第二章 文獻回顧
第四節 跨機關合作間的政策行銷
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2.社會的多元性—由於多元的社會充滿異質的民眾，政府需要多方思考以滿足民 眾的需求和減少其反彈。
市場顧客指的是有潛在興趣且有能力來完成的交換者，所以行銷者需要慎重 選擇標的顧客。由於不同的顧客有不同的需求和特性，所以在行銷手法上也會有 所差異，這便是界定顧客的內在含意。而市場區隔代表根據目標顧客所認定的共 同特徵，將潛在市場劃分成為同性質的群組。在進行市場區隔時要注意同質性，
也就是盡量確認市場區隔內的顧客對於行銷組合做出類似的反應。異質性，不同 市場區隔的顧客會對行銷組合有不同的反應。足量性，市場區隔間的差異要夠 大。可操作性，使用的市場區隔變數必須對顧客與行銷組合有益（翁興利，2004）。 就本個案來說，政策所建構出的市場顧客為誰？不同市場區隔下，有可能影響政 策產生不同效果的變數為何？這些問題的解答或許都將有助於自行車道政策的 更臻完善。
雖然市場區隔對於公共政策而言常是項艱鉅的任務，但從上述模型皆提及此 概念便可以得知其重要性。在政策領域中，政策制定者必須避免過度化約政策內 容，因為群眾間充滿了差異，在針對不同的區域與不同的民眾時需要應用不同的 行銷工具，這也就是市場區隔有沒有被適當的運用，尤其在本個案中，台北市的 各個區域能否以一視同仁的作法來建構市區自行車道或許是往後的章節可討論 的問題。
第四節 跨機關合作間的政策行銷
在建構出政策行銷的理論內涵與其價值後，可謂初步完成政策行銷之軟體政 策，但若是沒有適當的硬體配合，政策行銷恐怕難以落實（蘇偉業，2009：254），
而此處所說的硬體，可理解為研擬相關政策之部門機關。但以我國當前的政府體
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制看來，政策行銷難以在此體制中落實，其牽涉到數個體制上的缺失8，其中一 項為政策跨機關下所產生的弔詭情形。由於今日的政策多為複雜且龐大，往往難 以單獨一個部門進行決策， 是以在科層組織中進行政策行銷時，一個針對性或 專案性的政策團隊是非常重要的，例如專案團隊化的「高級文官團」（彭錦鵬，
2004，2005），而更有學者認為高級文官團是落實行銷於公共政策管理的不二法 門（蘇偉業，2009：254-256）。
陳暉淵（2005）認為國家競爭力之意涵必須分成兩個層次來探討，其一為國 家治理的整體運作機制，其二為公務人力之素質與能力，另外，也有學者認為台 灣在建立公共治理指標時，必須檢討組織結構，建構良好治理的政治系統以提升 政府公共服務之品質（江瑞祥，2009；劉坤億，2009；大守隆，2009）。而跨機 關合作在此將是不可忽視的一部分，是以如何跨越組織不同機關間的藩籬，或甚 至連結非政府部門的資源，探討合作的可能與問題，將是下面章節所要討論的。
一、跨機關概念之界定
在討論跨機關之前，首先要釐清學界在研究上的相近語詞。由於近年來治理 的觀念在公共行政學界引起熱烈的討論，是以跨機關治理的觀點屢屢被運用在政 府再造議題之上。然而，此處的跨機關指涉兩種意涵，其一為公私協力9，反映 在公部門、私部門，以及第三部門間的協力治理工作（江明修、曾冠球，2009）。
此跨機關聚焦在政府與“外部”接觸之觸角，以治理的角度來結合跨界的資源，
8 蘇偉業指出，政策行銷難以落實的原因，包括三項體制上的缺失：1.政策之存續過分依賴政務 官的在位，政務官的頻繁更迭使政策無法存續，浪費資源。2.長期使用本位主義甚強的科層組織 不利於專案性的政策管理。3.官僚權威(authority)根本上與民主理念牴觸，公務人員無法成為具 獨立專業判斷能力，根據公共利益行事的菁英（蘇偉業，2009：254）。
9 此處所指稱的公私協力被視為是跨機關治理(cross-sector governance)的重要環節，探究介於 公、私部門與第三部門間的各種互動形式，善用與整合這三個部門的不同特質，及發揮彼此不同 的利基組合，是其主要論述方向。（江明修、曾冠球，2009 ; 江明修，2008）
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達到最終的善治(good governance)。從最廣義的協力來看，全球化是各個行動者 的活動場域，王俊元（2010）以南亞海嘯為例，探討全球跨機關減災合作的互動 關係，在全球跨機關治理的場域中，行動者包括政府機關（Government Agency）、
府際組織（Intergovernmental Organizations）、非政府組織（Nongovernmental Organizations）以及跨國企業（Multinational Corporations），在各個部門皆能有 效合作的情況下，將可以避免資源浪費以及無效率、降低成本、改善合作型態，
以及改善對於顧客的回應性與效能；在其研究中也發現，南亞海嘯的個案裡的主 要行動者包含國際組織、政府與非政府組織，其中政府與其他類型的組織連結性 最強，接觸最密切，說明了全球化的環境下政府仍然扮演重要的角色。劉宜君
（2002）則認為全球公共政策網絡結合各個行動者之間的資源和利益，以彌補與 整合社會經濟、政治，以及文化上的落差，在多數全球公共政策網絡所發揮的功 能和有限的預算之下，其所提供公、私，及公民社會間的互動關係，對於全球治 理與國際關係的合作有著極為寬廣的空間與契機。總結上述可以得知，在研究全 球化的議題時，政府仍然扮演重要的角色，政府的作為依然有值得研究的空間；
另外，各部門間的互動模式是決定政策良莠的關鍵，更甚者，如果能夠發現跨機 關合作所產生的問題，對於日後政策或許能夠給予更多改善空間。最後，跨機關 的行動者眾多，當面臨越複雜的議題，就越難割捨掉多元部門的參與以及政府組 織以外的力量協助（Bryson, Crosby & Stone, 2006: 44）。
本研究所要探討的是跨機關合作的另一種解釋，主要聚焦於政府“內部”，
研究的重點在關注公共組織內部所屬之各個部門，如何跨越其本位主義與官僚心 態，在科層組織中良好的運作公共政策，並發展政策行銷計畫。McGuire（2006）
直言，公共管理下的合作指的是無法由單一組織解決的，而需要透過更多組織與 部門來完成的事情。胡淑貞（2008）將跨機關合作分為廣義與狹義兩個部分討論。
廣義的跨機關合作概念是跨領域合作，舉例而言，其在建構台南市作為健康城市
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時，跨機關就不僅僅是兩個部門間的合作，由於健康城市的概念包含不同領域的 結合，不只是衛生部門（領域），還包括社會、環境與教育部門等等都牽涉其中，
所以在此議題上必須依賴跨機關緊密的合作。而狹義的跨機關合作只講行動，也 就是討論由哪些行動者參與，這講究規劃時期就確立好目標與方向，整個政策的 過程都必須考慮跨機關合作所可能產生的問題。
如果從組織間關係的角度來探討，上面兩項“跨機關”可以細分為三個層 面，即「政府間的」（inter governmental）、「政府內的」（intra governmental）、
以及「政府外的」（extra governmental）10研究（參見下表 2-2）。由於本研究所 希望探討的，是以政策行銷角度分析台北市政府內部在進行政策的建構與推行 時，各機關間的競合關係所產生之作用與問題，故本研究主要的研究方向將會聚 焦於府內，也就是政府內部跨機關之協力，而為了避免詞意上的混淆，本研究接 下來將以『跨機關』來指稱要研究的標的。
表 2-2：公共行政中的組織系絡
主類型 次類型 示例
府際協力 台北市政府與高 雄市政
府
府內協力 水平協力 台北市政府工務 局與台 北市政府環保局
垂直協力 台北市政府養工 處與台
10 政府間關係即為所謂府際關係；政府內關係可分為「垂直協力」(vertical collaboration)、「水 平協力」(horizontal collaboration)；政府外部可分為「政府與志願性部門」(government-voluntary sector)、「政府與私部門」(government-private sector)，以及「政府與公民」(government-citizen)。
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北市政府環保局
府外協力 政府與志願性部門 台北市政府交通 局與千 里馬自行車基金會 政府與私部門 台北市政府交通 局與台
灣捷安特公司
政府與公民 台北市政 府交 通 局與各 社區發展協會
資料來源：修改自曾冠球，2006：9 二、跨機關協力之起源與問題
協力型政府興起之原因，乃鑑於公部門組織欲整合日趨分裂的組織問題（林 水波、李長晏，2005：64）。由於傳統公共行政的功能分化，部門主義所講究的 是專業分工，在過度割裂組織功能的情況下，權責分散、權責重疊不清、注重分 工缺乏整合以及公共責任模糊等議題將接連浮上檯面。對於此種傳統的部門主 義，其可能產生下列負面的問題（修改自林水波、李長晏，2005）：
1. 機構之間互動產生的問題與成本
當各個機構皆以自身利益為優先，往往讓其它機構承擔機構間缺乏協調所帶 來的成本。
2. 功能重疊
由於缺乏合作的概念或機制，不同的政府機關或許推廣功能重疊之政策，造 成公共資源的重複配置。
3. 方案衝突
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如上點所云，由於缺乏合作協調，兩個部門機關的政策目標可能互相牴觸或 衝突，降低政策的成效。
4. 對公共需求缺乏整體性回應
當一個機關忽略與其他機關合作，認為自身即可提供完善的公共政策，則可 能無法切中民眾真正之需求。
上述的問題顯示傳統被動型態的政府在今日已經不足以應付多元化的環 境，若要尋求突破困境，則夥伴模式的倡導與促進則是必須的。不論是國家在國 際間的夥伴關係，甚至地方政府內部各機關，也要尋求功能整合，尤其都會化現
上述的問題顯示傳統被動型態的政府在今日已經不足以應付多元化的環 境，若要尋求突破困境，則夥伴模式的倡導與促進則是必須的。不論是國家在國 際間的夥伴關係，甚至地方政府內部各機關，也要尋求功能整合，尤其都會化現