第二章 職權調查主義在訴訟行政訴訟之運用
第二節 職權調查主義之理論依據與內涵
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第二節 職權調查主義之理論依據與內涵 一、職權調查主義之理論依據
行政訴訟採取職權調查主義，係源於為確保法治國原則下之行政合法性、社 會法治國思想及人民有效之權利救濟之憲法原則11。
職權調查原則係法治國原則之延伸，法治國家之運作皆須依照法律為之，國 家的行政必須依客觀並具有民主正當性的法規為其統治權行使之基礎，所遵守的 法律應符合公平、正義之實質法律，法治國原則以保障人民基本權為核心，稽徵 機關為人民公共利益之受託人，對課稅事實有最終之闡明責任，而經由行政機關 和法院之調查後，法院始能以正確之事實為裁判基礎正確適用法律為裁判，俾能 滿足正當程序之要求與符合法律之公益，以及確保行政行為和裁判之實質正確 性，為避免行政機關與法院受制於人民行為而侵害憲法原則與人民權益，故賦予 其依職權調查之義務以確保行政合法性憲法原則之實踐。
憲法亦有社會國原則之思想，社會國原則係指建立「符合公平、正義的社會 秩序」，國家有義務消除人民經濟上及社會地位的不平等，使國家朝向社會褔利 原則邁進。人民於行政爭訟中，如果完全按照當事人辯論主義原則進行審理判 決，由人民自主決定訴訟程序中有關事實、證據之蒐集，法院僅處於被動地位負 責裁判，人民可能因相關訴訟經驗與行政調查資源不足，致未負足舉證責任而使 己因舉證責任之分配而敗訴，人民之公法上權利即無法彰顯，法院和行政機關對 人民負有照顧義務，於人民在公法上權利義務有疑義與爭執時，負有依職權調查 之義務。
憲法第16條規定有效之權利保護原則，要求國家擔保對於裁判之實體正確性 之公共利益，並藉此達到保護當事人之基本權利之目的，有效的權利保護，係要
11 吳東都，2003 年 10 月，頁 77。
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求法院應當獨立公正審判案件，權利保護之請求人得使用公正的訴訟程序，此種 公正的訴訟程序之實現以「武器平等」為要件，人民於行政爭訟中相對於行政機 關係居於不對等之權力關係，兩者舉證能力之差異，若採用完全辯論主義對人民 而言不公12，為減輕人民因行政行為涉及公務機密，取得資料不易之舉證困難，
故於民國87年行政訴訟法修訂時明定採職權調查主義，規定在行政訴訟法第125 條、133條與134條。
綜上所述，職權調查主義為實踐法治國家原則及社會國家原則與實體的基本 權相結合之行政訴訟程序上法理，立法者課加行政機關與行政法院義務以期爭議 接近實質之真實，避免行政機關受制於人民行為而侵害憲法原則與人民權益，而 賦予其依職權調查之義務。
二、職權調查主義內涵
(一) 行政訴訟上之職權調查主義
職權調查原則，在行政訴訟上之意義係指在訴訟程序進行中，行政法院依其 職權調查事實，而不受當事人陳述及請求調查證據之拘束13。我國之行政訴訟法 於民國87年修正前原採辯論主義，當事人須自行負責蒐集裁判基礎之必要事實並 提出於法院，負有主張責任即主觀之舉證責任，主觀之舉證責任係「提出證據於 法院之責任」，雙方當事人為了得到有利於己之判決，即有必要各自提出有利於 己之證據，當事人基於此利己之心，並為負擔舉證責任之一造，為避免最後法院 無法認定事實真偽而使自己遭受不利益，在訴訟程序中便有主張責任14。如他造
12 立法院議案關係文書，行政訴訟法第 133 條修正草案說明：「按撤銷訴訟之當事人，一為行使 公權力之國家機關，一為人民，兩造間蒐證之能力顯有差異，為避免人民因無從舉證而負擔 不利之結果，爰規定行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據。又行政法院審理其他訴訟，就 與公益有關之事項，為期發現真實，亦規定依職權蒐集訴訟資料」。
13 黃俊杰，2013 年 2 月，頁 253。
14 主觀舉證責任隨法官之心證度隨時變動，主觀之舉證責任並非真正之舉證責任概念，而僅是 當事人一「舉證之必要」，即負擔舉證責任之一造目標是使法院之心證提升至證明度而認定事 實存在，使己不因負有舉證責任而遭受不利益；他造則是要將法院之心證拉至證明度以下，
使事實陷於真偽不明而使他造負擔不利益。在這樣一個角力過程中，當事人隨時要提出新的 證據來動搖法院的心證，而法院的心證也隨著當事人舉證而左右搖擺，此動搖法院心證之過
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當事人就所提出之事實有爭執時，當事人應負提出證據供法院調查之舉證責任，
以證明此項爭執事實之真實，若當事人未盡其主觀舉證責任，法院即不能將此爭 執之事實採為裁判基礎，惟待證事實仍未達法院之心證程度，處於真偽不明之狀 態，法院不能拒絕審判而需依舉證責任之分配裁判，因而常導致當事人敗訴之結 果，對於當事人之權益保障有重大侵害，故於民國87年修正之行政訴訟法改採職 權調查主義，行政法院對於涉及裁判之重要事實關係，得自行確定不受當事人聲 明或主張之拘束，及當事人為提供之訴訟資料，法院亦得依職權取得之15。我國 行政訴訟法之修訂係參考德國行政法院法，故我國行政訴訟之職權調查主義內涵 得參照之，依據德國行政訴訟法學說，職權調查主義內容主要有四項：一、行政 法院有究明事實之義務；二、行政法院不受當事人事實主張及證據聲請之拘束；
三、行政法院有闡明訴訟關係之義務；四、行政法院有促使案件成熟之義務。16 1. 規範依據
我國行政訴訟適用職權調查主義之規範依據為行政訴訟法第125條17，可知 我國職權調查主義之內涵包含有第1項之不受當事人事實主張及證據聲請之拘 束，即法院依職權調查事實究明事實所使用之方法不受當事人之事實主張及證據 聲請之拘束，由法院以合義務性裁量決定之。又由於法院不受當事人事實主張及 證據聲請之拘束，因而德國通說認為，行政訴訟不存有「主張責任」與「證據提 出責任」，不負有主觀舉證責任18，此亦為我國實務與學界較多數之見解，容後
「職權調查與舉證責任」篇幅介紹。
程即為「主觀之舉證責任」（當事人舉證之必要）係當事人為了自己利益所自負提出證據影響 法官心證度之責任，此舉證之必要隨著法院心證之波動而會隨時有變動，著重當事人舉證活 動。（駱永家，1999 年，頁 190；2003 年，頁 44）。
15 吳庚，2012 年 11 月，頁 96。
16 轉引自黃士洲，2004 年 10 月，頁 43。
17 行政程序法第 125 條：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。
審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。
審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其 所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。
陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」
18 轉引自吳東都，2003 年 10 月，頁 93。
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又行政訴訟法第125條第2、3項為法官闡明義務之明文規範，闡明之內容包 括事實上及法律上之闡明，藉由法官適時介入程序，使當事人為必要之事實陳述 與證據聲明，助於貫徹當事人實質上之平等與發現真實。闡明權之範圍，學者或 認為行政訴訟採職權調查主義，應認審判長得為新訴訟資料提出之闡明（陳計男 2000，p391）。惟亦有學者認為闡明權源於民事訴訟，民事訴訟法係以處分權主 義與辯論主義為基礎，認為闡明權不得逾越當事人自由處分之界線，且不得逾越 當事人提出訴訟資料責任之界線，闡明權既與職權主義無關，自不得因行政訴訟 法執行職權主義而得以在解釋上將闡明權範圍予以擴大（徐瑞晃 2012，p367）。
本文認為在行政訴訟法已明文於第307條之一準用民事訴訟法，且行政法院之闡 明義務係以發現真實為目的的職權調查方法，相較於民事訴訟需由當事人有所主 張才發動的被動闡明義務，行政訴訟之闡明義務應大於民事訴訟的闡明義務範 圍。
另行政訴訟法第133條：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其 他訴訟，為維護公益者，亦同。」134條：「前條訴訟，當事人主張之事實，雖 經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」亦明顯揭示職權調查主義，
以維護公益保障當事人權益。
2. 職權調查與舉證責任
舉證責任分為主觀與客觀，主觀之舉證責任係指當事人一方為免於敗訴，就 有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；客觀之舉證責任係學說上所說之 真正之舉證責任，及法院就當事人間有爭執之事實，於言詞辯論終結時仍處於真 偽不明之狀態時，究竟應由何人來負擔此真偽不明之不利益之問題，負擔該不利 益者即屬「負有舉證責任19」。而在行政訴訟採職權調查主義下，訴訟之當事人 是否仍負有上述之主張責任即主觀之舉證責任，在實務與學說上有不同之見解，
實務與學說皆有少數見解認為在適用職權調查主義之行政訴訟程序下當事人仍
19 駱永家，1999 年，頁 190。
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負有主觀之舉證責任，實務見解如最高行政法院 103 年度判字第 669 號判決：「按 依行政訴訟法第 133 條之規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，僅使 法院於裁判時，作為裁判基礎之資料不受當事人主張之拘束，並得就依職權調查
負有主觀之舉證責任，實務見解如最高行政法院 103 年度判字第 669 號判決：「按 依行政訴訟法第 133 條之規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，僅使 法院於裁判時，作為裁判基礎之資料不受當事人主張之拘束，並得就依職權調查