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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析
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國有林地不再放租，過去已辦理放租者仍持續維持契約關係，然這些承租林農為 或為維持生活，或為追求厚利，超限利用種植果樹、茶葉以及溫室蔬菜者不在少 數，更遑論配合政策實施全面造林。
肆、近年混農林業之施行與相關政策（1991 年～至今）
林農不斷陳情的聲浪中，林務局於 1990 年代起，對於私有林及租地造林採 取不同的管理政策，且近年來所推行之出租林地補償收回、獎勵造林以及社區林 業亦多有爭議之處，而使違規混農使用依然頻仍，分述如下：
一、私有林混農林業試驗
政府在表面上對國有林施以嚴格控管後，轉向於私有林地上進行混農林業試 驗。1991 年農委會核定臺灣省政府提出「私有林經營改善計畫」，實施地區內以 推行高價值鄉土樹種之更新造林為其宗旨。補貼措施是在一般造林補助、貸款外 另加每公頃 3 萬元之獎勵金，除林業補貼外還包括獎勵林道、環境清理、放養溪 流魚苗、改善自然生態環境，故屬綜合式補助計畫。計畫中選定新竹縣大山背、
南投縣小半天、嘉義縣石棹地區為私有林經營改善實驗區，規劃實施各項林業經 營改善措施，輔導農民經營混農林業，目前實驗區之林木成長已見顯著成效，在 小半天及石棹地區茶園間作之林木，包括銀杏、肖楠、紅豆杉、柿子等落葉性與 成長緩慢的樹種為主，兼顧茶葉生產與林木生育，農民配合意願高。2002 年台 灣加入世界貿易組織（WTO）後，台灣農產品走向開放式的發展環境，在受到 外來農產品的競爭與衝擊下，林農轉而種植高山茶等作物，而政府為減輕經貿自 由化對農業之衝擊，林務局更於 2001 及 2002 年度之林業施政計畫中再度陳述：
「…輔導發展民營林業，適度採行『混農林業』，提高經濟收益…」11，惟該民 營林業之輔導區域，乃指私有林地以及非林務局管理的公有土地示範區，在林務 局管理的國有林班地則嚴禁混農林業的存在。陳芬蕙等（2011：39）指出林務局 反對將混農林業納入解決違規使用的選項，原因是若規定造林木要均勻種植，林 農對於林木成林後將影響遮蔭，存有疑慮，導致造林意願不高，此外，更擔心接 踵而來的「骨牌效應」，造成林地作為混農使用的情形更為普遍，反而與鼓勵林 農全面造林的初衷背道而馳。
陳芬蕙等（2011：57）調查上開試驗林區，除發現上述樹種混植於茶園及檳
11 2001、2002 年林務局年報-施政計畫。
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榔園中外，其分布情形在檳榔園以均勻分布為主，在茶園則以行列式為主，此與 茶園常有坡坎之平台階段處理地形有關，而例如嘉義縣石棹試區為避免茶樹遭林 木遮蔭，而重度修枝間作林木，導致林木生長情形較差，冠幅大小尤其受到限制，
如圖 3-3 所示。該調查單位以「冠幅」為標準大致將林地類型分為「林取代農」、
「林大於農」、「農林並存」或「農大於林」等不同階段類型12，其中南投初鄉地 區已栽植肖楠 16 年，並利用除草劑注射檳榔樹致死，因此目前已屬「林取代農」
類型，如圖 3-4 所示；而南投縣橫路及大崙試區因間植密度低或數種生長較慢，
現在屬「農林並存」；南投廬山及嘉義石棹試區則因林木間植密度仍低，而呈現
「農大於林」。其更進一步計算各試區之總碳吸存量，以間植肖楠密度最高，且 時間最久的南投初鄉試區為最高，碳吸存量達 76.9 ton C/ha，較台灣森林平均碳 吸存量 71.68ton C/ha 更高，詳如下表 3-4 所示。
【圖 3-3】為避免遮蔭茶樹，間作於茶園的林木受到重度修枝
資料來源：陳芬蕙等，2011：61。
【圖 3-4】林取代農
資料來源：陳芬蕙等，2011：61。
12 陳芬蕙等（2011：60）依據林木冠幅總和來分類，林取代農：冠幅總和>10,00m2/ha，林大於 農：冠幅總和 7,500~10,000m2/ha，農林並存：冠幅總和 2,500~7,500m2/ha，農大於林：冠幅總 和<2,500m2/ha。
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資料來源：陳芬蕙等，2011：59-60。
二、放租林地禁止從事混農林業
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及費而血本無歸，亦應有所回饋，給予適當合理之補償（許明城等，2010：58）。據此，林務局對林地管理重新考量並研擬「國有林事業區林地收回計畫」， 報奉行政院於 2003 年 9 月核定，農委會遂於同年 12 月訂定發布「國有林事業區 出租造林地補償收回作業要點」，據以辦理，實施初期，選定新竹林區管理處轄
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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析
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區試辦，經不斷檢討修正後，逐步推廣至其他林管處。補償規定依「國有林地出 租造林契約書」第 11 點：「政府因政策需要收回本契約之林地時，出租機關得終 止租約，承租人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償。」採鼓勵、勸導方 式，由承租人主動提出交還林地申請。
因此，出租造林地補償收回之相關規定，將影響林農選擇繳回林地或繼續做 為農業或其他用途使用之決策，有關此方案之規定內容與議題闡述如下。
（一）國有林事業區出租造林地補償收回作業要點
「國有林事業區林地收回計畫」之推動與執行，因涉及承租人權益，及為能 讓現場執行人員確實掌握放租林地收回之作業程序，並讓承租人明瞭所承租之造 林地是否坐落於計畫收回之範圍內，以及交還林地申請程序與應備文件等相關事 宜，行政院農業委員會林務局爰研訂「國有林事業區出租造林地補償收回作業要 點」，據此規範有關收回範圍、作業程序以及補償金之計算等（陳秋雪，2003：
80）。
該計畫之收回範圍依序為「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」
等影響公共安全區域之國有林事業區出租造林地，並按上述收回範圍、造林木是 否已屆伐期齡、租約到期之先後及提出申請時間等因素，排定優先順序，依規辦 理。作業程序則包括查定收回範圍、公告收回範圍、舉辦說明會及通知承租人、
受理申請、現場調查、查定補償金額、點交林地及補償金核發等。而補償金則依 照承租人交還林地申請文件，依林務局林產物處分實務所定材積調查之規定，辦 理所造林木之材積調查後，依查估當時該木材市價減去必要之生產費用，及扣除 政府分收價金予以計列，屬以「林木調查」方式計算補償金14。
（二）增列「定額補償」
以林木調查計算補償金的方式辦理租地收回，雖然符合公正客觀原則，但因 林木調查作業費時且需大量人力，加以部分承租人對生產成本以及木材市價有不 同意見，不滿意林管處依調查結果所核算之補償金，造成執行上的困擾；因此，
林務局參酌各種補償標準，研擬增列定額補償方式，並報奉行政院於 2006 年 9 月核定「95 年度國土復育策略方案暨行動計畫－石門水庫集水區及大甲溪上游
14參閱「國有林事業區出租造林地補償收回作業要點」，發布日期：民國 92 年 12 月 31 日。
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地區內國有林出租造林地補償收回執行計畫」，由新竹及東勢林區管理處轄內重 點地區試辦，視執行績效再檢討未來中長程計畫之擬定。定額補償之計算標準以 符合最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數者每公頃 40 萬元，其餘 每公頃 30 萬元，竹類每公頃 30 萬元，木竹混淆林以最新版林班像片基本圖判釋 木、竹所佔比例，依前兩者每公頃核發基準核計，而列管有案已混植每公頃 600 株林木者，每公頃 30 萬元，且原植違規作物不予補償。經檢討 2006 年執行成效 後，據以研擬「國有林事業區出租造林地補償收回計畫」（96 至 99 年 4 年計畫），
行政院 2007 年 6 月核定，擴大規模由林務局各林管處同時辦理。增列定額補償 之後，承租人可就林木調查或定額補償自行選擇一種最有利之方式辦理，達到從 優補償以及公平合理之原則；同時，在執行上可縮短作業流程，並節省人力等行 政支出（許明城等，2010：59-60）。
（三）擴大收回範圍
復經林務局於 2006、2007 年辦理結果，承租人參與意願相當高，惟「國有 林事業區出租造林地補償收回計畫」之收回對象僅限國有林事業區（林班地）， 且必須位於「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」範圍內之出租造 林地，非位於該收回範圍之租地，則無法辦理，因而部分放租地雖位於土石流高 危險區或限制經營之各類保護（留）區，以及財政部國有財產局經管之國有林地 移由林務局接管者，並未納入補償收回對象。有鑑於此，林務局檢討評估後，將
「國有林事業區林地收回計畫」修正為「國有林出租造林地補償收回計畫」。修 正內容除「國有林事業區」擴大為「國有林」，將國產局移交林務局接管之國有 林地，以及國有區外保安林（原由縣府代管）納入外，並增列「生態保護區」、「保 安林」及「其他經主管機關依森林法第 10 條15規定限制採伐地區」等 3 項，明 定優先順序為：「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」、「生態保護 區」、「保安林」及「其他經主管機關依森林法第 10 條規定限制採伐地區」。農委 會並將「國有林事業區出租造林地補償收回作業要點」修正為「國有林出租造林 地補償收回作業要點」，以為計畫辦理之法令依據，作業程序如下圖 3-5 所示。
15森林法第 10 條：「森林有左列情形之一者，應由主管機關限制採伐：一、林地陡峻或土層淺薄，
復舊造林困難者。二、伐木後土壤易被沖蝕或影響公益者。三、位於水庫集水區、溪流水源地帶、
河岸沖蝕地帶、海岸衝風地帶或沙丘區域者。四、其他必要限制採伐地區。」