因傾銷或補貼等不正當競爭行為遭受損害或有損害之虞時，則應對該產業加以保護。 6. 進口救濟（Import Relief）：狹義的進口救濟係指國際間通稱之防衛措施，即貨品輸入數量增加，或相對於國內生產量為增加，因而造成國內生產相同或直接競爭產品的產業，遭受嚴重損害或有嚴重損害之虞，經政府調查確定後所採取的防衛措施。進口救濟措施為「關稅暨貿易總協定」（ General Agreement on Tariffs and Trade，ＧＡＴＴ）及世界貿易組織（ World Trade Organization，ＷＴＯ）「WTO 防衛措施協定」（Agreement on Safeguards）所認可的暫時性措施，各國必須遵守國際規範加以執行，方不致於違反自由貿易的精神，甚至遭到他國的抗議或報復，我國現行進口救濟制度即係參酌前述國際規範所制定。另外，當進口貨品以接受補貼或進行傾銷等不公平貿易行為輸入，致使國內產業遭受實質損害，或有實質損害之虞或對其產業的建立有實質阻礙，經政府調查確定後得課以該進口貨品平衡稅或反傾銷稅，此一反制他國不公平貿易手段的救濟措施，一般也將其納入廣義的進口救濟。揭自貿易調查委員會「貿易救濟華陀百科」，網址：http://www.moeaitc.gov.tw/moeaitc/home/index.html。. 7.

(17) 貳、實質條件上之差異實施防衛措施必須先存有短期內產品進口大量增加之事實，且造成國內產業「嚴重損害」(serious injury)或損害之虞的情況，因此，進口國必須證明進口增加造成其國內產業嚴重損害或有嚴重損害之虞之程度(大陸貨品及紡織品防衛措施案件為市場擾亂或有市場擾亂之虞)。然而，採取反傾銷及反補貼措施時，只要進口國認定產業遭受「實質損害」(material injury)或有實質損害之虞者始可。因之，實務上只要能證明傾銷或補貼是造成實質損害或有實質損害之虞的原因之一，即可採取相應措施。亦即防衛措施是為了要應付出口國「公正」的貿易行為，因此在該情況下的「嚴重損害」(serious injury)必須要比採取反傾銷及反補貼措施時所具備之要件「實質損害」(material injury)更為嚴重，以進口輸入數量增加為造成國內產業嚴重損害或有嚴重損害之虞的重要或主要原因，而反傾銷案件則為傾銷致造成產業實質損害，其因果關係程度不必為重要或主要原因。. 參、程序進行差異 WTO 會員若欲採取防衛措施應採取如發起調查、作出裁決或決定等之行動，並立即通知 WTO 防衛委員會（Committee on Safeguards），且在實施防衛措施前尚須與利益相關的出口國進行諮商，以期達成諒解。然而，採取反傾銷或反補貼措施時，儘管會員亦須要履行相應之通知義務，但在通知之時間要求、內容要求等方面則相對寬鬆。. 肆、實施範圍差異 WTO 防衛措施協定要求 WTO 會員必須在不歧視原則的基礎上公平地將防衛措施適用於所有其他會員，不得區別進口產品之來源。然而反傾銷和反補貼措施本身即是針對特定會員之特定出口產品，即傾銷或受補貼出口之產品。 8.

(18) 伍、實施期限與方式差異 WTO 防衛措施協定第 7 條規定，防衛措施之實施期限只能 4 年，經延長亦不得超過 8 年，而且對於實施期在 1 年以上之防衛措施，按 WTO 防衛措施協定之規定，在整個實施期間，防衛措施必須按固定間隔逐步放寬。經延長之防衛措施，在進口限制水準及程度上應較之前防衛措施更為寬鬆。此外，對於防衛措施實施頻率，該協定亦做較嚴格規定。相對地，依補貼暨平衡稅措施協定第 21 條規定，反傾銷及反補貼措施之實施期限一般為 5 年，此類措施之取消或繼續維持主要以是否仍存在傾銷或補貼為前提，只要經調查證明存有傾銷或補貼之情況，且傾銷產品或受補貼產品之進口造成進口國相關產業之實質損害，則反傾銷或反補貼措施得不斷地使用，且未有最長期限限制，亦未有頻率限制。另外，對於反傾銷和反補貼措施，WTO 的相關協定並未要求作強制性之逐步放寬。. 陸、補償與報復權差異依 WTO 防衛措施協定第 8 條規定，當一 WTO 會員實施防衛措施時，若出口國權益受到影響時，其有權要求實施防衛措施國提供相應之貿易補償，若雙方不能達成相互滿意之補償協議，則利益受損之出口國可以暫時中止實質對等之關稅減讓或其他義務，即有權實行實質程度對等之報復。而在實施反傾銷或反補貼措施之情況下，因此類措施針對者為不公平競爭行為，並不存在對出口國進行利益補償之問題，亦不生出口國行使報復權之問題。. 第四款防衛措施之發展壹、防衛措施的起源西元 1920 至 1930 之間，全球經濟恐慌，各國紛紛提高關稅以保護本國產業，導致全球貿易量銳減三分之二。第二次世界大戰後，美國國內產業由戰時工業轉 9.

(19) 至和平經濟生產體系，為解決失業或其他社會問題，並儘速恢復順暢的國際貿易，美國主張自由貿易以爭取國際市場；另外，因數量限制採行之方式與調整關稅須以複雜且漫長之修法途徑，即各國政府在貿易政策上得用簡易之行政命令方式即可施行，故嚴重侵蝕最惠國待遇原則，美國亦基於政治及思想之考慮，認為數量限制為各別國家用以支解國際貿易的工具，因而主張排除數量上貿易障礙 7。美國於 1934 年「互惠貿易協定法」（The Reciprocal Trade Agreements Act of 1934），首先提出「防衛措施條款」之概念，即明文規定政府依照此協定所承諾之關稅減讓，不應造成對國內產業之嚴重損害，並授權政府就造成超過預期損害部分重新談判，此為國際間最早提出此一問題之國家。其後於 1943 年時簽訂「美墨互惠貿易協定」（The Reciprocal Trade Agreements between the United States of America and Mexico）時，首度出現「防衛措施條款」規定，即「如因不能預見之發展及本協定附件減讓表所列舉對任何貨品授予減讓結果，該貨品正急遽增加進口，並對國內同類或相似產品之生產商造成損害或威脅時，則任何國家之政府有權全部或部分撤回減讓，或在防止損害所需期限及限度內修改減讓。」。1947 年美國與世界 21 個國家協商 GATT 及 ITO（International Trade Organization）時，美國杜魯門總統下令，要求美國政府部門簽訂對外貿易各項協定，均應依照美國「互惠貿易協定綱領」之規定並包含防衛措施條款。因之，1947 年時各國訂立「關稅暨貿易總協定」（GATT）時，關於第 19 條「對特定產品進口之緊急措施」之規定，即在美國堅持下列入。. 貳、關稅暨貿易總協定（GATT）時代防衛措施 1947 年各國於研擬「關稅暨貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）時，關於市場自由貿易之相關條文訂定時，就已明確於 GATT 第 19 條規定防衛措施，以作為各國推動自由貿易之安全閥，即進口國因簽署總協 7. 黃立、李貴英、林彩瑜，WTO 國際貿易法論，元照出版，2002.3，頁 98-99。. 10.

(20) 定後，必須履行調降關稅等相關義務，若因「不能預見之發展(unforeseen development)」導致進口產品增加而對其國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時，進口國則有權利調高其進口關稅，甚至可撤回或修改關稅減讓之承諾。依據GATT第 19 條規定可知，進口國實施防衛措施須符合四項要件：一為須有進口增加之事實，二為其國內生產同類產品或直接競爭產品之廠商須遭受嚴重損害或有嚴重損害之虞，三則為必須遭受之損害是因執行GATT協議所造成不能預見之發展及承擔義務之結果，第四則須有國內相關產業之存在。雖進口國於符合上述四項原則時可實施防衛措施，但須在不歧視性原則下給予各個受不利影響之出口國家有諮商的機會，以便協議補償。若協議補償不成，則受不利影響之出口國家得暫停對進口國實施減讓或暫時履行GATT的義務。多年來，此一制度為全球主要貿易國家所採行，但因GATT第 19 條規定過於簡化，程序及實質內容都不夠嚴謹，且又有「不能預見之發展(unforeseen development)」及「補償」等較嚴苛的條件規定，因此真正實施者不多。有些國家甚而假防衛措施之名而行保護其國內產業之實，實施所謂的「灰色領域措施」(Gray Area Measures)，由進口國與特定出口國或出口廠商簽訂協定以限制出口量，而非對所有的出口國加以限制，即採取具有選擇性的防衛措施手段以達到保護該國產業之目的，如自動出口 8 9 限制（Voluntary Export Restrains，VER）、有秩序的行銷協議（Orderly Marketing. Arrangement, OMA）及其他類似的防衛措施 10。因此，經濟強勢的進口國通常以雙邊談判協商的方式與出口國談判，要求出口國自願或自動地對其輸出的產品作各種的限制，而不採取防衛措施，並以行政命令的方式而不須經立法程序執行，因而產生會員國不經由國際組織所規定的正規運作方式為之，而是以變相的方法. 8. 9 10. 自動出口限制：為出口國經由協商談判而自動減少出口之作法，雖然字面上是一種出口國的自願行為，但若非因進口國國內保護主義高漲，出口國又怎會願意自動減少出口，故自動出口限制措施，通常是由某些進口經濟大國向出口小國提出，而小國礙於國際現實不得不對其出口設限，相對地，對出口小國而言，自動出口限制其實是為了避免進口國採取更嚴厲的貿易保護措施而採行的一項自我約束的緩和手段。有秩序的行銷協議：是出口國與進口國經由協商談判而訂定的一項對出口國限制出口的協議。何瓊芳，國際貿易理論與政策，三民書局，2005.5，頁 163。. 11.

(21) 要求出口國家自動地限制出口。但因這些「灰色領域措施」的方式，有違GATT 的宗旨、目標及原則的實現，也不符合自由貿易的本旨，更易引發各種貿易爭端，故其合法性受到質疑 11。因之，烏拉圭回合談判同意建立更為清楚與詳細之規定。. 參、世界貿易組織下關於防衛措施之規定由於「灰色領域措施」在國際貿易上經常被使用，造成出口國家極大的不利，因此在烏拉圭回合談判將進口防衛措施制度列為該次談判的重要議題之一 12。經過多年的諮商，各國決定以WTO取代GATT，由原本的多邊協議成為一個正式的組織，就防衛措施部分各國簽訂WTO防衛措施協定（Agreement on Safeguards； SA），該協定為GATT第 19 條及第 12 條之具體化，並對於GATT 第 19 條不明確之處加以釐清，且亦對於各國採行之防衛措施應遵行之調查認定程序與多邊監督體制加以規範，以重新建立對防衛措施的多邊控制，並消除之前各國所濫用的「灰色領域措施」，而制定適用於全體會員的全面性協定。而WTO防衛措施協定共有 14 個條文及 1 項附件，其主要內容包含：總則、條件調查、嚴重損害或嚴重損害之虞之確定、防衛措施之運用、臨時防衛措施、減讓水準與其他義務、開發中國家成員、先前採取GATT第 19 條之措施、禁止及取消若干措施、通知與諮商、監督、爭端解決等規定。又WTO防衛措施協定所採取防衛措施的方式為「調整關稅」或「輸入配額」，若延遲採取措施將造成難以彌補損害的緊急情況時，甚至亦可實施「臨時性防衛措施」；該臨時性的防衛措施原則上以「臨時提高關稅」之方式為之，但實施的期限不得超過兩百天。此外，GATT為鼓勵各國開放農業市場，在烏拉圭回合談判達成之農業協定中，訂定特別防衛措施條款（special safeguard provision），允許各會員國在農產品進口量超過基準數量，或進口價格低於基準價格時，得課徵額外之關稅，以保. 11 12. 許蔚農，WTO 防衛條款析論及我國應有之立場，進口救濟論叢，第 21 期，2002.12,頁 90。許蔚農，WTO 防衛條款析論及我國應有之立場，進口救濟論叢，第 21 期，2002.12,頁 91。. 12.

(22) 護其本國農業。雖然特別防衛措施條款違反GATT規定降低關稅後不得再提高之原則性規範，但因農業在各國均屬敏感性產業，為降低各國國內之反彈，此特別防衛措施條款應為折衷的補救措施 13。而另一讓已開發國家同樣感到敏感之產業即紡織品貿易，也一直是在關稅貿易總協定之多邊協定外，由各國根據「多種纖維協定（Multi-Fiber Agreement , MFA）」達成廣泛而複雜的雙邊協議，其針對部分國家的特別紡織品及服裝實施數量限制，並經過烏拉圭回合談判達成世界貿易組織「紡織品和服裝協定」之要求，規定各國在 1995 年開始的 10 年期間內，將紡織品貿易按比例逐步納入世界貿易組織的多邊貿易體制中，取消原本以全球配額的分配體制，而採取此種過渡性防衛措施須符合「進口增加」、「嚴重損害或嚴重損害之虞」等要件，具體程序性規定也較農產品之「特別防衛措施」更為詳細。以上兩種特別防衛措施機制，為因應美、歐等已開發國家為使開發中國家同意將服務業貿易及智慧財產權納入自由貿易規範，而將其長期享有「治外法權」之農產品及紡織品貿易亦納入自由貿易之規範中，對農業及紡織品開放國政府所提供之特別防衛措施機制 14。. 第二節防衛措施制度之基本精神及特性第一款防衛措施制度之基本精神世界貿易組織成立後，世界經濟整合向前邁進一了大步，會員國以自由貿易的前提下，歷經多年的關稅減讓談判之後，確認了追求無障礙、跨國界及共同提昇人類全體經濟利益及福祉的目標，而世界貿易組織（WTO）標榜之自由化、透明化、最惠國待遇、國民待遇等原則，成為全球經濟運行的圭臬。然而，在各國談判貿易自由化的同時，各國不均等的經濟發展、不同的文化背景及經濟價值觀，再加上不同的社會經濟結構，乃至於不同的自然環境所帶來的比較利益之差. 13 14. 林啟淵，WTO 防衛協定與我國實施經驗，台北銀行月刊，第 28 卷，第 7 期，1998.7，頁 3-8。有關農業協定與紡織品協定之防衛措施機制介紹，請參閱本章第四節第一項、第二項內容。. 13.

(23) 異，都間接應證了世界貿易自由化談判進展的艱難及挑戰。政治經濟學不僅只是經濟層面的考量，因此任何實質利益的給予必須伴隨一定程度的彈性迴旋的空間，即任何關稅減讓義務的承諾必定保留有相當程度的例外。對談判者而言，縱其有充分的授權，貿易救濟措施不啻是一安全閥（safety valves）的設計，使其在談判過程中，可對內舒緩國內受到影響的產業及利益團體的壓力，亦可對外爭取最大貿易自由化利益之最佳利器 15。又因為每個會員國經濟發展水準不同，且實際國際社會的運作有時無法擺脫政治特有的現實利益之扭曲及影響，於WTO 貿易自由化下因而產生了例外原則，WTO防衛措施協定即為各會員國於政治協商妥協下為應現實層面的產物，使會員國於特定情況下實施例外的救濟措施，以於一定的限度下保護其國內產業。基於下述理由，學者 16認為以實施防衛措施來保護國內產業，為合法的貿易救濟手段：. 壹、達成貿易自由化之目的 WTO 防衛措施條款的設計，對內得以舒緩國內受到影響的產業及利益團體的壓力，對外則為爭取最大貿易自由化利益之最佳利器，因任何關稅減讓義務的承諾必定保留相當程度的例外，對談判者而言，縱其擁有充分的授權，貿易救濟措施為一個安全閥（safety valves）的設計，得使各國在談判過程中對於承諾開放市場時有較少之顧慮。使一國之產業在外國產品進口大量增加受到損害時，可暫時免除外來之強大競爭，待其調整好競爭力時，再解除此項保護措施，恢復到正常競爭狀態。GATT 致力於建立多邊貿易體制，要求各成員在處理它們之間的經濟貿易關係時，應以提高生活水平、保證充分就業、確保實際收入和有效需求的大幅穩定增加，實現世界資源的充分利用以及擴大貨物的生産和交換爲目的。. 15. 16. 劉大年、曾蕙逸，WTO 進口防衛制度之分析，WTO 電子報第七期，2004.2，中華經濟研究院台灣 WTO 中心。https://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=10062。以下見解整理自：劉大年、曾蕙逸，同前註；楊國華，論保障措施，法道資訊，第 5 期 2004.1，林培洲、陳俊銘，從進口救濟論美國對中國大陸採取之防衛措施，進口救濟論叢，2003.8，頁 136-137。. 14.

(24) 此目的的達成即是通過談判達成互惠互利的安排，實質性削減關稅和其他貿易之壁壘，以消除國際貿易中的歧視待遇。但 GATT 起草者們認為因降低關稅及其他貿易壁壘的減少，外國競爭產品將大量湧入，對本國產業造成影響，若想要讓各國積極參與，則須減少它們對由此而來的不利後果，因而設立了 GATT 第 19 條防衛措施條款，賦予進口國對某些産品在其大量進口時得以實施緊急措施之權利。由上可知，因任何法律體系若缺少了此類放寬拘束的「彈性條款」，皆無法使不變的法律規則達到調整千變萬化的社會生活之目的，故防衛措施在 WTO 體制下顯示出其充分必要性。又 WTO 為複雜敏感的國際貿易法律關係，只有規定必要的例外條款，才能使各國政府在接受自由貿易政策的同時，無後顧之憂地以最大限度地作出關稅減讓及市場開放的決定。因此，防衛措施條款係 WTO 極力推動自由貿易化的安全閥，有助於保持 WTO 體制的有效性和多邊性。. 貳、基於經濟學供給與需求基於經濟學供給及需求的角度觀之，貿易自由化的直接結果就是低價勞力密集的貨品大量進口，而這些低價勞力密集的貨品大量進口，對於物價相對高的國家所產生的立即明顯效果，即是貨品單價的快速下降。然貨品單價的降低，對於一般消費者而言，也許是一種福利，但對於本國生產者而言，由於製造成本居高不下，可能是一場災難。當企業面臨競爭對手以自身無法達到的極低廉製造成本大量輸入國內與其競爭時，此時企業應以「差異化」17的方式投入企業轉型，但在企業實務運作上，若要調整營運結構需要花費相當的時間及成本，並要承擔極大的風險。此問題也並非僅是單一的企業需獨自面對的問題，全國大多數的企業亦須共同面臨，故此涉及國家競爭力及產業結構轉型的嚴重考量，更挑戰了該國是否繼續遵守WTO協定之意願。因此，在WTO體制之下，方有GATT第 19 條防 17. 差異化（Difference），係行銷學的概念，係指企業在二個或二個以上的區隔市場從事行銷活動，並針對各個市場設計個別的產品，配以個別的行銷策略，期能滿足各市場區隔的特別需求，獲致較高的銷售量和建立穩固的市場基礎，並使顧客在該類產品中，對該企業有明確的認知，而願意繼續購買該產品。. 15.

(25) 衛措施條款及WTO防衛措施協定制度的設立，使WTO各會員在面臨該困境時，得有彈性運作的緩衝機制 18。. 參、協助國內產業之調整因全球貿易自由化，進口競爭會給進口國產業帶來壓力，促使其提昇生產效率，亦使進口國消費者得以用較少的花費，獲得較多且較佳的商品選擇。但另一方面，進口競爭也會對國內從事生產相同或相似的產業或個別業者產生立即的損害，如許多業者可能面臨關門的命運、從事該產業的勞工亦面臨失業的危機，且亦可能因大量進口造成國內產業嚴重損害，而影響一國經濟的正常發展 19。為了避免上述現象之發生，WTO之會員得以運用防衛措施條款來為國內產業爭取一段緩衝時間，防止或彌補損害。. 第二款防衛措施制度之特性防衛措施機制為GATT及WTO義務履行的例外條款，在範圍、期間及程度上皆不得過當，其執行應僅限於防止或補救嚴重損害或促進產業調整所必要的程度，並應選擇達到該目標之最適當措施。一般而言，WTO架構下所容許的防衛措施具有以下特點，使此貿易救濟手段雖具靈活性及彈性，但仍須嚴格限制其行使的條件，否則頻繁而不加節制的使用，將容易造成對GATT及WTO義務的根本性破壞。以下就防衛措施制度之特點分析之 20：. 18. 19. 20. 林培州、陳俊銘，從進口救濟論美國對中國大陸採取之防衛措施，進口救濟論叢，2003.8，頁 136-137。 John H. Jackson et. al., Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text on the National and International Regulation of Transnational Economic Relations 8-10 (4th ed. 2002). 陳櫻琴、邱政宗，WTO 與貿易法，五南出版，2005.10，頁 242。. 16.

(26) 壹、特定性 GATT 第 19 條及 WTO 防衛措施協定所規定之防衛措施乃針對造成嚴重損害或有嚴重損害之虞的某一特定產品採取防衛措施，該條對於適用產品雖規定「任何產品」，然在具體案例中，對於造成某會員國進口損害之特定產品才可實施此防衛措施，對於其他進口產品則不得為之。. 貳、暫時性防衛措施的手段即允許實施該措施的國家可調高關稅或採取數量限制等手段，採取此一防衛措施時，應在防止或糾正此種損害所必要的程度及時間內。因此，採取防衛措施應在估計能消除損害造成之影響內為之，一旦該損害消失，該措施即應取消，以免造成防衛過當。. 參、遞減性防衛措施實施的程度須符合比例原則之適當性及遞減性。前者是指若關稅提高百分之五即得使國內受損之產業受到保護，實施防衛措施之國家則不應要求提高關稅至百分之五以上。後者則是指在採取防衛措施之過程中，若國內的產業競爭力已恢復或增加，採取防衛措施時期關稅之水準或數量之限制應逐漸放寬，直到恢復未實施防衛措施前之水準。. 肆、不歧視性 21 一會員國採取緊急防衛措施時，應依最惠國待遇原則，於不歧視之基礎上適用所有進口國之同類產品，不能僅對特定之國家採取防衛措施，否則對於其他會 21. 不歧視性（Non－discrimination），又稱為不歧視原則、無差別待遇原則，在 GATT/WTO 以最惠國待遇原則及國民待遇原則加以體現，指會員國於實施某種限制或制裁時，不得對其他會員實施歧視待遇。. 17.

(27) 員將造成歧視。採取防衛措施時通常中止其優惠關稅減讓，且要求會員於採取防衛措施前，應儘早通知對於該措施有利益關係之出口國，以便將防衛措施之實施與出口國諮商達成協議。. 第三節 WTO 防衛措施協定之要件及運作第一款 WTO 防衛措施協定關於防衛措施之實施的標的及形態 WTO防衛措施協定為貿易自由化之緩衝機制，其實施標的不限於特定類別的產品，只要符合WTO防衛措施協定所規範的實施要件，各會員均可對該產品實施防衛措施，且必須一視同仁 22，並應至少足以防止或救濟嚴重損害及促進調整必要之程度 23。WTO雖未對會員國實施防衛措施之方式有任何之限制，然會員國實施防衛措施最常見之方式為「提高關稅」或是「實施數量限制」。惟實施數量限制本質上屬於非關稅貿易障礙 24（Non-tariff Trade Barriers,NTBS），為WTO 協定中原則上禁止使用的邊境措施，但於符合WTO防衛措施協定規範下可例外採行，因此WTO防衛措施協定中規定會員國實施防衛措施以數量限制為手段時，不得造成受限制產品的進口量低於最近代表性之三年（有統計數字可資依據之三年）的平均水準，並遵守不歧視 25及配額分配原則 26。. 第二款 WTO 防衛措施協定之程序要件壹、調查程序須公開透明 22 23 24. 25. 26. Agreement on Safeguard Article 2.2。 Agreement on Safeguard Article 5.1。非關稅貿易障礙包括進口配額、出口補貼、當地自製率、自動出口設限、傾銷及政府採購政策等。參考黃瓊芳，國際貿易理論與政策，三民書局，2005.5，頁 155。不歧視原則指不得因產品來源不同，來決定是否對其採取防衛措施，而須依照以往各國之出口到進口國之比例加以限制。詳細規定見防衛協定第 2 條第 2 項。配額分配原則為允許防衛措施實施知會員國以協議分配配額，為允許防衛措施實施之會員國以協議分配配額，然分配配額之方式，以與對受限產品具有實質利益之會員達成協議為優先，其次才依代表性期間進口比例分配，但於特定會員國進口之產品為國內產業損害之主因時，得在正常情況下不依上述分配原則，而對其採取較嚴格之限制。詳細規定見 WTO 防衛措施協定第 5 條第 2 項之規定。. 18.

(28) WTO 防衛措施協定第 3、4、5、12 條等規範各國在是否實施防衛措施之調查認定時，其過程應透明化及公開化，即會員國須經過公開調查後，始可採取進口防衛措施，包括對各利害關係國給予合理之通知、舉行聽證等，使進口商、出口商及有利害關係國能陳述意見及提出證據。且必須特別注意實施防衛措施是否符合公眾利益之看法，並於調查結束後，調查機構須公布調查報告，列明經其調查後認定之相關事實及法律結論。. 貳、通知與諮商 WTO協定對於實施防衛措施有較其他措施更全面且較嚴格的通知義務之規定，即實施防衛措施之會員國應盡到對有關嚴重損害或有嚴重損害之虞的裁決，及對其採取或延長防衛措施之決定立即通知WTO防衛委員會。依據WTO防衛措施協定第 12 條規定 27之「通知(notify)」內容包括進口增加造成嚴重損害或有嚴重損害之虞的證據、涉案產品之明確說明及擬議之措施、擬議的實施日期、預定實施期間及逐步自由化的時間表。此外，採取防衛措施之會員國應提供諮商之機會，若採行臨時防衛措施，則應事前通知並立即諮商。. 參、防衛措施實施的期限依據 WTO 防衛措施協定第 7 條規定，為減少會員國將實施防衛措施當成延長國內夕陽產業存續之方式，防衛措施僅能實施 4 年。然有必要時得延長，但總計實施期間不得超過 8 年，並應於實施期間內逐步自由化。為避免防衛措施受到濫用，於該條第 5 項規定，在相當於前已實施防衛措施的至少兩年內，不得再度對該產品採行防衛措施。. 27. Agreement on Safeguard Article 12.1-2。. 19.

(29) 肆、補償與報復手段 WTO會員得依據WTO防衛措施協定與欲實施防衛措施的會員展開諮商，若未在 30 日內達成協議，受防衛措施影響之出口國家，最遲於防衛措施實施後之 90 日內，通知WTO防衛措施委員會後，採行暫時中止適用實質均等減讓或其他義務。受到防衛措施影響之會員國若未獲得適當貿易補償，可取得類似報復之權利。依WTO防衛措施協定第 8 條規定 28，若進口之增加為絕對數量之增加且防衛措施亦符合該協定之規定，則在措施有效期間內之前三年，受防衛措施影響之出口國家，在補償未達成協議之情況下，不得採取報復措施，此為「補償之放棄原則」，該原則蓋為消除進口國因害怕報復之顧慮而增加引用防衛條款之機會。. 伍、以不歧視性（非選擇性）為原則防衛措施不歧視性之問題，向來爭議頗多，於東京回合及烏拉圭回合中皆為談判之主要議題之一，且已開發國家與開發中國家對此議題意見紛歧。而在WTO 防衛措施協定第 2 條第 2 項與第 5 條第 2 項 29中，確立不歧視性原則，同時也允許有限制之例外（即採行臨時防衛措施之情況）。因之，會員國於採取防衛措施時，應採不歧視性原則，不應問進口產品之來源。此項原則亦被WTO防衛措施協定確立為實施防衛措施與反傾銷措施之重要區別。. 第三款 WTO 防衛措施協定實體要件 28 29. Agreement on Safeguard Article 8。 WTO 防衛措施協定第 2 條第 2 項規定：「對進口產品採取防衛措施時，應不論其來源。」，另於同協定第 5 條第 2 項規定：「若採配額制得與所有提供涉案產品具有實質利益之會員國協議配額分配比率。但延遲將會造成難以彌補之緊急情況下，依初步明確證據，進口數量增加已造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時，會員國例外可採行臨時性防衛措施。」. 20.

(30) 壹、由不能預見之發展(unforeseen development)所造成防衛措施之法理基礎為情事變更原則，然而在GATT第 19 條所規定之「不能預見之發展(unforeseen development)」是否亦為WTO防衛措施協定實施防衛措施的要件，此涉及依WTO防衛措施協定實施防衛措施是否亦適用GATT第 19 條之規定 30，學說上對於此仍有爭議。雖反對者以文義解釋認為WTO防衛措施協定並未有如GATT第 19 條「不能預見之發展」之要件規定，然依據WTO之規定，其內在原則均是統一的，GATT與WTO皆為組成其原則之部分，兩者並非互相排斥之關係。雖WTO防衛措施協定並未強調GATT第 19 條之規定，但也未明文排除此一要件，且依如下之理由可知，「不能預見之發展」為實施防衛措施所應證明之前提要件：一、 WTO防衛措施協定為GATT第19條規定之具體化，其目的乃為補充 GATT第19條之規定，此為WTO規則內部統一性之體現。. 二、解釋WTO防衛措施協定與GATT第19條規定應符合1996年「維也納公約」第31條之規定 31，以達WTO設立防衛措施制度之宗旨。三、 WTO上訴機構在許多案例中亦肯定此一要件之必要性 32，然WTO爭端解決機制對於「不能預見之發展」之定義未形成統一之標準，至今仍是以根據個案具體情況做出判斷。. 貳、進口數量大量增加. 30. 31. 32. 蓋 GATT 第 19 條第 1 項（a）對於實施防衛措施規定之要件包括「不能預見之發展」，而 WTO 防衛措施協定並未對此要件作進一步規定。維也納公約第 31 條第 1 項規定：「條約應依其用語按其上下文並參照條約之目的及宗旨所具之通常意義，善意解釋之。」此在韓國乳酪製品防衛措施案及美國羊肉防衛措施案例中，上訴機構皆採肯定之見解。上訴機構在韓國乳酪製品案中已確認雖然 WTO 防衛措施協定對於此要件未為規定，但仍應遵守此一要件;另在美國羊肉防衛措施案中，上訴機構更指出採取防衛措施之成員須在調查報告說明此一要件，因「不能預見之發展」為實施防衛措施之前提，且此要件須在防衛措施實施前就須說明。. 21.

(31) 貨品進口數量增加為實施防衛措施之前提要件，且進口數量增加與國家是否受到不可預見之情況密切相關。根據WTO防衛措施協定第 2 條第 1 項之規定，實施防衛措施的前提為須證明某產品之進口數量的絕對或對於國內生產量的相對數量之增加。「增加相對數量」係指國內產業之生產數量下降，導致該產業之進口數量為相對增加之情形。許多開發中國家普遍反對此一概念，因其將國內產業調整之負擔移轉給國外產品，為變相的貿易保護政策，但多數已開發國家仍堅持將此一要件納入WTO防衛措施協定中 33。. 參、嚴重損害與有嚴重損害之虞此要件是指因進口增加而使國內同類產品或直接競爭產品之生產者遭受損害或損害之威脅。所謂「嚴重損害」是指國內產業總體上的重大損害，而採取防衛措施所認定之嚴重損害之標準，乃須是進口國之產業處於非臨時性、極為困難或瀕臨破產的情況，較反傾銷法或反補貼法中之產業損害標準高。而「嚴重損害之虞」則指嚴重損害之危急顯而易見且即將發生，但對於嚴重損害之虞的判定應基於事實，而不能任意憑空指控、推測或僅具極小可能性而為判斷 34。進口增加是否已對該國國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞之判斷方式，乃依WTO防衛措施協定第 4 條第 2 項規定，應以會員國之主管當局評估所有有關該產業的數量因素，尤其是須以絕對與相對角度評估該進口產品增加之速度與數量、增加進口在國內市場的占有率，並評估銷售水準、生產量、生產力、利潤與虧損、設備利用率及就業的變化，且該認定須依據客觀證據之調查。. 肆、進口與損害須有因果關係按WTO防衛措施協定第 4 條第 2 項第 2 款規定，涉案產品之進口增加 33 34. 林培洲、陳俊銘，從進口救濟美國對中國大陸採取的防衛措施，進口救濟論叢，2003.8，頁 141。陳櫻琴、邱政宗，WTO 與貿易法，五南圖書出版，2005.10，頁 244–245。. 22.

(32) 與嚴重損害或有嚴重損害之虞間必須具有因果關係，然若有其他進口以外之因素同時對國內產業造成損害，則該項損害則不得歸責於進口增加。亦即縱使無產品之進口，國內產業仍發生嚴重損害，則產品進口與產業間無因果關係存在。防衛措施之實施對進口增加及進口產業損害間之因果關係必須為使該國產業直接受有損害之重要原因，此與反傾銷法與反補貼法相較，要求更加密切 35。. 第四款 WTO 時期防衛措施之運作壹、WTO 防衛措施協定以改良 GATT 第 19 條為目的 GATT時期對防衛措施規定僅一個條文，演變到WTO防衛措施協定有 14 個條文及一項附件，因此在WTO防衛措施協定的前言中，也開宗明義地規定該協定之目的乃在於改進與強化GATT第 19 條之運作機制。WTO會員採行防衛措施前，從開始調查、認定產業損害、及決定採行防衛措施之程序及認定之實質要件均較GATT之規定嚴謹。其中，在程序方面，WTO會員應將其進行調查之原因、損害認定之理由、欲採行防衛措施之型態及與利害關係國之諮商結果通知WTO防衛委員會，且實施防衛措施之程序亦須符合透明公開原則，但因其程序嚴謹又公開，且會員於實施防衛措施時應為諮商程序，有補償及報復之問題，因此限制了會員採行該措施之意願；然因其程序公開透明（如舉行公聽會或提供相似之機會供當事人陳述及使利害關係國得獲得相關資訊），在WTO會員面對外國某產品大量進口，而造成對其國內生產相同或直接競爭之產品造成損害或有損害之虞時，較願意實施該措施。另外，在實體方面，雖然WTO防衛措施協定仍有些模糊地帶，然其確已將 GATT第 19 條規定關於防衛措施實質內容方面做了更具體的規範。總而言之，WTO防衛措施協定已改良GATT第 19 條規範之不足，並將GATT永久 35. 陳櫻琴、邱政宗同此見解，詳參其等著「WTO 與貿易法」，五南圖書出版，2005.10，頁 245。. 23.

(33) 性撤回及減讓排除於一般防衛措施之外，使一般防衛措施僅為WTO會員的暫時貿易保障措施 36。而在GATT第 19 條與WTO防衛措施協定之適用上，馬拉喀什協定附件一（貨品貿易多邊協定）最開頭的「一般註釋文」（General Interpretation Note）特別強調，若WTO防衛措施協定與GATT第 19 條規定相衝突時，應優先適用WTO防衛措施協定，若該協定未有規定之部分，才須參考GATT第 19 條有無其他特別之規範。. 貳、WTO 防衛措施協定之執行自 1995 年 1 月 1 日WTO成立以來至 2006 年 10 月底，各會員總計有 37 國展開 155 項防衛措施調查案，排名前十名的國家中除了美國外，其他均為開發中國家（第一名為印度、第二名為約旦，第三名才為美國），可知WTO 時期採取防衛措施之主要國家已從GATT時代由已開發國家轉變為開發中國家。WTO防衛措施協定第 6 條雖規定若有必要，於防衛措施調查期間，得採行臨時性防衛措施，然細究各國實施臨時性防衛措施之趨勢，對於防衛措施展開調查之前三名國家並不常用，反而是較不常展開調查的國家，一旦展開調查後，常常都會配合採行臨時措施，即 37 個展開防衛措施的WTO會員，有 25 個國家決定採行防衛措施，其中除了歐盟為已開發國家外，其餘也皆為開發中國家。而前述 37 個會員進行 155 項防衛措施調查案中，計有 23 國確定實施 76 項防衛措施，此即為將近有一半之調查案最後都決定要採行防衛措施，且調查越頻繁的國家最後決定實施的比例就會更高 37。. 第四節一般防衛措施之例外於GATT時代大力倡導自由貿易的美、歐等已開發國家，對於其本國紡織品 36. 37. 蓋依據防衛措施協定第 7 條第 1 項及第 3 項規定，一般防衛措施原則上僅能實施 4 年，必要時可延長一次，但總計不得超過 8 年。詳細內容參照：蕭振寰，WTO 爭端解決機制對個國實施防衛措施之影響，2006 年 10 月 24 日 WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會會議報告，頁 7。. 24.

(34) 及農產品等敏感產業仍採取保護政策，因此在紡織品方面另訂有「多種纖維協定」 (Multi-Fiber Agreement, MFA)，以合法設定數量限制（進口配額），而在農產品貿易方面則農業產品貿易時採取怠於承諾、或是承諾開放農業進口後又以其他名目申請豁免。故對已開發國家之農產品及紡織品貿易，一直都未能有效納入GATT 的管轄範圍。然而，於烏拉圭回合談判時，已開發國家為了說服開發中國家同意將服務業貿易和智慧財產權納入貿易規範，始將其長期享有「治外法權」之農產品及紡織品貿易納入自由貿易規範，以作為交換條件 38。另外，有鑒於中國產品近年來暢銷全球，所以許多國家對於中國在加入 WTO 之後，可能發生產品任意充斥全球的衝擊不無擔心，因此在談判入會條件的同時，就開始設計可能的防堵機制。幾經折衝談判後，在中國的入會文件中，特別載入合法歧視的例外規定，即在一定的過渡期間內，取得單獨對中國產品採行特別的及歧視性的防衛措施之權利，包括不限制任何產品範圍，可以任意選定特定產品所採行的「特定產品防衛措施」，以及只限紡織品與成衣，可以在 WTO 紡織品協定之外另行針對中國紡織品設限的「紡織品防衛措施」。. 第一款農業協定中特別防衛機制農業生產因涉及國家的糧食安全、鄉村安全、環境保護及小農福祉等多項非關貿易關切的議題，原本未納入國際貿易之範疇，但其後在以公平貿易原則為前提之 WTO 規範下，各國在進口貨品增加符合 WTO 防衛措施協定規定時，固然可採行暫時性的自我防衛措施，但如上所述，採行防衛措施需經過連串的事實蒐證、調查認定及依法救濟等程序，往往曠日廢時，且各國對於農產品開放一向採較為保守的立場，或是在歷次談判中避免討論農業關稅承諾。直到烏拉圭回合談判時，已開發國家在利益交換之情況下，正式將農產品納入自由貿易之架構規範，即同意各國農產品之進口關稅必須百分之百納入約束與承諾範圍，針對農產 38. 蕭振寰，WTO 會員國實施防衛措施作法與策略分析，2006.12.，王仁宏主持，貿易救濟知識發展中心—初期推廣與知識庫建置期末報告，頁 23-24。. 25.

(35) 品提供之各項補貼措施也須進行總額控管，並納入逐年削減之機制。雖然農業協定第 4 條第 2 項規定對於過去未開放而未來要被迫開放的農產品，其承諾關稅的稅率，得以國際平均價格與國內偏高的售價直接換算，以其差額換算之「關稅等值」(tariff equivalence )作為承諾關稅的稅率，這樣的「關稅化」(tariffication)程序，既可在形式上達到全面自由開放的目標，又可在實質上繼續提供敏感農產品相同的保護效果。雖然農業協定給予農產品較高關稅的保護，但已開發國家對於之前從未開放進口，現今須百分之百開放的敏感農產品，仍承受不少國內政治及經濟壓力，因此，其仿效一般貨品防衛措施設計了一套農產品特別防衛措施制度，以減少進口農產品之衝擊。 1994 年烏拉圭回合談判後，各國就農產品貿易達成農業協定，並於該協定第 5 條 39訂定特別防衛條款，允許會員國對已轉化為課徵一般關稅之農產品，在關稅減讓期間，於其進口量若超過基準數量，或進口價格低於基準價格時，得課徵額外關稅，以確保在第一時間內防止進口產品因進口快速增加或進口價格過低對該國農業而造成之損害，保護國內產業不會受到太大的進口衝擊。依據農業協定第 5 條所制訂的特別防衛措施，是一套設計精細、自動啟動的價格與數量之雙重管制措施，兩套機制的作用都是在減少進口農產品的衝擊，從價格或數量的角度擇一提供保護與防衛 40。以下就農業特別防衛措施引用之條件及機制分別說明：. 壹、農業特別防衛措施引用之條件農業特別防衛措施適用於已轉化為課徵一般關稅並在減讓表中註明「特別防衛措施（SSG）」之農產品，其在會員在關稅減讓期間之任何一年，若. 39. 依據農業協定第 5 條規定，當外國農產品累積進口量大於基準數量，或某批貨品進口低於該產品基準價個之百分之九十以下時，可對該項農產品發動「特別防衛措施（SSG）」。 40 蕭振寰，WTO 爭端解決機制對個國實施防衛措施之影響，2006 年 10 月 24 日 WTO 防衛措施與爭端解決貿易救濟實務研討會會議報告，頁 6-9。. 26.

(36) 進口量超過某一基準數量，或進口價額低於某一進口價格時，則可引用農業特別防衛措施。. 貳、基準數量與基準價格之機制一、價格機制為確保進口農產品的價格不會對國內產品有太大的衝擊，進口國得以過去三年的平均進口價格作為基準價格來比較與進口農產品的價格差異，並且累進課徵額外的防衛關稅。當進口價格低於基準價格，課徵額外關稅的計算方式如下 41： 1.. 若進口價格與基準價格之差額小於或等於基準價格之百分之十，則不得課徵額外之關稅。. 2.. 若進口價格與基準價格之間之差額大於基準價格之百分之十，但小於或等於基準價格之百分之四十，則就超過基準價格百分之十部分課徵百分之三十之額外關稅。. 3.. 若進口價格與基準價格之間之差額超過百分之四十，但小於或等於基準價格之百分之六十，則就超過部分課徵百分之五十，再加上第 2 項之額外關稅。. 4.. 若進口價格與基準價格之間之差額超過百分之六十，但小於或等於基準價格之百分之七十五，則就超過部分課徵百分之七十之額外關稅，再加上第 2 及第 3 項之額外關稅。. 5.. 若進口價格與基準價格之間之差額超過百分之七十五，則就超過百分之七十五部分課徵百分之九十的額外關稅，再加上第 2、第 3 及第 4 項之額外關稅。. 41. 農業協定第 5 條第 1 項及第 5 項規定。. 27.