國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 國有放租林地發展混農林業之研究 -以臺大實驗林契約林地為例政治. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. io. er. n. al. sit. y. Nat 研究生：薛心淳. i Un. Ch. v. e n g c h i愛靜指導教授：顏. 中. 華民. 國. 101. 年. 3. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝誌一晃眼就到寫謝誌的這天，外頭天氣很溫暖，有春天乍到的氣息，就像完成這本論文的心情。當然，研究所一路走來，也不全然是這麼平順，曾經面臨各種艱鉅挑戰，總是讓我攻其不備，但是，有好多不平凡的人，讓平凡的我最終能完成這趟旅程，那些說不出的感動與感謝，害羞又嘴硬的我，大概也只能用這篇謝誌簡短地表達了。首先，永遠的愛靜師，所謂一日為師終生為母，感謝老師願意收我為徒，並在論文上給予各種層面的指導，包括修正各種千奇百怪、天馬行空的想法與神龍見首不見尾的寫作缺點，讓這篇論文能更加精進，甚至最能夠上得了口試殿堂，到現在還是覺得不可思議。而在生活上，老師就像我在台北的媽媽，不斷鼓勵我不要放棄完成學業的決心，給了我莫大動力!也感謝曾經給予寶貴意見的口試委員徐世榮老師、李承嘉老師和顏添明老師，以及法制組的陳立夫老師、楊松齡老師、張鈺光老師，我永遠以身為法制組的一份子為榮。另外，林務局張瓈云科長. 立. 政治大. 和臺大實驗林管理處趙淑芬小姐資料提供上之重要協助，由衷感謝。. ‧. ‧ 國. 學. 接下來要感謝曾經共同打拚兩年半的夥伴螢螢，不斷被我出氣的蕭蕭，始終不離不棄的阿如，相見恨晚的 LaLa，帶我進顏家的阿豪，以及陪伴我前半段的阿毛、珍珍、甲哥、泡泡、李老人，陪伴我下半段的猴猴、子奇、小潮、國正、大白、GG 等；還有尊敬的欣芳馬迷、香香學姐、麗娜學姐、美珍學姐、亭伊學姐、雅怡學姐、稚堤學長、胤安學長，以及可愛的學妹們佳萱、資資。另外，還有系辦照顧我很多的立菁學姐、人很 NICE 的思源學長、刀子口豆腐心的小公雞. sit. y. Nat. al. er. io. 學長、設備達人大頭學長。其他研究室的夥伴們，以及曾經幫助過我的你們，在這說聲謝啦!. n. iv n C hengchi U 另外，感謝哥哥東峻，當你的妹妹真的很幸福也很幸運，也感謝表妹弈汝、. 堂妹心宜的鼓舞相伴，以及已經前往西方的爺爺和奶奶，我愛你們!感謝當年一起奮鬥，幫我打氣的小紀、杯替、荒荒、小綠、恩恩，未來也要一起加油；感謝湘瑜姐姐，讓我能夠重拾信心；以及，從高中到現在的摯友陳冰砰，謝謝你一直都在那裡。最重要的，是這一路都很包容我、疼惜我的小白，謝謝你的愛心、貼心與耐心，讓我能夠走到這裡。最後，謹將這本論文獻給我最敬愛的爸媽，感謝爸爸領我進入地政領域，讓. 我有個可以追隨的對象，感謝媽媽永遠知道我的胃口，回家總是可以吃到夢寐以求的菜餚，你們無私的愛與奉獻，成就了心淳完成研究所的願望，也讓我在最脆弱、無助的時候，給了我希望與力量，讓我知道家是永遠堅固不催的堡壘! 接下來換我來成就你們的夢想! 寫於山櫻花盛開之際，充滿歡笑的研究室.


(5) 摘要租地造林乃緣於日本領台期間林木過度採伐，台灣光復後政府財力及物力不足，林務管理欠周，林地遭濫墾、占用隨處可見，故期能透過引進民間人力、物力以及財力，加速完成造林工作。1990 年代，政府為防止天然林的快速消逝對國土保育及環境造成負面影響，而全面禁止砍伐天然林，加上我國加入 WTO 後，開放進口大陸廉價木材，致國產木材逐漸失去競爭力，林農經營林業入不敷出，而拓展種植果樹之面積，改種高經濟價值作物，如茶葉、咖啡、葡萄、柳丁及檳榔等。然而，在林地上同時存有林業與農業使用，並不能直接類比為永續的「混農林業」經營模式，其特殊條件值得進一步探討。. 政治大會經濟上增加林農收入外，亦可分散經營風險，提升地方生活水準與競爭力，並立可使當地文化習俗得以傳承；而在生態環境方面，樹木可供應作物生長所需氮素，起源自游耕活動的混農林業具有多功能性且符合土地倫理的概念，包括社. ‧ 國. 學. 增加養分獲取與留存，並可增加碳吸存力，以及維持生物多樣性等，因而在國際間頗受推崇，然在我國則面臨政策以及法規的考驗。. ‧. 本研究修正 Walck & Strong 所提出的土地倫理分析架構為永續性混農林業. y. Nat. sit. 影響模式，並以臺大實驗林契約林地為案例，透過文獻評析、參與觀察、問卷調. al. er. io. 查以及深度訪談，目的為探求國有放租林地發展混農林業之正當性，以及研擬混. iv n C 2.林地管理政策與法規範難以戢止林農違規使用行為；3.放租林地改作永續混農 hengchi U n. 農林業之發展對策，獲得以下結論：1.過去混農林業政策多採有條件限制施作；. 林業具有正當性。而本研究之建議包括：1.調整政府租地造林管理制度；2.有條件允許混農林業；3.重視林農土地倫理價值觀；4.以永續農業維持林地健康。關鍵字：租地造林、混農林業、土地倫理、永續農業.

(6) Abstract The government owned forest in Taiwan were overexploited during the Japanese Colonial Period and the poor forestry management after Second War World resulted in deforestation for illegal cultivation, occupying. In order to remedy the negative effects, government speeds up afforestation on national forestlands, and rent them to local tenant. Since 1990s, logging natural forest was prohibited and the cheap timber was imported from Mainland China after 2002 while Taiwan joined WTO, the forest tenants deforested part of the leased forestland and grew fruits, tea, coffee, etc., to fight against low price of forestry products to gain more income. However, growing crops on forestry land is no analogy to agroforestry, some specific conditions have to. 政治大. be investigated.. 立. Agroforestry is multifunctional and manipulated based on land ethics. On. ‧ 國. 學. economic and social aspects, it is not only increase local tenants income, but also disperse the risks of operation, improve local living standard and forestry. ‧. competitiveness and inherit local culture and customs to the next generation. On ecological aspect, trees provide nitrogen and nutrient, raise carbon sequestration, and. y. Nat. sit. sustain biological diversity. Hence, it is highly valued in other countries, but is taken. n. al. er. io. as illegal activity in Taiwan.. Ch. i Un. v. This study revises the framework of land ethics, power relationships and land use,. engchi. land health raised by Walck & Strong for sustainable agroforestry analysis, and take the Experimental Forest of National Taiwan University as a case study. Through methods of literature review, participation observations, questionnaire survey, in-depth interviews, the research findings are as follows: 1) the cultivation of agroforestry was confined conditionally; 2) the current forestry policy and laws cannot prevent tenants from illegal land uses; 3) agroforestry in leased forestland is legitimate if it is operated sustainably. Hence, the policy implications are: 1) adjusting the management institution of leased forestland; 2) conditionally permitting agroforestry; 3) respecting tenants’ value of land ethics; 4) maintaining forestland health by sustainable agroforestry. Keyword：leased forestland, agroforestry, land ethic, sustainable agroforestry.


(8) 目錄. 目錄第一章緒論 ........................................................................................ 1-1 第一節研究動機與目的 .......................................... 1-1 第二節研究範圍與名詞定義 ...................................... 1-6 第三節研究方法與流程 .......................................... 1-8. 第二章文獻回顧與理論基礎 ............................................................ 2-1 第一節租地造林政策與發展歷程 .................................. 2-1 第二節永續性混農林業之研究途徑 ................................ 2-7. 第三章我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析 ............ 3-1 第一節我國混農林業之實施與相關政策規範之演變 .................. 3-3 第二節國有放租林地作農業使用法規範之研析 ..................... 3-35 第三節小結 ................................................... 3-45. 政治大. 第四章個案概況與研究調查 ............................................................ 4-1. 立. 研究個案概況與契約林地之背景 ............................ 4-1 專家學者問卷設計與結果 ................................. 4-22 深度訪談 ............................................... 4-35 綜合分析 ............................................... 4-44. ‧. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節第四節. 第五章國有放租林地發展混農林業之對策 .................................... 5-1. sit. y. Nat. 第一節以土地倫理為本的新制度 .................................. 5-1 第二節建立混農林業施行之基本模式 .............................. 5-6. al. er. io. 第六章結論與建議 ............................................................................ 6-1. v. n. 第一節結論 .................................................... 6-1 第二節建議 .................................................... 6-3. Ch. hi. e. i Un. ngc 參考文獻............................................................................................... 參-1 附錄....................................................................................................... 附-1 附錄一附錄二附錄三附錄四附錄五. 專家學者調查問卷 ....................................... 附-1 國有林地出租造林契約書範例 ............................. 附-5 保管竹林許可證範例 ..................................... 附-8 保育竹林契約書範例 .................................... 附-10 合作造林契約書範例 .................................... 附-16. I.

(9) 目錄. 圖目錄【圖 2-1】永續性的混農林業系統示意圖 ............................................2-13 【圖 2-2】達成林業永續發展的條件 ....................................................2-20 【圖 2-3】土地倫理及權力關係對土地健康的影響模式 ....................2-22 【圖 2-4】永續性混農林業影響模式Ⅰ ................................................2-25 【圖 3-1】赤楊為原住民傳統農林混作之輪作植物 ..............................3-4 【圖 3-2】南澳香菇種植情形，目前金洋部落主要經濟作物 ..............3-5 【圖 3-3】為避免遮蔭茶樹，間作於茶園的林木受到重度修枝 ........3-11 【圖 3-4】林取代農 ................................................................................ 3-11 【圖 3-5】國有林出租造林地補償收回標準作業流程圖 ....................3-18 【圖 3-6】國有林地出租造林地違規使用處理程序 ............................3-44 【圖 4-1】臺大實驗林轄區圖 ..................................................................4-2 【圖 4-2】臺大實驗林管理處組織系統圖 ..............................................4-3. 政治大【圖 4-3】研究個案相對位置圖 ............................................................4-14 立【圖 4-4】無患子與茶樹間植 ................................................................4-16 ‧. ‧ 國. 學. 【圖 4-5】林地周圍間隔栽種肖楠 ........................................................4-16 【圖 4-6】林地 a2 申請獎勵造林，種植櫸木 ......................................4-16 【圖 4-7】位處中海拔山區 ....................................................................4-17 【圖 4-8】依林地坡面種有茶樹，旁為已開花之竹林 ........................4-17 【圖 4-9】試驗種植香蕉等 ....................................................................4-17 【圖 4-10】以檳榔樹為界 ......................................................................4-17. sit. y. Nat. n. al. er. io. 【圖 4-11】大面積種植雞蛋丁 ..............................................................4-17 【圖 4-12】目前無人為使用情形 ..........................................................4-18 【圖 4-13】雜木 ......................................................................................4-18 【圖 4-14】中間種有梅樹 ......................................................................4-18 【圖 4-15】臍橙 ......................................................................................4-18 【圖 4-16】f 為中間突起處 ....................................................................4-19 【圖 4-17】鄰地皆為農業使用 ..............................................................4-19 【圖 4-18】檳榔樹 ..................................................................................4-19 【圖 4-19】部分已坍塌為河岸 ..............................................................4-19 【圖 4-20】檳榔樹旁低矮者為茶樹 ......................................................4-20 【圖 4-21】G 三子所經營之林地 ..........................................................4-20. Ch. engchi. i Un. v. 【圖 4-22】愛玉子攀爬烏心石上 ..........................................................4-20 【圖 4-23】楓樹與愛玉子 ......................................................................4-20 【圖 4-24】影響臺大實驗林承租林農經營表現之因子關係圖 ..........4-21 【圖 4-25】專家學者問卷內容次序圖 ..................................................4-23 【圖 4-26】混農林業認知調查問卷統計結果（法規政策） ..............4-29 II.

(10) 目錄. 【圖 4-27】混農林業認知調查問卷統計結果（經濟面） ..................4-30 【圖 4-28】混農林業認知調查問卷統計結果（環境面） ..................4-30 【圖 4-29】混農林業認知調查問卷統計結果（社會面） ..................4-32 【圖 4-30】混農林業認知調查問卷統計結果（土地健康） ..............4-32 【圖 4-31】混農林業認知調查問卷統計結果（可行性） ..................4-33 【圖 4-32】混農林業認知調查問卷統計結果（理由） ......................4-33 【圖 4-33】永續性混農林業影響模式Ⅱ ..............................................4-44 【圖 5-1】常見的混農林業配置模式示意圖 ..........................................5-7. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(11) 目錄. 表目錄【表 1-1】臺大實驗林契約林地農業使用面積統計 ..............................1-7 【表 2-1】國有林租地造林之種類 ..........................................................2-2 【表 2-2】林業政策與租地造林政策對照表 ..........................................2-3 【表 2-3】租地造林放承租目的比較表 ..................................................2-4 【表 2-4】ICRAF 整合之混農林業作業系統表 .....................................2-9 【表 3-1】光復初期台灣北部混農林業之實施狀況 ..............................3-7 【表 3-2】光復初期台灣中部混農林業之實施狀況 ..............................3-8 【表 3-3】光復初期台灣南部混農林業之實施狀況 ..............................3-8 【表 3-4】混農林業試驗區現況調查結果 ............................................3-12 【表 3-5】山坡地超限利用處理計畫重點彙整 ....................................3-13 【表 3-6】國有林地墾地補辦清理要點重點彙整 ................................3-13 【表 3-7】近年台灣混農林業之實施狀況 ............................................3-14. 政治大【表 3-8】1996 年至 2004 年公有山坡地獎勵造林獎勵金計算方式 .3-22 立【表 3-9】2008 年至目前公有山坡地獎勵造林獎勵金計算方式 .......3-23 ‧. ‧ 國. 學. 【表 3-10】2010 年相關造林計畫面積統計 .........................................3-24 【表 3-11】山坡地與平地造林比較表 ..................................................3-26 【表 3-12】國有林事業區租地造林統計表 ..........................................3-31 【表 3-13】歷年各地區租地造林違規使用問題 ..................................3-33 【表 3-14】各種林地經營管理法規一覽表 ..........................................3-35 【表 3-15】我國混農林業的政策歷程 ..................................................3-46. sit. y. Nat. n. al. er. io. 【表 4-1】臺大實驗林各營林區已登記之林地面積 ..............................4-2 【表 4-2】臺大實驗林土地利用類型說明 ..............................................4-4 【表 4-3】1945-1949 年（民國 34-38 年）台灣演習林交接歷程表.....4-6 【表 4-4】緣故關係地的類別與定義 ......................................................4-8 【表 4-5】要存置林野及不要存置林野區分標準 ..................................4-9 【表 4-6】保管竹林、保育竹林及合作造林之比較 ............................4-10 【表 4-7】保管竹林地上物面積統計 ....................................................4-13 【表 4-8】保育竹林地上物面積統計 ....................................................4-13 【表 4-9】合作造林地上物面積統計 ....................................................4-13 【表 4-10】研究個案契約林農之概況整理 ..........................................4-15 【表 4-11】問卷發出與回收比例 ..........................................................4-26. Ch. engchi. IV. i Un. v.


(13) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機租地造林指政府在國有林地中畫出部分林地，以租賃關係將使用權授予承租人，承租人須於一定期間內完成造林，並俟木材收穫後，繳交一定比例之分收金予政府。而租地造林政策乃緣於日本領台期間林地過度採伐，台灣光復後政府財力及物力不足，林務管理欠周，林地遭濫墾、占用隨處可見，顯現山地造林復舊為當務之急。因此，為增加林木生產並使墾民擁有合法使用權，政府爰於 1951 年初次施行租地造林政策，將交通方便之濫墾地、草生地以及林相低劣地等劃定區. 政治大. 域範圍，放租與人民造林，期能透過引進民間人力、物力以及財力，加速完成造林工作。. 立. ‧ 國. 學. 迄至 1975 年行政院頒布林業經營三原則1及 1976 年公布「台灣林業經營改革方案」，規定國有放租林地未完成造林者，應輔導完成造林，其他除山地保留. ‧. 地外，不再放租、解除或交換使用，然過去已放租者仍維持契約關係。按理而言，林農應依約在承租林地上造林，以加強國土保安，但林農經營林地收入有限，為. y. Nat. sit. 維生之需而從事農業使用。此外，自 1990 年以降，政府為防止天然林的快速消. al. er. io. 逝對國土保育及環境造成負面影響，便全面禁止砍伐天然林，加上我國加入 WTO. iv n C 敷出，而拓展種植果樹之面積，改種高經濟價值作物，如茶葉、咖啡、葡萄、柳 hengchi U n. 後，開放進口大陸廉價木材，致國產木材逐漸失去競爭力，林農經營林業已入不. 丁及檳榔等，因而發展出林地同時存有林業與農業使用的「混農林業」經營模式。一般所稱，「混農林業」(agroforestry)是指運用與當地人民文化習俗相容的經營方法，並輔以科學技術，在同一塊土地上栽種農作物和森林植物或餵養動物，可增加土地整體生產力，亦能對環境友善，維持生活所需之經營方式（Spurgeon D,1980:58），具有社會經濟與生態永續等多重功能。近來，國際亦有不少研究顯示，適當的農林混作不但不會破壞林木生長，甚至有益於水土保持，值得採行。 1. 民國 64 年 6 月行政院就同年 4 月台灣省政府奉院令研提之台灣林業政策及經營方針修正草案，議決對台灣林業之三項原則性指示，令飭省府據以將林業政策作全盤性檢討改進，嚴格執行：(1) 林業之管理經營以國土保安之長遠利益為目標，不以開發森林為財源。(2)為加強水土保持工作，保安林區域範圍應再予擴大，減少森林採伐。(3)國有林地應儘量由林務局妥善經營，停止放租放領；現有伐木商之業務，並應在護山保林之原則下逐步予以縮小，以維護森林資源。林務局網站，2011 年 4 月 3 日查詢。 1-1.

(14) 第一章. 緒論. 儘管混農林業的多重功能已漸受國際重視，亦正評估於適當的位置種樹，以改善水資源，或保護天然林和生物多樣性之可能，然我國國有放租林地之混農經營，卻頗受爭議。以臺大實驗林為例2，承租林農在訂有契約之林地擅植高經濟作物如茶樹，或整地搭建溫室棚架種植高山蔬果、花卉，或作其他用途變更使用林地，違反森林法等及契約規定，遭林管人員查報後，處以罰緩。因此，造成違約（規）使用之承租林農怨聲連連，頻託請民意代表陳情，希冀政府重視林地之農業使用事實，修改不切實際的法令。因此，究竟我國林地混農使用啟於何時？以往究竟有無混農林業之政策？若有，其內涵為何，是否將混農林業全然視為違規使用？在管理政策之推行下，過去發展情形又如何？本研究將與以深入探討之。. 政治大際，面臨法規、政策以及契約之限制，迭遭指摘為林地違規、超限以及違約使用，立而近來國有放租林地之承租林農，為增加更多收入而擴展種植農作物面積之. 甚至遭取締罰款，更有人推測其為破壞水土保持之元兇。進一步言，國有放租林. ‧ 國. 學. 地之混農林業經營乃將林地利用由單純林業轉為林業與農業兩者同時共存，又為擴大種植農作物之面積，多有砍伐林木，將林地轉為種植農作物之情形，致長期. ‧. 以來備受各界質疑甚至詬病。因此，現行國有放租林地之政策與法規對林地混農. sit. y. Nat. 使用之規範為何，是否存有缺失而無法為承租林農所遵行？誠有待進一步探究。. al. er. io. 然而，林地供農業混作仍不該違反國土保安之需，始謂合乎永續發展之目標。. n. iv n C hengchi U 且應於環境保護、經濟發展與社會公平三者間取得平衡。」英文古諺「You don`t. 所謂永續發展，可被定義為「在滿足今日需求的同時，亦不損及未來世代的需求，. eat your seed corn.」（不食穀種）可用來表示永續發展的精神（Nair,2008:2）。在探討國有放租林地發展混農林業的同時，理應以永續發展為前提，來檢討目前政策與未來目標。而為實現資源永續發展之理念，「土地倫理」的概念不斷被提及，其指「人與土地」如何維持和諧關係的學問，並多運用於解決土地利用等複雜的環境問題，為 Aldo Leopold 於 1949 年所提出。其認為人與土地之所以需要維持和諧關係，乃因人是群落的一部分，其他還包含統稱為土地的土壤、水、動物和植物等物種，人類需要善盡維繫生物多樣性與土地健康之責。Walck 和 Strong 擴. 2. 筆者有幸於民國 99-100 年間參與臺大實驗林管理處委託顏愛靜教授主持之「臺大實驗林已混農利用之契約林地現況與問題之研析」（I～II）研究計畫，擔任研究助理，參與實地探勘、問卷設計和調查分析，對於各營林區之面臨課題、林農所處困境，有一定程度之瞭解，且相關資料之引用，已徵得計畫主持人同意，謹此致謝。 1-2.

(15) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 充其理念，認為 Leopold 所提出之土地倫理，可用來解讀並規劃更有效的土地利用政策，包括土地利用與土地健康間存有之互動關係，土地利用的良窳與否影響土地健康，土地健康亦將反回饋影響土地利用的產量，故土地利用當須有所節制，不該瓦解生態系統且剝奪它者生存的權利。基於土地倫理的省思，林地利用應以強調環境保育的土地利用方式為基礎，並以具永續性的林地利用為最終目標，使其能永續保有林地的多樣功能，且永續性的土地利用，應以能滿足當地居民之經濟依存、社會整體可接受與具有環境效益三者來達成，進而以維持林地健康。而近來「永續農業」被廣泛用以解決各種農業困境，亦包含維持土地耕作後之健康問題，其理念之實現方式如有機農業、自然農法、低投入農業等，透過耕作方式的調整，減少因農業使用所致的土地戕害。因而，在林農混農使用難以改. 政治大農經營之林農是否具有永續農業之理念，以減少農業使用對林地的傷害？乃本研立變的情況下，國有放租林地之混農林業是否具有永續發展之正當性而為可行？混. 究之研究重點。. ‧ 國. 學. 查位於南投縣山區的臺大實驗林轄區，乃台灣大學接管自前東京帝國大學之. ‧. 演習林，臺大實驗林管理處透過訂定「保管竹林」﹑「保育竹林」及「合作造林」三種契約類型，將轄區內之林地放租予承租林農，其中保管竹林與保育竹林皆不. y. Nat. sit. 得有農業使用情形，而合作造林承租人則可於 30%面積限制內種植果樹，可知林. er. io. 管機關亦了解改變承租林農之農作行為具有高度困難，因此仍放寬一定使用面積. al. n. iv n C hengchi U 建物及產業道路外，主要以種植竹類、林木及果樹、茶、檳榔等經濟作物，其中. 予以耕作。而深究臺大實驗林整體契約林地之土地利用，除部分林地搭建工寮、. 部分林地混農使用程度甚高，脫離混農林業所具有的永續本質，因此，究竟該如何轉型，方能維持其既定目標，值得深入探析。綜上所述，現今面對氣候變遷，環境災害頻傳的時刻，各國正加緊腳步增加綠化面積，期能減緩遭受過度利用環境所帶來的反撲，因而，國有放租林地除應積極配合造林並保護天然林外，是否能保有承租林農繼續農業使用之可能，並以永續性的混農林業為發展目標與前提，乃本研究所提出之主要疑問。據此，本研究藉由臺大實驗林契約林地，檢視目前國內混農林業的發展情形與困境，探求林農與專家學者對混農林業之看法，並調查林農之混農經營是否永續，使混農林業在國有放租林地的發展，能合乎經濟依存、社會接受與環境確保地永續發展的條件，以保育林地之健康，並供未來擬訂租地造林管理政策之參酌。 1-3.

(16) 緒論. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 第一章. Ch. engchi. 1-4. i Un. v.

(17) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 貳、研究目的鑒於前述，本研究之目的可歸納如下：一、剖析國有放租林地經營混農林業之相關法規範與政策針對過去政府對於混農林業之管理政策與內涵予以檢視，並觀察各政策之推行時期，林農混農使用林地之情形，以評估各時期之政策效果，接續則對目前推行政策與管制法規範加以探究，剖析其是否存有爭議之處，對於混農林業之發展究竟是阻力還是助力，進而探求未來的法規範與政策可調整之方向。二、探求國有放租林地發展混農林業之正當性. 治政談方式，了解承租林農對於混農林業之耕作方式以及永續農業之理念，綜此，探大立求國有放租林地是否具有發展混農林業之正當性，繼而擬定相關對策建議。以問卷方式調查專家學者對於混農林業之態度，並針對個案地區，藉深度訪. ‧ 國. 學. 三、研擬國有放租林地發展混農林業之對策. ‧. 依據前述問卷與深度訪談結果，配合現行林地混農使用之相關政策及法規範，研擬國有放租林地發展混農林業之應有對策，進而建立可行之基本模式，以為未. y. Nat. n. er. io. al. sit. 來訂定混農林業有關政策之建議。. Ch. engchi. 1-5. i Un. v.

(18) 第一章. 緒論. 第二節. 研究範圍與名詞定義. 壹、研究範圍一、時間範圍我國租地造林政策起始於 1951 年，其後政府因推行背景、時期、目的的差異，租地造林政策可分為九種性質，包括一般租地造林、營造保安林、漫植木清理、竹林清理保育、營造竹林保育、山地保留地租地造林、濫墾地清理租地造林、工廠租地營造原料林以及榮民竹林保育等，若採廣義地租地造林，則包括國有財產局或各縣市政府管理之公有山坡地、大學實驗林之委託或合作造林，惟部分租地造林政策之推行如竹林清理保育、濫墾地清理租地造林以及大學實驗林之合作. 政治大而與有關機關簽定租地造林契約。因此，為檢視租地造林政策有關混農林業經營立之始末，本研究之主要時間範圍乃由日治時期至今，以觀察我國國有放租林地發造林等，其乃因日治時期山坡地遭嚴重濫墾濫伐，或因林地占有人基於緣故權3，. ‧ 國. 學. 展混農林業之歷程與現況，並提出未來可行之政策建議。. ‧. 二、空間範圍. y. Nat. 本研究將先行探討我國林地發展混農林業的歷程，繼而探討有關國有林林地. io. sit. 利用之政策與法規範，後將範圍限縮至台灣大學生物資源暨農學院實驗林（下稱. n. al. er. 臺大實驗林）管轄之契約林地。臺大實驗林為接管自日治時期前，東京帝國大學. i Un. v. 附屬臺灣演習林管轄之林地，當時轄區內即夾雜著日治時期留下的「保管竹林」、. Ch. engchi. 「拂下竹林」，以及臺灣光復前後，該實驗林地之管理因發生急驟之衝擊與變化，致轄區居民乘機擅植及濫墾之竹林與墾地，其後林管處報奉核准分別予以清理成為「保管竹林」﹑「保育竹林」及「合作造林」等三種契約林地，面積共約 5,513 公頃。契約林地之土地利用除部分林地搭建工寮、建物及產業道路外，主要以種植竹類、林木及果樹、茶、檳榔等經濟作物，占整體契約林地面積 30%，其中合作造林部分，作農業使用面積高達 80%，混農林業使用程度甚高，如表 1-1 所示。. 3. 緣故權乃指光復前即佔有林地並為實際使用或採取主副產物之行為，惟占有人並無土地所有權之證明。政府在林地地籍不明情形下，為讓使用人有合法之土地使用權，故以出租方式與緣故權人取得協議。 1-6.

(19) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 【表 1-1】臺大實驗林契約林地農業使用面積統計 (面積單位：公頃). 契約種類總面積農業使用面積百分比保管竹林 2,005 6. 0.30%. 保育竹林 1,492 6. 0.40%. 合作造林 2,019 1,599. 79.20%. 小計. 5,516 1,611. 29.21%. 資料來源：臺大實驗林管理組，2010：6-8，經本研究整理。. 貳、名詞定義一、租地造林. 政治大人，承租人須於一定期間內完成造林，並俟木材收穫後，繳交一定比例之分收金立租地造林指政府在國有林地中畫出部分林地，以租賃關係將使用權授予承租. ‧ 國. 學. 予政府。又依背景及目的之不同，可分為九種契約林地，包括一般租地造林、營造保安林、漫植木清理、竹林清理保育、營造竹林保育、山地保留地租地造林、. ‧. 濫墾地清理租地造林、工廠租地營造原料林以及榮民竹林保育等，此屬狹義之租地造林，而廣義地租地造林，則包括國有財產局或各縣市政府管理之公有山坡地、. Nat. sit. y. 大學實驗林之委託或合作造林，其背景原因亦不脫清理濫墾濫伐與加強造林工作. al. er. io. 等，因此，本研究將以廣義租地造林進行探討，期能對於租地造林政策之未來走. n. 向提出全面性建議。此外，部分租地造林如竹林清理保育，乃為避免過往緣故關. Ch. i Un. v. 係人抗爭，而授予其使用權，然該等承租人認為其祖先早於政府使用墾地，應擁. engchi. 有土地所有權，而發起原墾民還我土地運動，惟該議題因有其固有歷史淵源，本研究不加以深入討論。二、混農林業「混農林業」(agroforestry)乃起源於居民從事游耕，造成森林的破壞以及土壤肥沃度的下降，如能運用此種與當地人民文化習俗相容的經營方法，並輔以科學技術的方式，在同一塊土地上栽種農作物和森林植物或餵養動物，以增加土地的整體生產力，實能對環境友善，亦能維持生活所需，是一種永續性的土地經營方式，因此盛行於因遭過度砍伐開發而面臨生產困難的開發中國家，包括尼泊爾、菲律賓以及中國大陸等。. 1-7.

(20) 第一章. 緒論. 第三節. 研究方法與流程. 壹、研究方法一、文獻評析法透過文獻回顧，蒐集有關租地造林政策與混農林業之文獻資料，將租地造林與國外混農林業之相關政策與國內政策、法規與歷程，進行整理與分析，以了解目前國有放租林地發展混農林業之問題與限制，並輔以下列各研究方法，剖析經營混農林業之相關法規範與政策，探求承租林農應有之林地利用方式及程度，提供未來政策之調整方向。二、參與觀察法. 治政國有放租林地之土地利用方式與程度因每筆林地之土壤、坡度、位置、交通大立之條件與承租人之家庭關係、教育程度、是否經營其他行業等不同，而各有差異， ‧ 國. 學. 承租林農基於上述條件的差異，而發展出不同的混農林業經營方式。因此，本研究選擇臺大實驗林契約林地為觀察地點，藉由參與方式觀察臺大實驗林契約林地. ‧. 之使用現況，協助了解其目前主要利用方式與程度，進而投入更深度的訪談工作，. y. sit er. io. 三、問卷調查法. Nat. 以知悉林農目前經營狀況以及所面臨的困境。. al. n. iv n C hengchi U 者問卷，調查有關領域之專家學者對於國有放租林地發展混農林業之態度，問卷於觀察研究個案之使用現況後，結合混農林業相關理論與文獻，擬定專家學. 選項則以五點式態度量表之單選型態作答為主，最後以開放式問項填選認同混農林業之可行性與否，作為後續深度訪談與綜合分析之基礎。四、深度訪談法呈上所述，本研究將由上述觀察的對象中，以造林、混農林業以及永續農業為標準，深度訪談不同利用方式與程度的契約林農，包括混農林業程度高之林農、已配合獎勵造林政策之林農、已有永續農業作業之林農以及其他已做混農林業使用之林農，釐清其作混農林業使用之緣由、對林地永續發展之理念，以及對林地健康的看法與實際作為。. 1-8.

(21) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 貳、研究流程研究動機與目的. 界定研究範圍與研究流程. 文獻回顧 1.租地造林政策與發展歷程 2.永續性混農林業之研究途徑. 政治大. 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析 1. 我國混農林業之實施與相關政策規範之演變 2. 國有林出租林地作農業使用法規範之研析 3. 小結. 立. 學. ‧. ‧ 國. n. al. sit. io. 3. 深度訪談 4. 綜合分析. y. Nat. 個案概況與研究調查 1. 契約林地背景與研究個案概況 2. 專家學者問卷設計與結果. er. 文獻評析. Ch. n engchi U. iv. 國有放租林地發展混農林業之對策 1. 以土地倫理為本的新制度 2. 建立混農林業施行之基本模式. 結論與建議. 1-9. 深問參度卷與訪調觀談查察.


(23) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 第二章第一節. 文獻回顧與理論基礎租地造林政策與發展歷程. 國有林地租地造林政策原是為借重民間之資力與勞力，以復興台灣光復初期衰敗之林地，配合當時國家社會的需要增加生產，並使林農擁有合法土地使用權。自 1951 年至 1976 年的推行期間，歷經各背景時期不同種類的租地造林，承租林農除將林地作為林業使用外，更在經濟誘因的驅使下，於林地種植經濟作物，而近幾十年來，林業生產的凋零使得此情形更加嚴重。租地造林至今已有一甲子歲月，研究文獻不在少數，主要針對租地造林政策之推行背景、種類、特性，以及我國租地造林作農業使用所面臨的問題和未來對策等做相關論述，因此本研究將. 政治大. 透過下列文獻回顧，了解租地造林政策與其發展歷程，期能作為後續研究的基礎。. 立. ‧ 國. 學. 壹、租地造林的意義與背景. 林業政策之擬定須配合整體國家政策與發展，台灣光復初期，政府在經濟政. ‧. 策上以農林生產為首要，一切建設資材大多依賴木材為主，且政府財政拮据，亦. y. Nat. 須依靠木材收入。而租地造林政策即源起於日本統治時期結束之際，國民政府鑒. io. sit. 於國有林荒廢甚多，約有 50 萬公頃林地亟待綠化，惟此時期政府財力不足且無. n. al. er. 法有效管理林地，致林地遭濫墾、佔用，無力針對日本人領台期間伐採過度之林. i Un. v. 地予以造林復舊，故於 1951 年初次施行租地造林政策，期待引進民間力量加速. Ch. engchi. 完成造林工作。此外，台灣之放租公有林地，日治時期已有先例，當時因整理林野土地，曾將有「緣故」關係之林地放領民間造林，光復後希冀再借民力，使國有林早日復舊（羅紹麟等，1992：60；黃裕星，2002：3；顏士雄，2005：7；焦國模，2005：421）。迄至 1976 年，政府公布「台灣林業經營改革方案」，其中第十條：「今後除對有關社會福利及公共設施者外，所有國有林地，除山地保留地外，不再放租或解除或交換使用。」因而租地造林業務之推行至此停頓。因而，租地造林之效益可從以下三個層面來看（羅凱安，1992）：（一）由經濟觀點：台灣荒廢林地為數不少，若以政府財力，實無法於短期內完成造林，透過租地造林政策，由政府提供林地，人民出資本與勞力，使復舊工作能早日完成，其性質上則屬政府與民間共同投資經營森林之土地生產事業。此外，亦可誘使社會游資投入正當生產事業，增加就業機會，公私均霑其利。 2-1.

(24) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. （二）由法律觀點：租地造林是以政府與人民為當事人而成立之私法上租賃契約，在國有土地從事造林，收獲時再依約定比例收取孳息（木材交易價值）之林地租賃行為。而為達租地造林目的，台灣省政府乃於民國 1949 年公布「台灣省森林用地租地造林辦法」，以為放租造林之依據。（三）由資源觀點：台灣私有林面積稀少，林區居民所用之炭薪材，多取自公有林，無異盜採，租地造林可免此弊，使承租人有合法的使用權。除此之外，亦可增進森林資源、綠化國土，減輕政府財政負擔，提升私有林功能，促進林地合理利用與產業發展之社會政策。因此，依推行背景、時期、目的之差異，陸續施行多項不同之租地造林方案，略可分為九種性質及來源，其中或為經濟生產目的，或為安頓民間所需，或為解. 政治大. 決既有之國有林地為民間佔用等問題，其他則如國有財產局或各縣市政府管理之. 立. 公有山坡地、大學實驗林之委託或合作造林，其緣起及性質與國有林地出租造林. ‧ 國. 學. 者相似，屬廣義之租地造林，各種不同之租地造林方案簡介如表 2-1。租地造林政策原以造林綠化荒廢林地為主軸，再加入經濟生產、公權力維持（濫墾地清理）、. ‧. 人民生活安置等多重目的，並調整政策內容而形成各種不同之政策方案，放租對象及法令依據亦各因目的之不同而有所差異，惟自 1975 年後已不再放租國有林，. y. Nat. sit. 目前的造林政策亦以全面造林為原則，因此，不同的租地造林政策配合當時林業. er. io. 政策的推行而有不同的目的，兩者如表 2-2（顏士雄，2005：11；林務局：2005）。. n. al. iv n C h e n g c h i U 放租對象推行目的. 【表 2-1】國有林租地造林之種類. 種類. 推行時間. 以民間財力加速荒廢地造一般租地造林. 1951~1958 年. 林、配合國家經濟、增加就不特定人業機會. 獎勵租地營造保安林安漫植木清理改辦租地造林竹林清理保育改辦租地造林營造竹林保育改辦租地造林. 1951~1963 年 1963 年. 荒蕪保安林地恢復林相，促進國土保安杜絕國有林地之濫墾、漫植，保障舊漫植人權益. 不特定人漫植人. 使向往緣故權人繼續以繳緣故人、擅 1963 年. 納代金採取竹木、筍之權植竹已成利，避免抗爭。. 竹林者. 法令依據台灣省國有森林用地租地造林辦法台灣省營造保安林獎勵辦法臺灣省國林漫植木清理辦法臺灣省國有林地竹林清理保育計畫. 解決國有林濫墾，兼顧墾民 1965 年. 生活、國土保安，配合工業濫墾人發展，貯備工業用竹材 2-2. 營造竹林委託保育計畫.

(25) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 種類. 推行時間. 山地保留地比照租地造林濫墾地清理改辦租地造林工廠租地營造工業原料林榮民竹林保育. 推行目的. 放租對象. 促進原住民保留地合理利 1965 年. 用、安定原住民生活、發展原住民山區經濟全面清理國有林地佔用. 1969 年. 濫墾人. 濫墾. 1969 年. 確保工業用木材來源. 企業. 安置榮民. 1974 年. 榮民. 法令依據台灣省山胞保留地開發管理辦法台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫森林工業工廠申請租用營造原料林試辦要點台灣省森林用地租地造林辦法. 資料來源：顏士雄，2005：11。. 【表 2-2】林業政策與租地造林政策對照表時期. 林業政策. 1945~1958 年. 以林養林、伐植平衡. 立. 治政1951 年一般租地造林大 1951 年營造保安林. ‧ 國. 1963 年漫植木清理 1963 年竹林清理保育 1965 年營造竹林保育. 1965 年山地保留地租地造林. ‧. 保安、生產並重. 學. 1969 年濫墾地清理租地造林. io. sit. y. Nat. 1969 年工廠租地營造原料林. 1959~1974 年保安、生產並重. n. al. 1974 年榮民竹林保育. er. 1959~1974 年. 租地造林政策. iv n C h 1982 年獎勵濫墾租地造林 engchi U 1996 年配合全民造林運動增發獎勵金增加獎勵. 1975~1991 年. 國土保安為主. 1991~2001 年. 國土保安、資源保育. 2002~2008 年. 生態復育與國土復育. 2008 年~至今. 綠色造林. 1975 年停止新放租案. 2001 年配合整治土石流計畫允逐年造林 2002 年逐年回收敏感區之已放租國有林地 2008 年獎勵輔導國有林實施造林資料來源：顏士雄，2005：15，經本研究整理修改。. 貳、混農使用之相關課題透過契約簽訂，約定一方授予土地使用權，另一方限期造林，惟承租人承租與政府放租之目的大不相同，因而產生許多問題甚至衝突，包括政策法規面、經濟面與社會面等，亦可能涵蓋二個層面以上，而使問題結構更為複雜，甚至使國有放租林地發展混農林業之作業方式產生更大的交易成本，因而難以在承租人之 2-3.

(26) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 經濟、政府之政策與社會生態平衡三者間取得「三贏」的局面。過去不少文獻乃針對租地造林發展混農林業提出相關討論課題或疑慮，簡述如下。綜合各種租地造林推行目的和民間承租目的相比，如表 2-3 所示，可發現經濟因素乃承租人的主要考量；但政府放租目的除經濟層面外，尚包含社會、環境與制度層面。因此，租地造林政策若無完善的管理制度與實施辦法可依循，將因政府與承租人兩者觀念與做法間之差異，而難以達到政府的造林目的，反將造成更大規模的違規使用(黃裕星，2002：5）：【表 2-3】租地造林放承租目的比較表政府放租目的. y. ‧. Nat. 5. 6.. 解決本身生活、經濟上的需要。保障生產環境，配合農業生產。. 立. io. sit. 4.. 民，發展山村經濟，保障原住民生活。 4. 強化國土保安及綠化大地，增加森林資源 5. 及培養全民愛林思想。杜絕國有林內漫植竹木及濫墾，林地皆納入管理，解決官民對立問題。提高台灣地區公私有林經營之功能。執行合理的竹林保育處分. 政治大. 學. 3.. 合法取得土地使用權。安定生活，停止游墾生活方式。投資、儲蓄，有效利用農間勞力。. 資料來源：黃裕星，2002：5。. n. al. er. 2.. 配合國家經濟建設，擴大造林，發展工 1. 業，增加木材生產。 2. 配合國家社會政策，安置榮民，安撫墾 3.. ‧ 國. 1.. 民間承租目的. i Un. v. 又，羅紹麟（1995：80-88）認為租地造林之經濟目標多從個人經濟利益為. Ch. engchi. 出發、較少注視公益或外部性為考慮，選擇造林樹種以「省工」和「利多」為優先，即經濟之利益優先於契約規範，而以經濟利益為前題下的經營目標常是儲備財產、投資投機、就業所得等，當然也有非經濟利益，例如維持杜會地位、休養養老、研究試驗、維護景觀及公益目標。租地造林在政策制定與管理執行上更存有時空差距，承租人迫於現實生活或其他利益考量違約耕作。此外，法律相關配合缺乏適妥之條款，如罰則及林務人員無警察權，無法直接取締，最後在情理兼顧下被迫採用被動管理。目前，農林混合經營之推行上所遭遇的最大瓶頸並非來自營造技術，而是來自法律面，因現今農林混合經營乃於法無據，缺乏明確之混農林政策、與國土保安相抵觸，以及缺乏正確的農林混合之資訊，皆是今後推展需要解決的重點。而黃裕星（2002：5-6）則認為因早期無相關法律完善制度可依循，僅以契 2-4.

(27) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 約書相互遵行，經過多年社會經濟情勢的重大改變，已浮現許多問題，包括造林成本逐漸高漲，木材價格偏低，承租人無利可圖，除應要求政府提高造林獎勵金標準，更要求延長獎勵年限，且環保團體更認為，現行獎勵造林政策將鼓勵承租人砍除現有林木，重新造林以領取獎勵金，而非鼓勵護林，因此強烈要求停止獎勵造林政策。此外，凡違規使用租地遭取締者，依法必須由林地管理機關透過民事訴訟租指租約才能收回林地，造成各林區管理處沉重的訴訟壓力，且相對的承租人在林木滯銷而造林地無法規劃其他使用的情況下，難免亦對政府多有怨言，如未能善加引導或增加林地利用彈性，民怨恐將持續累積。因此，對於改善對策，其認為應建立完備的租地造林資料庫，並提高林地經營之經濟誘因，發展農林綜合經營或多目標森林經營，以改善生產環境，而高海拔林地攸關國土保安，承租. 政治大繼而，顏士雄（2005：30）以花蓮赤柯山租地造林之衝突現象為案例，探討立. 人無營林意願時應由政府收回。. 其衝突緣由，並提出影響政策執行的主要因素與架構，透析花蓮赤柯山租地造林，. ‧ 國. 學. 發現租地造林政策雖以解決國有林地濫墾為重要目的，但隨著林木市場價值低落，放租林地紛紛被轉植農作物，承租戶因而喪失林地合法使用權，加速濫墾，租地. ‧. 造林政策之目的完全無法實現。放租林地違規使用問題應儘速解決，不然隨著違. sit. y. Nat. 規人數的增加，其他利害關係人的加入，將把個案問題推向衝突，並因而使個案. io. er. 之處理面臨政治壓力、社會成本等限制因素。而赤柯山個案之衝突解決對策必需通盤考量合法性、農民生計、社會公平等因素，然而過於複雜的方案內容，在執. n. al. Ch. i Un. v. 行上需要更有效率的機關間協調機制、也需要農民的意見整合與內部利益分配協商。. engchi. 林宜枝（2000：1）亦以南投林區為例探討租地造林政策，認為租地造林承租人由於投入大量資金及勞力，在短期內無法回收，對無法預見將來的收成而產生不安，造成營林意願不高，形成高經濟果樹、檳榔、高冷蔬菜、山葵等不當種植農作物的違規行為，為目前主要的租地造林問題之一。租地承租人為生計種植違規作物，常造成無法換約，因而引發的相關林政問題，將是未來探討的重點，而加強巡視護管工作，將可防範違法及違約的情形發生。為加強輔導林農造林技術，應不定時舉辦承辦人業務講習，使業務承辦員能隨時吸收新知。而為達到森林公益功能之目標，保障林農投資利潤，對租地造林分收率，應隨社會環境變遷，做適度的調整配合，此外，應增加造林資金、降低貸款限制、設立林業保險制度 2-5.

(28) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 及實施各種獎助措施，以提高承租造林人的造林意願，並輔導林農成立林產運銷班，建立良好林產管銷制度，降低生產成本，將是未來租地造林的重點。為提高林農生產所得，在緩坡區(30%以下) 可考慮租地放領或允許混農林經營，以促進林地合理利用，且每戶租地造林面積之生產規模小，有必要將經營面積加以整合擴大。. 參、小結租地造林政策 25 年的推行期間，由原本為達成荒地復育和抑制濫墾，如今卻演變為違規使用的複雜問題，並擴及承租林農生計、違反法規政策、以及環境保護等層面，顯示租地造林政策問題的嚴重性。透過上述文獻的回顧，多對於過去政策推行的背景緣由、性質，林地對於承租人之經濟意義，以及超限利用問題. 政治大. 產生相關林政管理問題等法律政策面向加以論述，並且認為政府法規範與政策的. 立. 制定，對於租地造林的未來有關鍵性的影響。惟少有文獻結合實地混農林業之土. ‧ 國. 學. 地利用情形加以探討，如現行法規範與政策以及內外環境因子，如何指導承租林農之使用行為，因而法規政策無法對承租林農產生嚇阻效果，甚至探究在無法改. ‧. 變承租林農使用行為的情況下，是否能輔導其轉向對林地健康較有助益的利用方式，以發揮森林之永續功能。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-6. i Un. v.

(29) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 第二節. 永續性混農林業之研究途徑. 早在 1980 年代，國外學者即對混農林業之背景與各國發展進行研究，國際混農林業研究學會（ICRAF）更針對林地之時空背景條件，輔導各國施行不同之作業方式，而在國內亦有部分文獻針對林地發展混農林業之情形與限制加以論述。因而，本研究接續透過文獻回顧追溯混農林業之起源，並了解混農林業之多功能性，並以 Walck & Strong（2001:266）提出的土地倫理的影響模式為架構，探究混農林業在維持承租林農生計與發揮林地潛力的同時，如何在永續性的目標下，促使林農以保護且能有益林地健康的方式管理利用林地。. 壹、混農林業之起源. 政治大物，俟地力下降後，再遷移至另一林地，如此反覆循環使用林地，造成林地的高立度破壞以及土壤肥沃度減低，因此透過混農林業並輔以科學技術，在同一土地上. 混農林業乃起源自游耕活動，居民於林地上伐除林木、焚燒林地、種植農作. ‧ 國. 學. 同時或間歇地種植樹木與農作物，在避免環境逐漸改變甚至退化的同時，亦能維持生活所需（Spurgeon,1980:58）。1960 年代的綠色革命（Green Revolution），透. ‧. 過物種的科學研究，使產量大幅提升，惟過多的化學投入已造成土壤退化、水源. sit. y. Nat. 汙染等，且其所強調的單一作物經營策略是否能提供貧窮農民的需要，亦開始受. io. er. 到質疑，而於人口遽增的開發中國家，更造成熱帶雨林被砍伐以補林農收入的不足。混農林業在具有農業條件的森林地區已盛行數世紀，至 1970 年代晚期，此. n. al. Ch. i Un. v. 傳統技術才逐漸被提及，並與現今的農業技術結合，在環境健康的低潮中，透過. engchi. 森林與農作物的雙重收入和發揮森林特有功能的情況下，使貧窮農夫能與生產力漸減的森林生態環境同時受益，以解決木材短缺和土壤退化等環境問題（Nair,2008:4）。國際混農林業研究學會（ICRAF）於 1977 年成立於肯亞（Kenya），意示著混農林業的研究已提升至國際層級，許多發展中國家更將其納入農業與森林政策之一。隨後聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）亦加入資助混農林業人才技術的培訓工作，混農林業逐漸被正式認定為特殊分支學科，引起全世界高度重視。而位於溫帶地區的工業化國家和位於熱帶地區的發展中國家，在混農林業的發展策略目標上則有所不同，面對環境變遷的同時，發展中國家對於混農林業的重點著重於經濟面的提升，收益的增加 2-7.

(30) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 與多元化乃其經營混農林業的首要目標，而其次才是社會大眾逐漸關懷的土地利用之環境責任；在工業化國家則對混農林業能增加生物多樣性、減少環境污染等著墨較多（Nair,2008:4）。1992 年於里約熱內盧舉行的聯合國地球高峰會（The United Nations Conference on Environment and Development，UNCED）所發表的二十一世紀議程中（Agenda 21），將混農林業視為具永續性的土地利用與管理方式，並且以提供資金的方式致力於混農林業的推廣工作。歐盟地區於 2001 年則提出「安全的混農林業」（Silvoarable Agroforestry for Europe，SAFE）計畫，參與國家包括法國、瑞典、西班牙、義大利與希臘等，其發起緣由乃學者觀察到林農對於混農林業資訊的缺乏以及政府對混農林業的排斥。因此，透過模擬模型的建立與數據分析，希冀減少混農林業所帶來的不確定性因素，並提出指引整個歐. 政治大混農林業是在一定的自然地理條件和社會經濟文化背景下，生物性的生產組立. 洲的政策方向。. 合，對地狹人稠的國家別具意義。尤其在開發中國家，因人口遽增，耕地不足，. ‧ 國. 學. 糧食供應短缺，加上工業革命帶來對自然資源大規模地掠奪式開發，無數森林遭受大規模砍伐。為遏止此一趨勢，並抒解經濟與生態之雙重壓力，充分利用土地. ‧. 資源，提高土地利用效率乃為首要策略，混農林業工作者遂以傳統混農林業經營. sit. y. Nat. 技術，創建了豐富的混農林業經營模式。而從混農林業在國際漸受重視之勢，可. io. er. 推知其有深入研究之重要性，或可解決當前林業蕭條、生產環境變遷等近年來林農與社會大眾所面臨的多重問題。. n. al. C 貳、混農林業之定義與種類h. engchi. i Un. v. Nair 將混農林業定義為「一種土地利用系統，在生態性及經濟性的原則下，於單位土地面積上慎重地同時經營多年生林木（包括林木、棕櫚及竹類等）、農作物或動物，來增加總生產力，並作空間與時間上之安排」。King 則定義「混農林業是一種永續性的土地經營系統，該系統同時性或間歇性地應用與當地人民文化習俗相容的經營方法，在同一塊土地上經營農作物、森林植物或動物，以增加土地的整體生產力。」Nair 和 King 兩位研究者對混農林業所下的定義各有其特色，Nair 將混農林業定義的原則、組成因子、組成的時空因素皆包括在其中； King 定義的特色則是強調混農林業是一種永續性的土地經營系統（羅紹麟、林喻東，2005：42-43）。若綜合各家之說法，並將目標鎖定在林地之混農林業，則可將其定義為如下：「混農林業是一種土地利用方式，人們同時或間歇性地在土 2-8.

(31) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 地上經營林業以及農業或畜牧，其經營方式融合地方之傳統知識與文化習俗，具有永續性、經濟性、生態性、文化性。」由於世界上不同國家對於混農林業有不同的分類方式，且一地區混農林業的形成富有多重條件，欲將其歸類為任何一種皆有其困難性，因此國際混農林業研究學會（ICRAF）根據混農林業組成性質，訂定四種分類準則：結構基礎、功能基礎、社會經濟基礎、生態基礎，據此將混農林業統分為六大類，簡化如表 2-4 所示。而經調查，我國之混農林業作業型態乃以「農林混合系統」百分比最高，約占 88%，顯見林地農業使用對於我國林地保育之重要性不容忽視（羅紹麟、林喻東，2005：43）。【表 2-4】ICRAF 整合之混農林業作業系統表. 政治主要組合大一、農林混合系統農作物+樹木立二、林牧混合系統牧草、動物+樹木模式. ‧ 國. 學. 三、農林牧混合系統作物+牧草、動物+樹木四、多用途林地系統不同功能的多種樹木水產養殖+樹木. 六、林蜂混合系統. 蜜蜂+蜜源作物、樹木. ‧. 五、林漁混合系統. sit. y. Nat. 資料來源：羅紹麟、林喻東，2005：44-45。. n. al. er. io. 參、混農林業之功能. i Un. v. 混農林業將現代科學和傳統知識結合，持續有效地利用土地資源，因此其功. Ch. engchi. 能可分為社會經濟與生態永續兩方面，分敘如下：一、社會經濟面向. 林農對混農林業的興趣主要在於獲利程度，其提供的土地利用效益較單做農業或林業為大，可分散林農之經營風險，避免因單一作物或樹種之價格暴跌，造成林農承受過大損失，加上不強調集約勞動力、複雜技術與高成本，僅維持最低勞力與化學資材的投入，不但能促進水土保持，提高碳吸存量，維持生物多樣性，（林業所，2010）。此外，間種糧食、飼料與肥料或藥用作物等以因地制宜的方式選取作物，不僅有利於山區居民開發多種經營、充分利用勞力之副業，以滿足地方居民生活需求，提升地方生活水準與競爭力，並可使當地文化習俗得以發揮傳承。而合適的樹種與分配方式甚至可增加作物產量，增加林農收入，如高清 2-9.

(32) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. （2001：30）觀察菲律賓以銀合歡作樹籬不僅抑制水土流失並增加作物產量。此外，透過農產品和藥用植物的栽種，使居民更有效率地利用土地資源，強化林地的生產力，更可減輕林農尋找農業用地的壓力。二、生態環境面向近年來，為舒緩全球氣候暖化之勢，各國無不致力於降低二氧化碳排放量，並將森林的減碳能力列為重要的國際議題。混農林業的植物屬多層次的三度空間生長，比起單一的營林或農作方式，更能提升經濟生產力及碳吸存能力（林業所， 2010）。而林地種植農作物往往有造成土壤沖蝕更為嚴重，肇致山坡地水土流失之疑慮，惟樹木（毒他作用樹種除外）可減少斜坡上之水分沖蝕，可與農作物之栽種相配合，在復育劣化及荒廢的土地上扮演重要的角色，並且被認為於仿效自. 政治大. 然演替及增加歧異度上頗有功效。以熱帶地區為例，其可取代熱帶雨林的皆伐作. 立. 業，生產水果、樹脂、醫藥及高級木材等高經濟價值作物，且樹木可供應作物生. ‧ 國. 學. 長所需之氮素，並增加養分的獲取與留存（羅紹麟、林喻東，2005：30）。綜上所述，除了農業具有多功能外，其實農林業亦具有多功能性，結合樹木. ‧. 與農作物已呈現出能促進糧食生產、營養安全以及減緩環境退化，於經濟上能提. sit. y. Nat. 高土地使用效率，增加農民收入外，於社會上亦能促進資源利用及達到環境保護. io. er. 之功能，如增加碳吸存量、土壤中之氮素以及維持生物多樣性等，進而對於永續利用有正面助益，為林農提供一個永續性的選擇，以替代過去的單一作物生產模. n. al. Ch. i Un. v. 式。Nair（2008:1）因而認為，應拋棄過去農業與林業分別探討的二分法思考模. engchi. 式，並應採行歷經時間淬煉而成的混農林業土地利用系統，而其所提供的價值與利益，需要在未來注入更多科學與學術研究，促成它成為農林業發展的範例。. 肆、永續性之混農林業一、國外混農林業之研究在中國大陸，早有所謂「松樹戴帽、杉木圍腰，下種茶麥稻」的古諺，其正是混農林業的開端，屬以林為主的混農林業經營方式，至於以農為主的混農林業經營方式則主要實施於黃淮平原和東南沿海地區，林木主要功用為遮蔽與防風，可解除因西北乾風造成農作減量的問題（黃裕星，1998：13）。全球人口於二十世紀快速成長，為增加糧食生產，無數的原始森林遭到前所未有的大規模開發，為遏止此一趨勢，自 1970 年代起，許多國際農業援助組織紛紛提出「混農林業」 2-10.

(33) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 做為因應；意即在耕地裏同時種植農作及林木，俾便隨時就地取材，並減少對於原始森林的破壞，為目前國際上改良傳統林業的潮流，亦不乏對於混農林業的相關研究，分敘如下，簡要如表 2-5 所示：墨西哥在農牧使用的壓力下，熱帶雨林被大量摧毀，為保護人民生計與熱帶雨林，遂發展混農林業。其透過研究過去印地安人的混農林業技術，如田邊植樹與家庭農園等，引進現代混農林業技術，選取速生、具固氮能力之樹種種植於農作物兩側，以保護作物，避免影響作物生長，並設立森林保護區及緩衝區，減少固有林地遭受破壞（高清，2002：53-55）。印度投入混農林業的研究已有 25 年之久，對於農業與森林已累積不少寶貴紀錄，對於其他發展中國家的混農林業是相當重要的範例。在印度包括學者、政. 政治大. 治家等對於其經濟成長、濟弱扶貧與環境保護等也投入相當關注，因此混農林業. 立. 也成為印度國內推廣「常綠革命」（Evergreen. revolution）很重要的一環。投資. ‧ 國. 學. 混農林業的 25 年，許多地區展現了其混農林業的潛力，有些地區亦已熟悉此種經營方式。但亦不少地區，其混農林業利用程度仍是低度的，技術未被廣泛的使. ‧. 用。這是許多複雜因素所導致。有關生產力、水資源分享、土壤肥力以及植物間的相互作用等有關生物學的議題時，其資訊是不完全且不充分的，其原因在於過. y. Nat. sit. 去對於混農林業的研究著重於大自然的觀察而非過程導向。衡量混農林業的社會、. er. io. 文化和經濟的有形或無形利益是沒有意義的，混農林業的成功與失敗應決定於社. al. n. iv n C hengchi U 定混農林業的合理規範與政策制度，以避開歷史的二分法-農業與林業，並鼓勵. 會經濟的發展過程。而政府其實掌握混農林業發展的關鍵重點，因其任務在於擬. 綜合的土地利用系統（Puri and Nair,2004:437）。. 在尼泊爾錫金的 Khanikhola 流域有 50%為農業地區，顯示喜馬拉雅山中海拔山區具有農業條件，然農業使用和其他土地使用方式相較之下較為嚴重，超過 72%的土壤流失是因農業使用所致。因此，E. Sharma, Rai and R. Sharma（2001:123）針對 Khanikhola 流域因農業使用所導致的環境問題，認為混農林業的利用方式可保護較多的土壤，如固氮功能的合歡樹可減少土壤流失，因此混農林業的生產方式不僅保住土壤養分，更增加生產力與產量。此外，透過生物堆肥(非化學)的作業方式，確保可用養分的留存。山區農業應該加強混農林業的組成以及經濟作物的選取，以提供更高的經濟收入以及生態永續。. 2-11.

(34) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 這種綜合生態系統也被應用到保護區的地景保護，其被認為能強化並穩定鄉村生活，同時減少保護區的生存壓力，加強保護野生物種，並增加地景所含的各因子間的連結。然而為使混農林業的潛力能有效地發揮，政策與體制環境需要提供農民更明顯的誘因去種植作物並護林，以便能發揮其生態系統功能與照護鄉村生活。在 Uganda, Cameroon and Mali 這三個地方，顯示不嚴謹的混農林業政策、市場限制、發展方法與保護目標的矛盾、體制與管制框架的不一致等問題。（Ashley, Russell and Swallow,2005:663）。 Thomas（2003:1-4）針對泰北之混農林業提出建議，認為上游地區之限制土地利用應清楚被陳述，亦即需要規範土地利用程度的範圍，以達政策目標。雖國有保留林地之原本用意是為木材生產，但現今之目標已轉移為保護天然資源，因. 政治大居民難以清楚知道可利用的土地範圍，以至於他們仍依照大環境的需求來使用，立. 此上游地區的土地利用應該最嚴格地被限制。但目前管理目標相當混亂，使當地. 緊張與衝突就產生了，最終仍需透過政府、法律、監督以及資訊傳達的長期管理，. ‧ 國. 學. 使混農林業的發展能更有效率。. ‧. 位於哥斯大黎加的 Montes de Oro Region，是個以生產咖啡為主要活動的邊際農業地區。此地區面對許多社會與經濟問題，林地的減少使問題更加惡化，土. y. Nat. sit. 壤侵蝕，嚴重依賴進口農藥，急需具永續性的土地生產替代模式。透過有機咖啡. er. io. 生產系統的實施，保護了此地區的生物多樣性並減輕環境的負面影響，提供具永. al. n. iv n C hengchi U 樹與防風林、施肥、研究生物多樣性以及發展咖啡培植系統等，經由這些方法的續性且有利可圖的生產替代模式。六種主要改善方法包括：作物選取、建立行道. 施行，普遍農民皆可接受此種植模式的建議，學者進而歸納出三種混農林業的施行效益，包括可保護高達 367 公頃作物的防風林、保護下游地區的水資源以及提供行道樹，以提高養分循環，可代表一個長期的經濟作物循環體系，以維持生物多樣性和農民的營養需求（Blanco-Metzler and Diaz Porras,2008:1-4）。美國更因 1995 年所實施的全國性土地調查，確立了混農林業的相關立法與. 方案的施行。全國有百分之四十的州如 Hawaii、Iowa、Maryland 、Missouri、 Minnesota、Nebraska 等透過立法，確立了有關混農林業的五項措施，包括：防風林、河岸緩衝區、間栽、林木業與森林農業。其立法目的包括農業多樣化、涵養水質、環境保護與森林管理等。成本分攤（Cost-sharing）乃立法中最常見的獎勵誘因，其他包含對於林農的技術援助和教學、稅賦減免與定期給付等，而防風 2-12.

(35) 國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例. 林的設置則是最為常見的實施方式。為進一步鼓勵混農林業的推行，更多的州需要透過法規範的制定，減少風險與增進林農對於混農林業的實踐與應用。（Cutter,Rahmadi,Kurtz and Odges,1999:217-227）。 Nair（2008:7）透過混農林業系統示意圖，解釋具永續性的混農林業所應涉及的生產與環境服務的內涵。在生產方面，樹木能在地表以上阻隔多餘的熱輻射，在地表以下則可產生作物所需的氮氣，並產生養分循環與土壤深層活化，透過兩者的相互作用以生產糧食、飼料、燃料木材、建造用木材以及非木材產品 4，並使其產量增加；在環境服務方面，則必須能發揮其保護土壤、減碳、涵養水質以及維持生物多樣性等功能，如圖 2-1 所示。混農林業系統. 政治大. 學. ‧ 國. 立生產. 生態服務. 糧食飼料燃料木材建造木材非木材產品. ‧ y. sit. 減碳. n. al. er. 地表以下. io. 地表以上. 保護土壤. Nat. 相互作用. 隔絕熱輻射. 固氮養分循環深層活化. Ch. engchi U. v ni. 涵養水質. 維持生物多樣性. 增進地力. 【圖 2-1】永續性的混農林業系統示意圖資料來源：Nair,2008:7。. 4. 又稱“森林非木材資源”（non-timber forest products, NTFPs）。近年來提倡的「綠色產業」是在永續採收森林植物特產物的基礎上，運用民族植物學的知識開發新商品，並將之銷售至世界各地。例如加入熱帶精油製成的香水、洗髮精；熱帶水果口味的冰淇淋等等。這些森林產物的採收不需毀滅森林的主體--樹木，卻可帶來更大收益。其面對的挑戰則是：需要建立可靠的供給、市場及配銷管道；且這些資源必須要能夠永續生產、永續採收。資料來源：王相華，生物多樣性概論網頁，2011 年 5 月 4 日查詢。 2-13.

(36) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 綜上所述，台灣同其他國家面臨林地轉用的壓力，而為維持山區居民的生活所需，而漸進地發展出混農林業的作業方式，而這種作業方式不僅能減少土壤流失，保持土壤養分，更可以被應用於保護當地地景，以及照顧鄉村生活，惟這樣的土地利用方式也需要被嚴格限制與指導，以避免造成環境的過度開發與破壞，因此，政府的政策與立法對於我國混農林業的發展乃屬關鍵。【表 2-5】國外混農林業相關研究整理作者. 年份重點摘要高清 2002 墨西哥在農牧使用的壓力下，熱帶雨林被大量摧毀，為保護人民生計與熱帶雨林，遂發展混農林業。 Puri and Nair 2004 印度已發展混農林業數十年，認為當地混農林業雖已累積不少經驗，但其更認為混農林業的成敗在於其和社會經濟的相互作用，而非僅是大自然的觀察，因此，政府應制定合理作業規範與政策。 E. Sharma, Rai and 2001 尼泊爾錫金的 Khanikhola 流域，因山區之農業使用，而 R. Sharma 造成土壤流失，因此宜推行混農林業，以保護土壤，減少土壤流失，保住土壤養分，更增加生產力與產量，亦能提供更高的經濟收入以及生態永續。 Ashley, Russell and 2005 混農林業也可被應用於地景保護，而欲有效發揮此潛 Swallow 力，政府與政策體制需要更清楚地指引農民如何種植作物及護林，以發揮其生態系統功能與照護鄉村生活。 Thomas 2003 雖國有林地之本意是為木材生產，但現今之目標已轉移為保護天然資源，因此上游地區的土地利用應該嚴格地被限制。但目前管理目標相當混亂，使當地居民難以清楚知道可利用的土地範圍，以至於他們仍依照大環境的需求來使用，因此，仍需透過政府、法律、監督以及資訊傳達的長期管理，使混農林業的發展能更有效率。 Blanco-Metzler and 2008 哥斯大黎加的 Montes de Oro Region 林地作為農業使 Diaz Porras 用，造成土壤侵蝕，因而，透過有機咖啡生產系統的實施，保護了此地區的生物多樣性並減輕環境的負面影響，提供具永續性且有利可圖的生產替代模式，主要改善方法包括：作物選取、建立行道樹與防風林、施肥、研究生物多樣性以及發展咖啡培植系統等。 Cutter,Rahmadi,Kurtz 1999 美國更因 1995 年所實施的全國性土地調查，確立了混農 and Odges 林業的相關立法與方案的施行，包括：防風林、河岸緩衝區、間栽、林木業與森林農業，而成本分攤（Cost-sharing）乃立法中最常見的獎勵誘因，其他包含對於林農的技術援助和教學、稅賦減免與定期給付等，而防風林的設置則是最為常見的實施方式。 Nair 2008 透過混農林業系統示意圖，解釋具永續性的混農林業應涉及的生產與環境服務的內涵。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-14. i Un. v.