第四章 證明度與舉證責任
第二節 行政訴訟之舉證責任
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
65
第二節 行政訴訟之舉證責任
一、職權調查主義下舉證責任之意義
判決必須依據認定之事實而為之，惟限於當事人之努力與行政法院之能力，
行政法院在審理終結時，常對於事實之存否未能形成心證。在此情況下，行政法 院不能因事實不明而不為裁判，致不能解決當事人之紛爭及達成訴訟制度之目 的，故在此事實存否不明之際，需有法規範作為裁判之依據，此即舉證責任之規 範。此規範之內容，原則上以存否不明之事實為不存在，裁判需認為以該事實為 要件之法律效果不發生，當事人之一造因該事實之存否不明，致判決認為以該事 實為要件之法律效果不發生，而負擔危險或不利益，此種及於當事人之危險或不 利益稱為舉證責任，亦即在訴訟上某項事實之存否不能確定時，以該事實為法律 要件之法規不能適用，判決上決定當事人之一造承受不利法律效果之危險或不利 益。例如行政訴訟審理終結，行政處分違法或適法之事實存否不明，此種真偽不 明對於何造當事人有利或不利之問題即為舉證責任之問題。
舉證責任如前面第二章第二節所述，分為主觀舉證責任與客觀舉證責任；主 觀舉證責任為主張責任、行為責任，即「提出證據於法院之責任」。負有主觀舉 證責任之一造，就待證事實若是未能提出證據證明待證事實，則法官應視該待證 事實不存在。客觀舉證責任係危險責任，法院就當事人間有爭執之事實，於言詞 辯論終結時仍處於真偽不明之狀態時，應由何人來負擔此真偽不明之不利益之問 題，負擔該不利益者即屬「負有客觀舉證責任」。德國通說認為，在行政訴訟採 職權調查原則下基本上不存有主觀舉證責任，因在職權調查原則下，法之適用者 本負有依職權調查事實之義務，故除非法律有特別規定，否則並不存在有主觀舉 證責任，我國多數說亦採此見解116。但在職權調查主義下，行政法院依職權調查
116 另我國實務上亦採此見解，見行政訴訟法第136條立法理由：「按舉證責任，可分主觀舉證責 任與客觀舉證責任。前者指當事人一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證據
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
66
後，待證事實之存否仍可能不明，而法院之存在係為定紛止爭，因而仍需將該事 實真偽不明之不利益歸屬於一造而為裁判，故仍需有客觀舉證責任之適用，著重 法院事實真偽認定不明之情形由何人負擔不利益。
而需釐清者為在職權調查主義下，因負有客觀舉證責任之一方在事實存否不 明時將承受敗訴之不利益，因此為避免法官心證不達案件澄清之證明度，而處於 真偽不明時需適用客觀舉證責任，當事人事實上仍應盡可能提出有利於己之證據 資料，惟此和主觀舉證責任之概念仍有別。在職權調查主義下，訴訟上當事人對 事實資料蒐集所負之責任係以當事人協力義務之型態呈現，當事人在行政法院進 行事實探知時應予協力，當事人應將所知及管領範圍內有關之事項提出，並為具 體、完全和即時的主張，並表明適當之證據方法。當事人不盡其協力義務，不一 定同不履行主觀舉證責任般導致敗訴之結果，僅係使法院之職權調查義務因當事 人不配合致有一定困難，其職權調查義務不再擴張，可能於證據評價上做不利當 事人之認定、降低法院之心證程度、推計課稅，或最終依客觀舉證責任判決等，
不排除法院之職權調查事實真實之義務。因此在行政訴訟上，當事人雖不存有主 觀主舉證責任，但並不意謂其無提出證據與主張之責任，當事人在行政法院進行 事實探知時應予協力，仍有參與認定事實之訴訟資料蒐集之責，若不履行此責任 雖不一定如民事訴訟般承擔敗訴，但仍受有一定程度之證據法上不利益。
二、客觀舉證責任之分配規則
我國行政訴訟之舉證責任依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條：
「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或 依其情形顯失公平者，不在此限。」而被通說認為，我國法制上客觀舉證責任之
之行為責任；後者指法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，法院假定其事實存在 或不存在，所生對當事人不利益之結果責任。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定 法院應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有 要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。……」學說上有認為職權調查主義下當事人 有主觀舉證責任適用之餘地。見黃茂榮，2006年，頁3。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
67
分配具有一個一般性規範基礎。惟此規定似無法直接導出客觀舉證責任分配之標 準，對於各種事實應如何決定客觀舉證責任之分配，學說有不同之分配標準。
（一） 規範有利說
規範有利說為民事訴訟法舉證責任之通說，由德國民事訴訟法學者 L.Rosenberg提出117，內容為訴訟當事人對於能導出有利於己之法律效果之事 實，於法院無法查明其確屬存在時，除法律另有規定外，需承受其不利益。故主 張權利存在之當事人，就權利發生事實負有舉證責任；主張權利不存在之人就權 利障礙、消滅或排除事實負有舉證責任。適用在行政訴訟上，即將行政法實體法 構成要件分別區分為「權利發生事實要件」與「權利障礙、消滅、排除事實要件」，
前者為要件事實，多由主張權利存在之當事人於訴訟中主張而生，故由其負擔舉 證責任；後者為抗辯事實，多由主張權利不存在之當事人於訴訟中抗辯產生，故 由其負擔舉證責任，若是對抗辨事實所為之「再抗辯」，則應由提出再抗辯之當 事人負擔舉證責任。此為按法律之構成要件與其連結之效力的邏輯關係所作之區 分，我國實務118及多數說見解基本上以規範說作為客觀舉證責任分配原則。
於稅務訴訟中，以規範理論說建構起之客觀舉證責任分配基本原則為：關於 租稅債權成立或增加之要件事實，應由稽徵機關負客觀舉證責任。至於使租稅廢 除、限制或減少之要件事實，則應由納稅義務人負客觀舉證責任119。
惟有論者批評，行政訴訟非如同民事訴訟，其非為自己利益而是為了執行行 政任務而為行政行為，且常涉及第三人或不特定多數人，而行政訴訟又與公益有 關，故於個案中較難以確定事實存在與否之法律效果究竟對誰有利，規範說應不
117 Rosenberg/Schwab, aaO. (FN3),S.635. 轉引自黃茂榮，2007 年，頁 959。
118 見我國最高行政法院103年判字第16號判決理由：「……稅務訴訟之舉證責任分配理論與一般 行政訴訟相同，即主張權利或權限之人，於有疑義時除法律另有規定外，應就權利發生事實 負舉證責任，而否認權利或權限之人或主張相反權利之人，對權利之障礙或是消滅、抑制之 事實，負舉證責任，此觀行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定及本院101年度判 字第155號判決意旨自明。……」相同見解見同法院99年度判字第1355號判決。
119 Vgl. Seer, in Tipke/Kruse, aaO. (Fn. 3), §96, Tz.83 f. 轉引自盛子龍，2012 年 7 月，頁 46。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
68
適用於行政訴訟120。因此有學者又提出其他舉證責任分配規則規範理論說結合，
適用於無法判斷事實對誰有利時，如原則例外說和攻擊者原則。原則例外說121被 認為係規範說之一部分，內容為主張法規和事實例外之當事人，應就該事實或該 當該例外法規構成要件事實之存在負舉證責任。攻擊者原則指扮演攻擊者角色之 當事人，即欲改變現存之法律狀態者，需就其主張之正當性負舉證責任。其本質 與規範說一致，因變更法律保護之現存狀態之請求，同時亦是對其有利之法律效 果之主張。依此原則，若行政機關對於做出負擔之稅捐核課處分有裁量權，而納 稅義務人主張此處分有錯誤時，原則上納稅義務人乃是扮演攻擊者之角色，應由 其就裁量錯誤之存在負舉證責任。122
（二） 支配領域說
當事人為最接近基本事實者，應就真相之查明盡協力義務，若當事人不履行 其協力負擔致真相不明時，應由該當事人負舉證責任，而承擔此事實不明之不利 益。因該當事人較接近證據資料，較他當事人容易取得並提出該證據，若令他當 事人負舉證責任，將有違公平正義原則，且若證據資料在某一方當事人管理範圍 下，其理當謹慎保管該項資料，以利他日法院之真實發現。惟反對者認為，在行 政訴訟涉及公益之思考下，僅就證據接近、支配領域等概念不足以作為舉證責任 分配之理論依據。123
（三） 事件性質說
各國立法例及我國學說多數說均採規範有利說，近年來逐漸有學者主張原則 上採規範理論說，惟應適當予以調整。認為行政訴訟之舉證責任分配應顧及行政 處分為行政法規具體實現之特質，而合併考慮訴訟上舉證之難易，找出符合公平
120 Berg, Jus 1977, 25; Nierhaus, aaO., S. 408.轉引自張文郁，2014 年，頁 184。
121 BVerwGE 13, 36/41 f.; 14, 5/10; Thomas/Putzo, aaO., Vorbem, §284, Rn. 24; Nierhaus, aaO., S.
441; Eyermann/Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung9. Aufl., 1988, S. 625, Rn. 6; NVwZ 1987, 1012.轉引自張文郁，2014 年，頁 187。
122 張文郁，2014 年，頁 189。
123 Nierhaus, aaO., S. 446 f. 轉引自張文郁，2014 年，頁 190。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
69
正義要求之舉證責任之原則，而此原則有待具體案件之累積，因此應就個別案 件，考慮舉證責任之問題（陳清秀 2013）。應用於稅捐法律關係上，因稅捐法 係大量且反覆成立之關係，對於各納稅義務人具體有何種收入、從事何種經濟交
正義要求之舉證責任之原則，而此原則有待具體案件之累積，因此應就個別案 件，考慮舉證責任之問題（陳清秀 2013）。應用於稅捐法律關係上，因稅捐法 係大量且反覆成立之關係，對於各納稅義務人具體有何種收入、從事何種經濟交