第二章、 股東提案權之演進與我國的實踐
第二節、 股東提案權的演進
第二章、股東提案權之演進與我國的實踐
第一節、股東提案權制度概述
股東會為公司的最高意思機關，由會議體的形式，作成決議形成公司意思。
而決議的作成，須要以可供表決的議案為對象，使議案進入股東會的權利，即為 股東會的提案權。至此可以發現，股東會之提案權主體，包含董事會與股東。前 者的提案權自公司經營所有分離以來就已存在；反之後者的提案權，則經歷了公 司治理原則、股東行動主義後，才終於立法修正。
股東提案權最先在美國證券交易法所授權的股東會委託書規則中出現。美國 法上股東提案權的立法進程，就是股東行動主義具體化時，所面對的問題，這些 問題對後來立法的國家，非常有參考價值。其中最關鍵的就是，股東提案權所追 求的公司治理平衡點，應該在哪裡?具體來說就是股東參與公司經營的界線如何 劃定?將股東行動主義與公司經營權限分配上的衝突問題釐清後，才能真正知道 我們理想中的股東提案權是什麼。
我國在股東提案權尚未立法之前，股東在股東會上提出議案，可以藉由臨時 動議的方式為之。2005 年股東提案權立法後，在公司法條文中一直沒有解決兩 者重疊的問題，學說也爭論不斷。除了臨時動議的定性外，股東提案權實施至今 約 10 年，許多行使要件仍有待檢討。這些問題的討論上，也必須藉由美國或日 本在股東提案權上的經驗，做為參考。
股東提案權是股東會會議的一環，應該有一定開會的秩序，然而這個秩序卻 還沒有包含議題與議案的區別。我國股東提案權制度在欠缺基礎的狀況下設立，
自然會產生會議突襲性的問題。所以在議題與議案原則確立後，才能開始股東提 案權的問題討論。
第二節、股東提案權的演進
第一項、公司治理理論與股東行動主義
第一款、公司治理理論的發展
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公司機關組織的型態，隨著社會發展變遷而調整。從 1997 年的亞洲金融風 暴，到 2008 年雷曼兄弟(Lehman Brothers)的次級貸款危機，公司經營階層獨大 對全球經濟秩序的影響，尚難獲得改善，故公司治理機制成為近代各國重視的課 題 。 經 濟 合 作 發 展 組 織 (OECD, Organization for Economic Co-operation and Development)於 2004 年提出修正版本的「公司治理原則」(OECD, Principles of Corporate Governance)中，本於保障股東的立場，強調公司應保護並促進股東行 使股東權1，並確保股東在股東權受侵害時，有適當的管道得以救濟2。故怎麼建 議一套適當的公司管理機制，讓經營者善盡責任發揮公司最大效率，同時讓股東 權益受到合理對待，是為公司治理的目的。
公司治理模型各國皆不相同，公司內部機關的設計、機關間權限的劃分也不 相同。惟制度的背後仍循著經營所有分離原則，故無論在何種模型下，股東本於 公司所有人地位，組成股東會成為公司最高意思機關，其決議拘束經營者，成為 公司經營的指導方針。除了決定重大經營方針外，股東會亦掌握經營者的選任權 利。
故有學者3認為所謂公司治理，係指公司所有人為避免公司經營者未善盡其 法定義務，而生之法律制衡設計。公司組織經營所有分離後，經營者掌控公司營 運方針，通常在經營能力或資訊掌握上，較一般公司所有人具有優勢。此經營者 與所有者間實力的落差，往往使經營者未善盡其義務時，公司所有人難以制衡。
從而必須要確立公司間各機關制衡的制度，並促使股東行使股東權，使經營者能 以全體股東與公司本身的利益為經營目的4。
如政府組織一般，一味地追求施政效率而提高中央集權，將使少數人把持重 要利益，容易發生執政者謀取私利的情況。適度的制衡，平衡人民與執政者的權 限，才能確保執政者立於國家與人民立場施政。公司治理的趨勢，也從原本經營 所有分離的效率考量下強調董事會權權限，逐漸趨於重視公司所有人的立場。
第二款、股東行動主義的內涵
1 See OECD, OECD Principle of Corporate Governance, 2004, at 18-19。
2 See OECD, OECD Principle of Corporate Governance, 2004, at 20-21。
3 劉連煜，公司監控與公司社會責任，頁 21，初版，1995 年 9 月。
4 王文宇，公司法論，第 4 版，頁 49，2008 年 9 月。
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6 Bailey, Roger G., Shareholder Control Over Management：The Removal of Directors, 20 MCGILL L.J.85(1974).，轉引自楊凱婷，從股東行動主義之觀點論股東提案權制度，輔仁大學財經法律 學系碩士論文，2009 年，頁 18。
7 易明秋，公司治理方法論的發展—從美國國內法到國際性的學術整合，東海大學法學研究第
22 期，2005 年 6 月，頁 70。
8 劉連煜，股東表決權之行使與公司治理，集保結算月刊，第 141 期，頁 20，2005 年 8 月。
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理，非追求短期資本利得而輕易拋售股東地位。除了消極拒絕投資之外，更應積 極參與公司經營，監督公司經營者，重視公司治理的評比，主動保護自己的權益
9。
其後美國的機構投資人開始藉由收購股東會出席委託書與股東提案制度，積 極參與公司管理與監控。而美國股東會委託書收購規則的發展，也隨著股東行動 主義而不停變化。
第二項、美國法上股東提案制度的進展
公司經營者掌握所有股東的個人資訊，故藉由股東會委託書出席制度，縱然 僅持有少量持股，仍然可以控制股東會的決議事項。也就是說少數持股的股東只 要能夠控制經營權，就可以控制整個股東會，進而控制整個公司。股東會決議的 結果，在股東會委託書徵求的結果出現時就已經決定10。
美國學者 Parkingson 曾指出，「只要公司繼續經營的一天，要改組董事會就 比改組政府部門來的困難11。」為了讓公司治理步上正途，美國開始思考是不是 應該讓股東的議案，寫入股東會委託書中，也催生了股東提案權制度。
第一款、股東提案制度立法沿革
1934 年美國國會通過證券交易法( Securities and Exchange Act of 1934)，其中 第 14 條為股東會委託書的基本規範，授權證券交易管理委員會( Securities and Exchange Commission, 下稱 SEC)訂定相關法規命令。SEC 於 1935 年開始制定徵 求委託書規則(Proxies Solicitation)12。1938 年 SEC 討論委託書的目的時，認為完 全公開原則(Disclosure Principle)並非委託書則唯一的目的，尚包含公司治理與股 東民主，故股東的提案應該被記載於委託書當中13。
9 葉銀華，透過實踐股東行動主義健全公司治理機制，會計研究月刊，第 205 期，2002 年 12 月，
頁 14。
10 趙德樞，由美國股東提案權制度談兩岸股東提案權制度之缺失，政大法學評論，第 118 期，
2010 年 12 月，頁 232。
11 賴英照，股東的地位與委託書的管理，中興法學，第 20 期，1984 年 3 月，頁 347。
12 SEC, Securities Exchange Act of 1934 Release No.378 Class B Sep. 24. (1935).
13 Arthur H. Dean, Non-Compliance with Proxy Regulations Effect on Ability of Corporation to Hold Valid Meeting, 24 Cornell L.Q. 483, 499-500 (1939).
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1942 年，SEC 公布第一部股東提案權規則草案，即 X-14a-7，並於 1943 正 式施行。X-14a-7 規定股東向公司提出可供股東會決議的「適當議案」後，公司 經營者應做好可供股東會表決之準備14。然而所謂適當議案卻沒有明確的定義，
面對社會性議案的容許性、股東濫用提案權等問題時，標準往往浮動。
1947 年 SEC 將委託書規則條號由 X-14a-7 改為 X-14a-8，並新增了公司排除 股東提案之「無異議函」程序，即公司欲排除股東提案時，應先檢附相關資料取 得 SEC 之同意。另外並以函釋指出，有關適當議案的認定，應依各州之法律加 以認定；而有關「政治、經濟等社會性議案」，並非適當議案之範圍15。
1948 年時，由於股東藉提案權之行使，滿足個人利益而有濫用股東提案權 之問題，故 SEC 增設 3 款「排除事由」16。(1)提案僅涉及股東個人利益，與其 他股東無關或以宣洩個人情緒為目的者。(2)最近兩年內，提案已公開於公司委 託書徵求公告中，但提案人或其代理人並未於股東會中出席。(3)提案人之提案，
實質上與前次提案相同，且未獲百分之 3 以上票數支持。
1952 年，當時美國社會對黑人仍嚴重歧視，在提供大眾運輸的巴士上，採 行黑人與白人座位分離的制度。為了引起社會注目，灰狗巴士(Greyhound)公司 股東以股東提案權，提出廢止「美國南方之座位差別制度」。該公司排除股東提 案時，依規定將相關資料送交 SEC 審差，SEC 認為此提案係屬「政治、經濟之 社會性議案」，故不在適當議案的範圍內。其後在排除事由17中，新增提案內容 屬於「一般性、政治性、宗教性、社會性」之提案排除要件。
1954 年，SEC 因為受到「全美法人秘書協會」提出廢除被濫用之股東提案 權之壓力，故在股東提案權的形式要件上，修正更為嚴格的要件；並將涉及公司
「日常營業活動」18之提案，亦列入排除事由中。
1970 年間，由於戰爭、國內經濟問題，美國國內社會動盪不安，也掀起一 波追求企業社會責任的熱潮，有關「公共政策事項」之提案數量，也逐年大幅增 加。考量公司對股東提案的負擔，SEC 一方面將提案權的形式要件嚴格化；又考
14 Shareholder Proposals: The Experience of Rule 14a-8 59 Geo. L. J. 1343, 1346 (1970-1971).
15 SEC, Securities Exchange Act of 1934 Release No. 3638 Jan. 3. (1945)
16 SEC, Securities Exchange Act of 1934 Release No. 4185 Nov. 5. (1948)
17 SEC, Securities Exchange Act of 1934 Release No. 4775 Dec. 11. (1952)
18 SEC, Securities Exchange Act of 1934 Release No. 4979 Jan. 6. (1954)
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量股東提案追求公司社會責任追求的重要性，放寬排除事由的要件。
形式要件中，(1)要求股東確實出席股東會，對自己所提之議案善盡說明義 務19。(2)每個股東的提案數量由「無限制」改為「至多兩項」20。另外在提案說 明的字數規定上，則配合說明義務的要求，由 100 字放寬至 300 字。
實質要件中，SEC 將「一般性、政治性、宗教性、社會性」的排除事由予以 刪除，故 1952 年間灰狗巴士股東之廢止「美國南方之座位差別制度」提案，已 非公司得排除之提案。然而為了考量公司處裡社會性議案之能力，SEC 仍新增「與 公司營業無關」與「非公司能力所及」兩項排除事由21。
1983 年往後的修正模式，若股東提案數量造成公司或 SEC 不堪負責，則傾 向嚴格化股東提案全的形式要件。在實質要件上，排除事由的認定，尤其以「與 公司日常業務有關之活動」的要件最為困難，故最後 SEC 明確規定一律採取個 案認定的方式22。而股東提案規則，也從條文形式，修改為問答的形式。
1983 年往後的修正模式，若股東提案數量造成公司或 SEC 不堪負責，則傾 向嚴格化股東提案全的形式要件。在實質要件上，排除事由的認定，尤其以「與 公司日常業務有關之活動」的要件最為困難，故最後 SEC 明確規定一律採取個 案認定的方式22。而股東提案規則，也從條文形式，修改為問答的形式。