第二章 理論及文獻回顧
第三節 臺灣土地政策的變遷
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第三節 臺灣土地政策的變遷
人類因擁有的資源分配不均與使用資源的差異，長久以來存在權力不 均的問題，已是社會研究的共識。而綜合第一節都市政治權力結構相關理 論，成長機器理論，強調土地為都市發展之主要基礎，藉由土地創造成長，
形塑發展都市財富累積的機制；都市政權理論，強調治理聯盟為政權中操 盤運作的核心，加上都市權力與社會的生產關係的運作，政府必須仰賴與 私部門合作才能進行治理。
而臺灣政治權力結構的轉變，包含威權政體的瓦解及重組、政治轉型 對於國家機器與權力結構間關係，及其轉變發生的原因，這些轉變是否又 連帶讓其他制度層面發生改變，與民主政治發展之關聯為何等議題，過往 的相關研究提出了說法和論述。
一、 政治轉型與權力結構的轉變
王振寰依據 Jessop 的策略—關係取向論點的啟發，認為只有在特定時 空下，對制度形成、社會政治勢力、結構因素，與行動者的策略做考察，才 能得到解答，並以此研究臺灣權力結構和國家機器在 1980 年代之後發生的 歷史轉變，討論臺灣國家機器和權力結構、政商關係、利益政治、中央政府 與地方政府之關係，以及為何及如何轉變成現在的形式（王振寰，1996：
40）。依據王振寰對於臺灣國家機器及權力結構轉型的研究，可將轉型的過 程分為舊政權時期、統治危機時期、轉型時期及新國家時期，綜合整理敘述 說明如下。
（一）舊政權時期（1950-1970）
此時期國民黨政府建立了以黨領政的威權統治模式，以中央集權、國 家統合主義及侍從主義24等架構，搭配大中國意識形態，有效控制著臺灣社 會各方勢力。而隨著時空及社會環境改變，逐漸面臨挑戰，但在此時期國民 黨政府仍然能透過國家機器的各項計畫調整策略予以紓緩，例如政府組織 本土化、經濟發展策略由 1950 年代的進口取代工業化，於 1960 年代修正 為出口導向工業化政策，1970 年代再透過十大建設，進行基礎工業深化的
24 「侍從主義」指的是以交換利益的方式來得到政治支持。
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第 2 次進口取代工業化政策（王振寰，1996：58-65）。
（二）統治危機時期（1980-1988）
國民黨舊政權面臨政治及經濟層面的危機，政治方面為反對運動持續 發展，以及國民黨政權的權力繼承問題；經濟方面為民間及公營事業投資 率的持續下降，造成金融危機，此時資本主義持續發展大型資本出現，這個 急速資本化的社會，越來越不是國家機器由上而下的管制所能控管，加以 政治危機，造成投資信心低落，而統治無力導致無法以公共投資帶動整體 投資率。1985 年總統蔣經國健康狀況好轉，政府成立產業諮詢委員會及組 成臨時性之經濟改革委員會，正式將資本之意見納入決策管道，並確立自 由化、國際化及制度化之發展方向。此次改革以向下尋求支持的策略，企圖 吸納民間的不滿，並以制度化的方式予以規範，包含取消戒嚴、地方自治法 制化、國會改選及制定國家安全法令等議題，嘗試整合國家機器與社會之 關係，但在 1988 年蔣經國去世後，這個被動的改革計畫後續即無以為繼（王 振寰，1996：66-82）。
（三）轉型時期（1988-1993）
1988 年之後，國民黨政府失去可以統合各派系的強人，進入轉型過渡 階段，各勢力在此期間相互結盟鬥爭，以當時總統李登輝為首的改革派勢 力，成員包含科技官僚，其與崛起之資本家及地方派系結盟，原本勢力危弱 的改革派，因為政治經濟等結構性和制度因素，逐漸透過新的權力結盟取 得主導權。1993 年 2 月行政院長郝柏村下臺，象徵保守派舊勢力退出政治 核心，國民黨政府開始全面本土化及資本主義化，開啟新國家建構方向（王 振寰，1996：66-82）。
（四）新國家時期（1993 以後）
新權力聯盟所構築的新國家，透過民粹威權主義的運作，持續召喚臺 灣意識進行國族建構（本土認同）及各種新的國家計畫。於國族建構，對外 宣稱主權獨立；政治體制上，開放中央民意機關選舉，讓地方權力開始進入 中央；經濟上走向新自由主義25，採行民營化、自由化、國際化的策略，符
25 新自由主義是一種經濟自由主義的復甦形式，從 1970 年代以來在國際經濟政策的角色 越來越重要。強調自由市場的機制，反對國家對國內經濟的干預、對商業行為和財產權的
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合反對運動及資本家的利益，這個新的權力聯盟，構築了臺灣社會前進方 向，也是今日臺灣政治經濟結構的基礎（王振寰，1996：85-91）。
王振寰並指出，臺灣在 1980 年代之後，經歷舊政權的瓦解、新國家的 建立以及各項制度的轉變，與當今世界上成熟的民主國家面臨相類似的問 題，包括國家機器如何面對處理利益政治，如何應對新的政商關係，亦即各 項新制度規範的深入研究（王振寰，1996：4）。政治轉型結果不可避免的造 就新的權力聯盟，新國家及權力聯盟企圖建立新的霸權統治，轉圜所面臨 各類危機和趨勢，而來自中共的「大中國」民族主義和武力威脅，雖有利於 新國家國族建構和同質化論述，以轉圜諸多問題，但危機趨勢並沒有被消 除，同時也消蝕公民社會的民主性質，民主之追求是永無止境的，面對民主 問題，不能只對威權政治之消逝，和形式民主的到來感到滿意（王振寰，
1996：333-334）。現況的制度不公、剝削體制、房價高漲及居住需求無法滿 足情形，已造成公民個體自由以及自主選擇的困境，威脅到人的基本自由 及免於他人壓迫的自由，這應該是公民社會必須抵抗的對象，也是維繫公 民社會自主的根本（王振寰，1996：331）。
這個新國家將面臨諸多挑戰，挑戰之一，新自由主義的經濟發展的積 累策略，使社會兩極化，產生新的社會問題；挑戰之二，統治正當性危機，
因為經濟上雖採行新自由主義，但因選舉壓力，卻又不斷提出未經詳細規 畫之福利措施，加上舊政權留下的舊有制度，造成日益嚴重之財政問題，使 國家機器更為依賴大型資本投資，金權滲透國家機器，面臨依賴權力聯盟 為社會基礎的統治形態，產生統治正當性危機；挑戰之三，如何建立各種理 性、公平的制度，包含中央政府制度、中央地方關係、地方制度、政商關係、
利益政治等；挑戰之四，國族建構面臨中國共產黨大中國民族主義的威脅，
及舊有中國國族認同的抗拒與反撲，並使臺灣的民主政治轉化為族群政治，
國族認同成為選舉競爭中揮之不去的訴求及主題，其他議題淪於政治化，
缺乏理性辯論空間，不利多元民主之發展（王振寰，1996：311-327）。這些 當年所提出的論述，至今大多依然適用於臺灣社會的現況。
管制。維基百科，https://tinyurl.com/c4na275，取用日期 2019 年 10 月 11 日。
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二、土地政策與政治經濟權力結構
本章第一節提及之都市政治成長機器與都市政權等理論，已被運用於 思考臺灣現今土地政策所面臨之結構性問題。陳東升應用質化方法，將臺 北都會區內有關地方派系、政商掛勾炒作不動產進行分析，實證研究發現，
地方派系及政商掛勾為今日臺灣土地問題的禍首，資本家擁有更大的勢力 與國家抗衡，也擁有更多管道來操弄國家決策，資本階級過去依附在國家 的被動地位，改變成為操弄及影響國家政策的主動地位，在影響土地政策 與土地管制權的場域上，政治實力越雄厚、財力規模越大的經濟利益集團 會以中央政府、立法院當成操弄土地利益的場所；而地域性的、財力較弱的 經濟利益集團，會以地方政府為主要的利益掠奪點（陳東升，1995：35-38）。 此與前文提及之統合主義的觀點較為接近。
臺灣都會區土地與住宅問題不僅僅是經濟問題，也是社會與政治問題，
房地產價格投機性的飆漲，是由其社會、政治與經濟的下層結構所支撐，地 方派系、財團與大型開發商，藉由不同的社會連帶所建立起來的政商網絡 關係，使得都市空間形塑的過程，變成一種被扭曲的政治過程，市場價格的 扭曲所反應的就是政經優勢團體動員其對國家官僚與政策的影響力，選擇 性施行土地規劃、處分與管理權的結果（陳東升，1995：132）。此外，資本 階級在資本累積及利益剝削已不再侷限於生產過程中，工業資本投資開發 土地或住宅就是將生產過程中所剝奪的剩餘價值，再轉入空間商品生產的 投資，透過房地產的交易進一步掠取大部分受雇者薪資，進行雙重剝削（陳 東升，1995：356）。
土地問題與政治密不可分，土地政策的制定及執行，以及政策方向的 轉變都是透過政治過程所形塑。尤其土地隱藏龐大的利益，該利益並可透 過政治力創造並獲取，因為如此的關聯性，臺灣的地方政治菁英多數都是 從事於與土地相關的產業，地方政治其實就等同於土地政治。而於分析都 市政治權力結構的理論，不論是成長機器論者論述的「Local Politics = Land Politics」，或都市政權理論所闡述的「政治事關緊要」觀點，都市權力研究 的重點不在權力的控制（power over），而應在權力與社會生產的關係（power to）（徐世榮、鍾麗娜，2013：66）。
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李承嘉則認為現今臺灣土地問題有一部分是資本家利用農地改革時所 累積的工商資本，對土地進行逆向炒作的結果，而隨著社會經濟結構變遷，
土地政策會受不同利益集團影響，在資本主義社會中，土地政策會淪為政 商關係良好、資本雄厚且擁有大量土地的「新地主階層（或新資本家）」26， 攫取社會資源的工具，此為歷史發展的結果，在此情形下，未來土地問題之
土地政策會受不同利益集團影響，在資本主義社會中，土地政策會淪為政 商關係良好、資本雄厚且擁有大量土地的「新地主階層（或新資本家）」26， 攫取社會資源的工具，此為歷史發展的結果，在此情形下，未來土地問題之