第二章 職權調查主義在訴訟行政訴訟之運用
第三節 職權調查界線與違反之效果
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第三節 職權調查界線與違反之效果
一、 行政程序上職權調查之界線
行政機關為履行其職權調查義務，應盡可能期待之方法蒐集作成處分之基礎 事實，必要時並得向其他機關、當事人、關係人或第三人請求協助，至於行政機 關如何進行調查，應調查何種事實致何種程度，皆取決於行政機關之裁量，包括 是否請求其他機關提供協助，惟此之裁量並非授予行政機關專斷恣意決定之自 由，而是應合義務裁量24。行政機關應依其專業判斷，盡其所能採取可期待之合 理措施，謹慎進行調查藉以發現事實真相，應調查何事實、使用何種證據方法，
以及就待證事實獲得如何程度之確信，原則上皆由行政機關獨自判斷並承擔其責 任25，可見民國100年10月19日法務部法律決字第1000025250號：「……行政機關 依職權調查之範圍，應視個案所適用之法規客觀認定之。行政機關對於應依職權 調查之事實，負有概括調查義務。此項調查義務，以事實之調查必要性為前提，
故行政機關已公布或已周知之事實、同一程序業經充分調查之事實、與行政決定 無關之事實等，均無調查之必要，行政機關不負調查義務。基於職權調查主義，
調查事實所必要之證據方法，由行政機關以裁量決定之。」此實務見解表示，行 政機關應依職權調查之事實以「必要性」為前提，而調查方法係機關之裁量權限。
又見民國102年5月8日法務部法律決字第10200565610號：「……故倘上級機關或 原處理機關處理人民陳情案件認有無法認定之疑義或當事人對原處理有不同意 見者，本於調查證據或事實所需，得由處理機關視案情需要，本於職權採取適當 之調查方式處理；至於應如何調查證據？是否與當事人當面釐清？自應視個案情 形由受理陳情之機關分別判斷，尚難一概而論。」亦指出各別行政機關對於職權 調查之界限有裁量空間。惟綜觀個別實務見解，其內涵仍有歧異且缺乏細部內容
24 Vgl. Ule/Laubinger, aaO., §21, Rn. 2; Kopp/Ramsauer, aaO., §24, Rn. 9, 11; Wolff/Decker, aaO.,
§26, Rn.3.轉引自張文郁，2014 年，頁 146。
25 Vgl. Kopp/Ramsauer, aaO., §24, Rn. 14,15.轉引自張文郁，2014 年，頁 146。
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闡釋，故有學者（洪家殷 2010）整理行政機關調查範圍之基準一、決定之重要 性；二、形成確信之必要（證據必要性）；三、比例原則；四、當事人之協力義 務。
前揭要件一決定之重要性，係該調查之事實對於決定是否具有重要性，而重 要性的標準原則上只要是法規範之構成要件行政機關即有調查義務，行政機關於 職權調查時可參考當事人之陳述，當事人亦有提出主張及請求調查證據之權利和 協力負擔，但行政機關不受當事人主張、自認和不爭執等拘束，其仍得對該事實 是否具有決定之重要性自行判斷，只要認為不重要者得拒絕，惟須於裁決中提出 說明。要件二證據之必要性，係行政機關藉由調查對於決定重要之事實，形成作 成行政決定之確信，一般而言行政機關在評價證據時並不會要求達到絕對正確的 程度，就個案之整體情形為個案式的判斷。要件三比例原則，係指行政機關基於 職權所為之調查手段，對於目的之達成是適當的及必要的，且在手段及目的間須 形成一定之比例，如即便該待證事實與課稅之決定間具有重要性和必要性，惟其 需消耗行政機關極高之成本，此時行政機關應基於節省之理由停止困難或昂貴之 調查。另比例原則亦可保障人民權利，避免人民受到國家過度之干預，可見民國 103 年 10 月 28 日法律字第 10303512080 號法務部法規諮詢意見：「……行政機 關為行政檢查時仍應遵守比例原則、選擇損害最小方法為之、執行時踐行正當行 政程序以及必要時得據實製作書面紀錄供事後審查。……惟鑒於行政調查或檢查 難免對於人民之生活領域有所干擾，對於人民之自由權利有所限制，行政機關為 行政檢查時仍應遵守比例原則（本法第 7 條規定參照），倘若於具體個案不至妨 礙或影響行政檢查目的，宜選擇對人民權益損害最小之方法為之。」。至於最後 一項要件當事人之協力義務，係行政機關因事證皆於對方之管領範圍下而有調查 之困難，使得在當事人負有協力義務時，行政機關之調查義務得因當事人不履行 其協力義務而減輕，亦可形成行政機關職權調查之界限。從廣義角度觀之，當事 人之協力義務乃介於行政與私人間之合作關係。
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二、行政訴訟上職權調查之界線
行政機關為了釐清事實作成最終決定，在行政程序中進行之調查雖因本於職 權運用各種可能之方法以獲得最正確之結果，但因資源有限且證據多存於納稅義 務人管領範圍下等之原因，此種調查非無止境的而有一定之界線，於界線內行政 機關始有調查義務。而事實審之行政法院亦有職權調查主義適用，對於事實之調 查，在行政機關和行政法院間之界線模糊，原則上法院居於事後追究之地位，對 行政機關就事實調查結果和行政決定之正確性、適法性等等做一審查。法院在做 審查時為履行其究明事實之義務，需依職權調查，惟其與行政機關面臨相同之困 境，在資源有限但案件量源源不絕的情形下，若事實不明即謂法院無盡職權調查 義務顯為不公，故仍須有其範圍界線，關於行政法院的調查界線有以下四說（吳 東都 2001，p96）：一、當事人協力義務之限定；二、法院自然獲致之究明方法；
三、期待可能；四、任何可能性。
本文以為若以當事人負有協力義務即為法院職權調查義務結束之時，似有違 職權調查主義之意旨，因當事人協力義務係協助職權調查之方法之一，當事人協 力義務原則上並不構成主觀舉證責任或證據提出責任26，當事人亦可自由選擇是 否需盡協力義務，若其選擇不盡協力義務則須負擔一定之不利益。此機制係為保 障納稅義務人之基本權利而設，和法院職權調查之義務無涉，此說不當限縮行政 法院職權調查義務範圍，應不可採。法院自然獲致之究明方法係指法院究明事實 義務之界線，在於從已知之事實關係及當事人之事實主張、證據聲請中，自然獲 致之究明辦法。此說著重於法院是否可得「自然獲致」究明之方法，若將自然獲 致之方法侷限在當事人對於事實之主張，而未包含其為主張之事實及證據方法，
將會加劇人民因不熟悉法律規範而與機關間之武器不平等情形。最後一說任何可 能性說，要求法院就調查義務範圍及方法須自動自發地尋找任何可能性，課予法
26 亦有學者採此見解，見吳東都，2002 年 6 月，
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院義務過重，在訴訟資源有限之情形下實際上難以達成，故討論期待可能說。期 待可能說表示法院在期待可能之範圍內負有調查義務，當事人於訴訟中提及之事 實及證據方法即為法院展開調查活動之跡象和線索，但不僅限於此，法官應闡明 當事人為必要之事實主張和證據聲請，法院之調查義務必須擴及當事人在訴訟上 未提及之事實及證據方法，界線以法院可被合理期待為範圍。綜上所述，行政法 院職權調查以當事人主張之事實和證據方法為調查之開啟，但不以此為限，在訴 訟過程中，透過已知之證據方法獲得證據資料，其中法院發現有當事人未提出但 該方法或證據有效協助其判斷待證事實之存在或正確性時，即有調查之義務，當 然在過程中當事人負有協力法院獲得正確判決之義務，必須將自己管理範圍內之 事項即時、具體地為主張自不待言。
三、 違背職權調查義務之效果
行政機關違背職權調查義務之法律效果為何並無法律明文規定，對此，德國 文獻上有不同見解27，有認為行政機關違背職權調查義務而為之行政決定屬於實 體違法，非僅程序違法，故不得依行政程序法規定於事後補正，當事人或利害關 係人若不服，應對整個行政行為之結果提出異議請求救濟；另有認為行政機關違 背其職權調查義務而未查明系爭爭議事實真相時，原則上並不導致其行政行為違 法，因依德國行政法院法第86條規定，行政法院就爭訟案件亦負有與行政機關相 同之職權調查義務，若行政機關未查明事實，行政法院應自行調查並以其調查所 確定之事實作為判決基礎。本文以為，在行政機關職權調查範圍內應保障與其實 力相差懸殊之對方當事人，若其違反職權調查義務應屬侵害人民權益之重大行 為，視為實體之違法而得請求救濟，雖行政法院亦有職權調查原則之適用，但將 職權調查之義務皆課由法院負擔，可能造成行政機關怠惰並且本末倒置，不應將 行政機關之不當行為結果交由司法機關承擔。惟若行政機關僅是調查之程序違法
27 Ule/Laubinger, aaO., §21, Rn. 7.轉引自張文郁，2014 年，頁 167，
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而非對職權調查原則之不遵守，不影響調查結果時，救濟僅針對程序即可。
至於行政法院於訴訟中違反職權調查主義，應可歸類為我國行政訴訟法第 243條判決不適用法規違背法令之情形，依據同法第242條之規定，得上訴最高行 政法院。惟依我國通說認為28，依此規定上訴者尚應表明原審判決違背法令與判 決結果間有因果關係，否若原判決縱未違背法令其結果仍屬相同，基於訴訟資源 分配之考量，上訴仍會遭駁回。
28 吳庚，2012 年 11 月，頁 326。