第二章 理論及文獻回顧
第一節 都市政治理論分析架構
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第二章 理論及文獻回顧
地政學門作為一個社會學科研究的領域，無法跳脫方法論上的思考，
但它可能必須引入政治及經濟範疇，使其成為多元論述裡的一環，而不是 仍然自限於技術層面的探討。於實證論外引進歷史論的觀點，使其產生辯 證及互補的作用（徐世榮，2001：25）。本研究以政治經濟分析的路徑，從 建物產權登記制度相關之歷史發展進行論證及分析。臺灣戰後土地政策，
經過幾個不同時期的轉變，過往所面臨的土地相關問題，與現在面臨的雖 非完全相同，經由回顧過往土地政策相關研究，以及相關之歷史發展，了解 當時之時空背景，藉此對當前面臨的問題或困境，應仍可資參考，並作為本 研究論述之基礎。
而關於現行建物產權登記制度，過往已有許多相關研究，提出法令制 度問題之癥結及建議改進方向，將於本文第三章，另行彙整並就建物產權 登記規定之沿革，與整體土地政策之演變方向進行對照分析。
第一節 都市政治理論分析架構
住宅問題與土地問題密不可分，而土地問題與政治運作關係緊密，因 此，都市政治理論的分析架構，可以供探討政治與經濟的交錯關係，及該關 係對於土地問題影響的理論觀點。國家機器23是現代社會所有權力集中的中 心，對於權力的研究必然對擁有權力者之間，及其與國家機器間的關係，提 出論述解釋。過往的權力和國家機器典範理論，包含多元主義、菁英主義及 都市政權理論等，茲就其理論內容彙整如下。
一、多元主義
對於政府和權力的論述，多元主義者強調行動者的重要性，雖也認同 政府是重要的權力領域，但其權力是由社會對政治體制的影響所決定，政 府本身不具自主決策地位，因此認為權力是分散的，社會呈現多元化，而因
23 國家機器（state apparatus）是一個政治術語。按照馬克思列寧主義的解釋，國家是一個 階級統治另外一個階級的工具。其含義是，統治階級必須建立一整套法律、制度、執行機 構，並依賴於這些法律、制度和執行機構才能實現對被統治階級的統治。軍隊、警察、法 庭、監獄等專政機關都是國家機器的重要組成部分。維基百科，https://tinyurl.com/stwzsuh，
取用日期 2019 年 10 月 11 日。
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資源擁有程度不同而造成的社會的不平等，可透過人為因素改變或消除，
階級是可以流動的，而各社會團體基於各自不同立場及利益，因此衝突無 法避免，國家政策將反應這些社會利益團體的競爭，誰於競爭中獲勝誰就 控制國家機器，而個體的不行動或低度參與，是因為其基於自身利益所做 的選擇。多元主義著重於可觀察的個體行為，不重視看不見之結構及制度 層面問題（王振寰，1996：13-18）。
多元主義的論述及觀點，忽略行動者的角色與影響，及經濟社會結構 的影響力等面向，沒有考量到現實中不同的社會團體或個人，其競爭力有 先天上之差異，而這種差異並無法輕易消弭。那些看不見的政治結構、意識 型態，及決策過程中制度性偏差造成的影響，都被忽略未予考量。
以臺灣社會的現況來說，個人透過努力或許仍有機會可以改變其出生 時所在的階級，但在貧富差距日益擴大的今日，階級流動已越來越不是普 遍現象。又多元主義認為國家政策倘遭特定利益團體操控，人民仍可透過 選票制衡，政治人物或民意代表如無法通過定期選舉的檢驗，將遭人民以 選票淘汰。或許少數個案能以多元主義的論述予以解釋，不過似乎過於單 純及理想化，不符合臺灣社會整體實際情形。
二、菁英主義
而與多元主義不同，菁英論者主張少數權力菁英佔據了社會的主要資 源並掌控制度，而決定國家機器的重大政策，這些權力菁英並透過社會網 絡及教育而自我再生產，使其後代能持續在社會中佔據重要位置。菁英主 義強調制度位置的重要性，掌握權力的少數菁英，透過偏差動員主導議題 設定，以此篩選壓抑違反其利益之潛在議題，進入議程中討論及形成決策，
但它忽略國家機器的制度運作及行使權力之行動主體（王振寰，1996：13-22）。
整體而言，多元主義與菁英主義論者這兩個理論不足處，主要在於他 們對於政府角色之預設過於簡單，以致陷入對行為研究的盲點，或是以狹 義的政治文化角度來解釋都市決策過程（鍾麗娜及徐世榮，2013：67）。因 此這兩個理論都尚無法解釋臺灣國家機器為何改變、其行動之動機、行動 主體如何被影響及造成權力重組的原因（王振寰，1996：18、23）。
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三、成長機器理論
哈維·莫洛奇（Harvey Molotch）於 1976 年提出「The City as a Growth Machine」的概念，認為都市政治為追求都市經濟不斷成長的政治，即都市 行政體系是少數經濟與政治菁英為了追求經濟成長的工具，具有少數人壟 斷與權力集中的特性（陳東升，1995：53），地方的主要本質為成長機器，
而地主、政客、開發主及媒體等集結形成一個聯盟以獲取交換價值的機會，
都市在政治經濟力量的塑造及此成長聯盟的主導下，被視為一個巨大的成 長機器。地方利益團體，不僅覬覦土地未來的價值，更廣泛干預政策法制及 掌控外在的投資環境，以土地交換價值利益追求集體利益的增長，並藉由 意識形態誘發公民對都市成長的狂熱，以實踐成長至上之終極目標，透過
「價值中立」的發展計畫合理化包裝其經濟利益，以排除民眾參與都市決 策。成長機器論填補都市政治研究與地方社會建構的鴻溝，把誰統治城市 的問題，轉化為誰塑造都市。而批評者認為成長機器理論把經濟發展窄化 為土地開發，忽略其他經濟發展的面向，較少深入探討地方政府的結構與 社會之關係，而侷限於在一個城市或地方。但正如其所論述，因土地資源的 稀少性，為競爭追求土地利益，政府將成為利益團體試圖影響土地使用決 策的場域，地方政治（Local Politics）往往也就等同是土地政治（Land Politics）
（徐世榮、鍾麗娜，2013：67-68）。
成長機器理論中，所謂都市成長的狂熱，簡單說就是拆除舊屋蓋新樓，
以持續提升不動產價格，確保地方資本能夠從中獲利。這個成長聯盟的成 員可能是民選首長、開發商、政府官員、都市計畫學者，也可能是防災領域 的專業人士，其以推動都市之更新為使命，劃定範圍並拆除老舊無用的危 老建築，興建提升城市生活品質的全新住宅及場館。不過，現存的舊有建物 是否真的不堪使用而有全面改建的迫切需要，並非其真正在意的問題，而 這與重視文化及歷史價值，認為歷史建物及古蹟應予以保存的觀點發生衝 突。成長聯盟想要實踐各項新興開發案，就需更加努力宣傳灌輸城市開發 成長的美好願景，為拆舊蓋新提出正當論述，以說服並讓大眾自覺將於更 新及發展過程中獲得利益。
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四、統合主義
統合主義係一個利益代理的體系，其由少數具有強制性、非競爭性及 功能性之利益代理組織所組成。國家承認且刻意授予成員在各自範疇中所 擁有利益表達之壟斷性代理權，以換取領袖選擇與政治之支持。整體而言，
統合主義可用以解釋國家機關與利益團體之關係，其關係架構可能是基於 利益團體自發性，或國家機關強加於利益團體。統合主義最主要的特徵之 一，應是利益團體與政府之間關係的制度化，利益團體基於其功能性，被正 式納入決策過程，成為一準立法機構，透過委員會、工作小組等方式，國家 機關與利益團體之代表，能廣泛就各種重要公共政策做權威性之決定，在 此情況下，國家與私人團體之間的界限消失，使利益團體直接涉入國家機 關之正式組織與價值的權威性分配中。在統合主義之下，國家與利益團體 之間的關係，與於多元主義框架之下的關係有很大的不同，國家相當程度 介入了市場與主導政策的制定，在此一架構下，國家不再只是被動的反映 利益團體之間談判的結果，也不是某一階級用來控制另一階級的工具。國 家與企業之間的互動關係，被視為是影響財經政策的一個重要因素（周育 仁，1993：56-65）。臺灣在解嚴之前，整個社會基本上是由威權體制所支配，
其係透過類似國家統合主義的結構來掌握控制不同的政治與社會團體。
五、都市政權理論
都市政權理論由 Stone 於 1989 年提出，認為都市權力研究的重點並非 在權力控制，而是在權力與社會的生產關係。強調社會生產模型，重視各方 行動者的行動，並著眼於這些行動者合作、決策、治理所需的能力、條件、
資源與侷限，即「power to」體系權力觀點，而非多元主義者與菁英理論的 社會控制模型，以「power over」權力分配的觀點，其跳出將權力作為一種 社會控制議題的狹隘觀點，轉而以透過社會生產關係表現的權力來進行理 解。換言之，體系權力的概念反映出權力關係中社會經濟關係不平等，更可 透過決策結果機會成本的估算，解釋為什麼有財勢者未強力遊說，但政府 決策卻仍是有利於有財勢者，該體系雖不能解釋不平等結構的起源，卻有 助於說明為什麼不平等的結構能長期維持。都市政權理論強調政府部門和 非政府部門之間相對的自主性，政府具有相當的自主權，及所形成的部門
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間治理聯盟，且該治理聯盟主要侷限在地方政府與都市菁英間，透過正式
間治理聯盟，且該治理聯盟主要侷限在地方政府與都市菁英間，透過正式