建物產權登記規定變動之政治經濟分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士學位論文. 政治大建物產權登記規定變動之政治經濟分析立. ‧ 國. 學. The political economy of the rules of initial. ‧. registration for housing ownership in Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：徐世榮博士研究生：江志奇撰. 中華民國 109 年 1 月 DOI:10.6814/NCCU202000206.

(2) 謝辭時光飛逝，轉眼就過了 6 年多的時間，很高興最後仍能本著初衷完成碩士在職專班的學業。非常謝謝政治大學地政學系的師長們，在這幾年學習過程中的教導與勉勵，而本文能完成，我衷心感謝恩師徐世榮教授的指導與鼓勵，而除了學業上的教導，徐老師言行如一的正直處事態度，始終讓我由衷景仰敬佩。另承蒙論文口試委員顏愛靜教授、黃信勳老師的指導，提供非常寶貴的提點與建議，讓本文能往更為理想完備的方向接近一些，謹在此致上感謝與敬意，同時感謝期初及期末報告的評論人劉逸柏師兄，義不容辭的給予許多意見及協助。近年臺灣各界對於社會問題有許多深入及多元的討論，大眾除了期盼維持得. 政治大樣關注，也開始對於更好的未來之可能性有更多的想像及期待，許多人基於理念立投身推動，不論是提供政策建言、參與社會運動、進入行政部門任職等等，各自發來不易的民主與自由，對於社會制度的公平、權利的平等及環境的永續發展也同. ‧ 國. 學. 揮影響力，努力讓臺灣朝著進步及理想的方向前進，當然也不乏有悲觀的失敗主義者，認為影響不了什麼而放棄行動。或許很多事情總不會那麼順利，改變不會. ‧. 一夕成真，挫敗、退步甚至悲劇也仍經常在現實中上演，但依然一直有許多人懷. sit. y. Nat. 抱理念繼續努力前行，看見這些對照出了自己的被動和渺小，但同時亦受到激勵，. io. al. er. 而能繼續抱持小小的理想及信念，也更加珍視現在所擁有的一切。謹再次感謝所. n. 有曾教導、協助，以及陪同對談解惑的師長、同學與家人。. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(3) 摘要自 2009 年監察院針對建物虛坪相關問題對內政部提出糾正後，行政部門開始檢討建物產權登記規定，逐步限縮建物登記範圍及項目，並著手研議制定不動產登記法，然而 2010 年雨遮不登記政策一夕之間翻盤，不動產登記法之立法工作迄今無具體成果，又何以過去會規定那麼多附屬建物登記項目，於表象問題背後的影響因素及脈絡，值得進一步予以探究。本文以文獻探討法進行研究分析，引用過去臺灣以政治經濟學理論就土地政策之相關研究，對照建物產權登記規定之變動與不動產開發商、政府部門及民間社會之關聯影響，及所涉及之權力結構，從中審視現有制度所面臨之問題與困境，並整理臺灣戰後建物產權登記規定之歷史. 政治大建物產權登記制度的發展，與政治、經濟及權力的運作關聯緊密，於登記理立論、法制及實務執行等層面問題固然重要，但尚非制度改革成敗關鍵，重點在社沿革，蒐集各界對於建物產權登記規定之研究及意見，分析歸納制度擬定方向。. ‧ 國. 學. 會是否察覺制度不公的現況、對於理想制度的盼望，以及決策過程是否能落實正當行政程序並廣納多元意見，如此才有鬆動權力結構框架，突破掌握權力者的剝. ‧. 削宰制，重新建構符合大眾權益及需求建物產權登記制度之可能。. sit. y. Nat. 建物產權登記制度之相關問題，宜透過修法或立法全面重新建構建物登記法. io. al. er. 制以澈底解決，但亦不應將制度改革全盤寄託於修法或立法，應同時於現行制度. n. 下，以修改行政規則或法規命令、加強資訊透明、積極落實查核及裁罰等手段，務實尋求緩和漸進之改進。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：附屬建物、雨遮、建物產權、建物登記、區分所有建物、虛坪. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(4) 目. 錄. 第一章緒論 ......................................................................................1 第一節研究動機............................................................................................. 1 第二節研究目的與範圍................................................................................. 6 第三節研究方法及流程................................................................................. 8. 第二章理論及文獻回顧 ................................................................10 第一節都市政治理論分析架構................................................................... 10 第二節權力三面向....................................................................................... 15 第三節臺灣土地政策的變遷....................................................................... 19. 政治大第三章建物產權登記規定之沿革與分析 ....................................30 立建物產權登記規定沿革................................................................... 30 建物產權登記規定相關研究與問題............................................... 47 建物產權登記規定問題之觀察....................................................... 56 小結................................................................................................... 64. ‧. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節第四節. y. Nat. er. io. 監察院糾正案................................................................................... 66 建物產權登記規定變動個案........................................................... 72 建物產權登記規定發展分期........................................................... 83 建物產權登記規定變動之觀察與分析........................................... 93. al. n. 第一節第二節第三節第四節. sit. 第四章建物產權登記規定之政治經濟分析 ................................66. Ch. engchi. i n U. v. 第五章結論與建議 ......................................................................104 第一節結論................................................................................................. 104 第二節建議................................................................................................. 109. 參考文獻 ........................................................................................ 111. I. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(5) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖 .............................................................................................. 9 圖 2-1 建物產權登記作業流程圖 .................................................................... 34. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(6) 表目錄表 3-1 附屬建物登記項目規定沿革 ................................................................ 37 表 3-2 區分所有建物共有部分登記規定沿革 ................................................ 45 表 3-3 建物測量辦法平面圖測繪邊界規定歷次草案條文 ............................ 57 表 3-4 建築技術規則建築設計施工編規定沿革 ............................................ 60 表 4-1 建物產權登記規定與政治經濟重大事件對照表 ................................ 86 表 4-2 建物產權登記規定與政治轉型及土地政策分期對照表 .................... 90 表 4-3 建物未納入產權登記之項目 ................................................................ 95 表 4-4 高雄厝與臺中宜居建築建物面積比較 ................................................ 96. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(7) 第一章緒論第一節研究動機 2009 年 11 月高房價問題成為政府網路票選調查的十大民怨之首，當時都會地區高房價問題獲得社會關注，政府也針對此議題陸續提出多項對策。在這樣的背景下，建物1產權登記2規定因為涉及建物虛坪3問題，引起各界輿論批評，內政部亦對相關之規定進行研議檢討。但其實早在 2005 年 7 月 22 日司法院釋字第 600 號解釋，就已對於現行區分所有建物登記之規定，做出警告性宣示，認為現行相關規定並不夠周延，應該檢討改進並宜以法律明確規定。4而接著監察院再於 2009 年 9 月針對建物虛坪問題對內政. 政治大. 部提出糾正案，5認為現行房屋虛坪比明顯增加，內政部放任不管怠惰修法，. 立. 要求進行通盤檢討。. ‧ 國. 學. 上述大法官解釋及監察院糾正案所提出之建物產權登記等相關問題，內政部對應提出的改進計畫，分短、中、長期三階段處理，6處理方案中除. ‧. 修訂「公寓大廈管理條例」第 56 條及研提「不動產登記法（草案）」7兩個. Nat. y. sit. n. al. er. io. 依據地籍測量實施規則第 258 條及土地登記規則第 2 條規定，現行建物產權登記法令所稱「建物」係為「建築改良物」之簡稱，另按土地法第 5 條第 2 項規定：「附著於土地之建築物或工事，為建築改良物，附著於土地之農作物及其他植物與水利土壤之改良，為農作改良物。」。土地法所規定之建物登記客體，係指附著於土地之建築物或工事。 2 本研究所稱「建物產權登記」，係指登記機關首次測繪建物標示及建立所有權資料之登記，包含依地籍測量實施規則第 279 條至 287 條及土地登記規則第 78 條至 84 條規定之「建物第一次測量」及「建物所有權第一次登記」。 3 「虛坪」並非法律用語，虛坪問題指虛灌建物登記坪數，建物因測量登記範圍不一或區分所有建物共有部分所有權未合理分配，致生登記面積與實際可使用面積有顯著不合理落差之情形。另有學者認為「灌虛坪」係指灌入不實面積（溫豐文，2014：6）。 4 司法院釋字第 600 號解釋，其多數意見對於現行土地登記規則有關區分所有建築物所有權登記之規定，雖然認為未違憲，但仍提出警告性宣示，另在同號解釋中廖義男大法官的不同意見書，認為相關法令規定欠缺法律明確之授權，違反法律保留原則及法律優越原則應屬違憲。而另就現行土地登記法制整體來看，除了該號解釋所提出的建物登記法制問題，其他部分亦存有諸多缺失與疏漏，有檢討改進重整之必要（陳立夫，2011a：35；陳立夫， 2011b：87）。 5 監察院 98 內正 35 號糾正案，監察院全球資訊網 http://www.cy.gov.tw，取用日期 2014 年 4 月 21 日。調查意見指出現行房屋交易以建物登記面積作為計價基準，而內政部放任建築法規不斷放寬不計入容積項目及地政法令常即配合修正予以測量登記，造成許多附屬建物、公共設施灌入坪數計算，增加消費者負擔，內政部卻怠惰修法，放任民眾權益受損，實難辭其咎。 6 監察院 98 內正 35 號糾正案機關復文、內政部 2009 年 11 月 3 日內授中辦地字第 0980725769 號函。 7 內政部為因應司法院釋字第 600 號解釋、監察院相關糾正及調查案（98 內正 35、99 內調 110、99 內調 113、101 內正 21）及各界倡議，於 2010 年委外草擬「不動產登記法（草 1 1. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(8) 項目尚未完成，其餘改進項目已處理完畢，政府部門自此似調整政策方向，修訂建物產權登記相關規定，逐步限縮建物登記範圍及項目。以附屬建物8 之產權登記規定為例，內政部於 2011 年 6 月 15 日刪除建物所有權第一次登記法令補充規定第 11 點之 3，將露臺、花臺、雨棚、雨庇、裝飾牆、栽植槽等項目，如已計入樓地板面積即得登記為附屬建物之規定刪除，附屬建物登記項目減少為陽臺、屋簷及雨遮等 3 項；後來再於 2017 年 1 月 9 日修正地籍測量實施規則第 273 條，刪除屋簷、雨遮得以附屬建物登記之規定。上開 2 項規定修正內容均減少或限縮附屬建物登記之項目及範圍，然而為何過去附屬建物登記規定會有那麼多項目？這僅是單純的法制及技術層面問題？表象問題的背後，是否有其他因素影響著政策方向及制度，值. 政治大 2010 年內政部即曾研議修正地以屋簷、雨遮登記之登記問題為例，於立. 得進一步予以探究。. ‧ 國. 學. 籍測量實施規則第 273 條規定，當時預告之修正草案內容，9擬將屋簷、雨遮，改為不再辦理產權登記，但在過程中，因為建築商業同業公會強烈反. ‧. 對，經行政院以各界仍有不同意見為由介入決策，要求內政部應以一定比例核實登記為原則進行處理，導致政策方向改變，10最後屋簷雨遮登記規定. y. Nat. sit. 仍予維持，但改採屋簷雨遮「登記但不計價」措施，而因這項「不計價」的. al. er. io. 措施僅適用於預售屋，當預售屋於完工辦竣產權登記，變為成屋後，即不再. n. v i n Ch 不肖投機者藉此規定漏洞炒作預售屋進行套利，造成市場投機亂象，衍生 engchi U. 受該規定限制，這樣的兩種計價方式，不但易讓民眾產生混淆，甚至有許多. 交易糾紛，11且實務上常見作法，多流於形式僅於書面契約重行分配房屋計. 案）」，並於 2012 年成立「不動產登記法（草案）專案小組」開會進行草案條文之研議討論，惟迄未提出正式版本草案。 8 附屬建物之定義，現行法令均未有明文，現行地籍測量實施規則第 273 條、第 274 條及第 276 條、公寓大廈管理條例第 56 條第 3 項第 3 款等條文，訂有附屬建物產權測繪之相關規定，而有提及附屬建物，惟均未定義之。 9 行政院公報，內政部 2010 年 5 月 18 日台內地字第 0990095282 號公告， https://gazette.nat.gov.tw，取用日期 2017 年 9 月 20 日。 10 2010 年 4 月當時的行政院長吳敦義接受媒體訪問時，曾表示 1 坪雨遮要價五、六十萬元，讓「草繩跟螃蟹一樣價錢」的行徑，簡直像「土匪」，同年 7 月內政部審議通過地籍測量實施規則部分條文修正草案，刪除屋簷雨遮得以附屬建物辦理測量之規定，但遭開發商公會強烈反對，公會代表向行政院告狀陳情，於 7 月 20 日與「院長有約」時，院長推翻「屋簷雨遮不予登記」政策，讓屋簷雨遮得予繼續測量登記（林旺根，2010：97-98）。 11 內政部新聞稿，「建物測量登記新制 107 年上路屋簷、雨遮不再測繪登記」， http://www.moi.gov.tw/chi/chi_news/news_detail.aspx?type_code=02&sn=11436 ，取用日期 2. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(9) 價公式，房屋總價仍維持不變，雨遮面積實際上依然納入買賣總價格，並未達到引導預售屋市場將雨遮面積不納入計價之效果，反衍生規定漏洞及其他問題。至於內政部因應各界倡議開始進行研議的「不動產登記法（草案）」，因涉及多項建物產權登記制度變動，自 2010 年即著手研議，歷經多年迄仍未正式提出草案，而且後來內政部對於草案內容涉及變動現有建物登記制度之相關議題，態度漸趨保留，12未來是否推動訂定「不動產登記法」，因仍需經過內政部提出正式版草案、行政院決策及立法院議決，最後是否會立法，及立法內容和結果將會如何，變數仍多難以預料。而日前屋簷、雨遮不予登記之法令雖已完成修正並實施，但開發商公會13等相關利益團體，持續. 政治大規定將降低地主參與都更意願而嚴重打擊都更，試圖將建物登記制度的修立. 透過各種管道及媒體營造輿論表達反對意見，認為屋簷及雨遮不登記的新 14. ‧ 國. 學. 正貼上導致房價上漲、民眾財產縮水及妨礙都市更新推動等負面標籤。此外，雖現行得以附屬建物辦理產權登記之項目僅餘「陽臺」1 項，不過開發. ‧. 商公會及部分地方政府早已開始另闢蹊徑，透過修正都市計畫及建築管理等相關地方自治規定，繼續增列各式各樣的建築物設計免計容積項目，15再. y. Nat. n. al. er. io. sit. 次驗證上有政策下有對策。換言之，監察院 2009 年對內政部糾正案所指出. i n U. v. 2017 年 9 月 4 日。 12 內政部新聞稿， 2017 ，「不動產登記法草案並未決定共有部分不予登記」， http://www.moi.gov.tw/chi/chi_news/news_detail.aspx?type_code=02&sn=11577 ，取用日期 2017 年 9 月 4 日。 13 中華民國不動產開發商業同業公會全國聯合會及各直轄市、縣市之不動產開發商業同業公會等相關團體，簡稱為開發商公會。 14 聯合報，「屋簷雨遮計價否一屋兩制亂房市」，2016 年 9 月 18 日（A11 版）；聯合晚報，「雨遮、屋簷不登記建商跳腳認定未具構造上獨立性將不再登記也不計價建商不滿未邀研商地政司否認」，2016 年 9 月 19 日（B6 版）；商業週刊，「灌水坪數沒了零雨遮上路先衝擊房價」，2016 年 9 月 29 日（第 1507 期）；新新聞，「建商遊說登記不計價藍綠立場都轉」，2017 年 3 月 9 日，https://goo.gl/U8qWkT；自由電子報，「屋簷雨遮不計坪明年上路建築業反彈大」，2017 年 9 月 9 日，https://goo.gl/e6YwS2；中時電子報，「雨遮屋簷產權登記恐一國三制」，2017 年 9 月 18 日，https://goo.gl/fXxszA；ETNEWS 新聞雲，「雨遮不登記不計價建商嗆：房價至少漲一成」，2017 年 9 月 18 日，https://goo.gl/h9QVut； ETNEWS 新聞雲，「雨遮不登記 2018 年上路建商憂：都更案玩不下去了」，2017 年 9 月 6 日，https://tinyurl.com/w9fq2cm。開發商公會等利益團體雖表達反對意見，並要求內政部延後新制之實施日期，雖未如 2010 年時成功逆轉政策方向，但由此可預期，相關團體對於不動產登記法之推動立法，將會積極參與並影響政策方向。 15 以推廣在地特色建築文化、節能、綠能、景觀建築等理由進行推動，例如高雄市政府的高雄厝執行計畫及臺中市的宜居建築計畫，得依規定繳納回饋金，設置景觀陽臺及綠能設施等免計入容積項目。 3. Ch. engchi. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(10) 的「放任建築法規不斷放寬不計入容積項目及地政法令配合修正予以測量登記，造成許多附屬建物、公共設施灌入坪數計算，增加消費者負擔」等相關問題，經過各界 10 多年來的改善處理，不但問題尚未澈底解決，開發商公會與部分地方政府已重新包裝這個手法，透過更細緻複雜的制度設計，並持續引導社會輿論，以鞏固舊制度維護其利益。過去已有許多學者，從政治經濟層面對於土地政策進行相關研究，「社會具有不同面向的政治、經濟、社會與文化制度結構，如能從整體結構的觀點，釐清各行為者間的靜態結構關係與動態互動變遷過程，當更能瞭解經濟理性邏輯與政治權力邏輯的運作實況，也更能分析與解決所面臨的主要政治經濟問題」（蕭全政，1988：35）、「權力在政策形成過程中扮演關鍵性. 政治大「土地政策與政治的關係很緊密，如何治理土地是很關鍵的政治運作。在立的角色，政策形成其實就是權力運作與互動的過程」（丘昌泰，2004：194）、. ‧ 國. 學. 現行政治結構與制度面，財團通常能透過正式與非正式的政商關係，直接影響政策與法令」（徐世榮，2016：117）。已明確指出土地政策的發展與政. ‧. 治、經濟及權力的運作是相當緊密無法切割的，經由以上所提近年附屬建物產權登記相關事件及規定變動的歷程，已可發現政府、相關部門及社會. y. Nat. sit. 團體的行動，及其對社會輿論之引導掌控，實際上涉及權力運作範疇，各方. al. er. io. 經由權力運作影響政府政策方向，在這過程中社會大眾的權益卻經常未被. n. v i n Ch 每個人均有居住之需求，而其所購買、租用居住之住宅與其生活息息 engchi U. 列入主要考量。. 相關，因此若當不動產成為壟斷對象，富者將越富而貧者將無立錐之地，對於大多居住生活於都市之現代人這問題更顯嚴重。16在理想的民主制度之下，公共政策的制定理應基於民眾需求，社會整體之權益應得以獲得確保，但何以建物產權登記這類原應屬中性的技術面制度規範，表面上是為了保障人民之財產權，實質上卻隱含潛藏著背離公益及不符公平原則的問題，反而可能損害大眾權益。先不論及高房價及居住正義等較高層次的土地政策. 一般購屋者透過貸款取得住宅後，將於數十年的期間逐月攤還本金及利息，這些支出大都來自購屋者在不動產以外部門所生產的剩餘價值（例如工資），如果房價過高，購屋者將受此負擔支配，形成一種剝削形式，將導致縮減在教育、休閒等其他方面的支出，使購屋者生活受到極大的負面影響，亦不利一般生產事業的發展。 4. 16. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(11) 面向，政府提供一個公平、資訊清楚透明的建物產權登記制度，應為相當基本之要求。而在建物產權登記制度改革研議醞釀的關鍵階段，若無法跳脫舊框架進行變革，而仍沿襲遷就過往的觀點，可能將錯失改變的契機，對於建立各種理性、符合公平、正義新制度的盼望，亦恐將落空。過往對於土地政策之研究，研究者多從宏觀角度以整體土地制度作為分析之主題，或就個案的行動者及決策過程進行論述分析；建物產權登記之相關研究多由法制面切入，從相關法令體系及事物本質之界定提出問題癥結及改進建議，較少從政經面之角度檢視微觀細節。本文以政治經濟分析的路徑，檢視探討建物產權登記制度之演變沿革歷史與近年重要事件及規定修正情形，參照驗證其中所涉及之權力運作，試圖整理釐清其中的關. 政治大. 聯與影響，並進行分析及提出相關建議。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 5. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(12) 第二節研究目的與範圍一、研究目的自司法院釋字第 600 號解釋及監察院 98 內正 35 號糾正案後，又加以社會各界對於不動產登記標的、規費收取、審查規範、登記錯誤之損害賠償請求權等議題，認為現行法制有通盤檢討修正之必要，內政部為予以因應，已著手研擬「不動產登記法（草案）」，建物產權登記之制度，因而可能有機會改變過往依據土地法授權以法規命令規定之現況，17另訂專法予以規範。而雖然草案條文尚在研議階段，因部分內容涉及大幅調整現有規定，似已與現有制度、權力結構與意識形態產生衝突，可預期其立法之推動將面臨. 治政經層面影響，對於未來相關制度調整及政策推動，應能提出建議及方向。綜大立整本研究目的如下：相當多阻礙。因此，如能探究驗證此問題背後權力的運作，釐清其涉及之政. ‧ 國. 學. （一）從權力的觀點，引用相關學者過去依政治經濟學相關理論就臺灣土地政策之相關研究，探究建物產權登記規定之變動與不動產開發商、. ‧. 政府部門及民間社會之關聯與影響，及各主體間之互動關係與其間. sit. y. Nat. 之權力結構，從中審視現有制度所面臨之問題與困境。. io. er. （二）整理建物產權登記規定之變動，並與臺灣土地政策變遷情形併同檢視，整理過往規定的歷史沿革及發展脈絡。. n. al. Ch. i n U. v. （三）蒐集各界對於建物產權登記規定變動之相關意見，歸納未來相關制. engchi. 度擬定方向及推動可能面臨之問題，並提出建議。. 二、研究範圍我國對於不動產物權採行登記生效主義18，不動產登記為重要之制度，並與人民受憲法保障之財產權有密切關連，建物產權登記19之相關規定，規範建物應辦理測量之範圍及項目，並據以計算面積建立建物標示部資料，. 土地法第 37 條：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」、第 47 條：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」。 18 民法第 758 條：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。前項行為，應以書面為之。」 19 同註 2。 6 17. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(13) 再經登記程序完成所有權第一次登記，而現行房屋之交易實務，及政府訂定之相關買賣契約範本及定型化契約，20均以建物產權登記面積作為交易基準，因此，建物之所有權登記範圍與項目之規定，與不動產開發商、建物所有權人、產權交易買賣雙方，及政府之施政均有密切關聯。本文擬以臺灣戰後21建物產權登記規定之變動情形，並將研究對象範圍聚焦於作為住宅使用之建物，22從政治經濟結構面以權力的觀點，探討建物產權登記規定的演變，並依不動產之特性分析建物產權登記制度的現況及未來變革可能面臨之挑戰。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 政府訂頒之預售屋、成屋買賣契約書範本及買賣定型化契約應記載及不得記載事項」，均訂有「所列面積與地政機關登記面積有誤差時，買賣雙方應依第六點規定互為找補」或「已登記者應以登記簿登載之面積為準」等以建物產權登記面積為交易基準之規定。 21 指臺灣自 1945 年第二次世界大戰結束後迄今，由中華民國管轄的時期。 22 參照註 1，現行建物產權登記法令所稱「建物」係為建築改良物之簡稱，建築改良物則包含附著於土地之建築物或工事。本研究討論之主要對象為住宅，即供人居住使用之建築物，而諸如工事、雜項工作物、工廠及商用不動產等類型建物則非研究之重點。 7 20. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(14) 第三節研究方法及流程一、研究方法本文之研究方法，以「文獻探討法」進行，蒐集與研究主題有關資料，作為瞭解及分析問題之基礎。文獻探討法也稱文件分析法或次級資料分析法，指政策分析人員蒐集與政策議題有關的期刊、文章、書籍、論文、專書、研究報告及報章雜誌所報導的相關資料等，進行靜態性及比較性的研究，分析與瞭解問題之所在及尋找問題之解決方案（吳定，2006：25-26）。本文將就臺灣土地政策之政治經濟分析及建物產權登記等相關文獻，進行歸納整理及彙整分析，並提出綜整結論。. 政治大本研究流程依研究內容，分為五章。第一章為「緒論」；第二章為「理立. 二、研究流程. ‧ 國. 學. 論及文獻回顧」；第三章為「建物產權登記規定沿革與分析」；第四章為「建物產權登記規定之政治經濟分析」；第五章為「結論與建議」。研究流程詳見. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 1-1。. Ch. engchi. i n U. v. 8. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(15) 確立研究動機、目的. 研究方法與範圍. 建物產權登記規定變動沿革. 理論基礎與文獻回顧. 學. ‧ 國. 立. 政治大資料歸納與分析. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 結論與建議. i n U. C圖h 1-1 研究流程圖 engchi. v. 資料來源：本研究自行繪製. 9. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(16) 第二章理論及文獻回顧地政學門作為一個社會學科研究的領域，無法跳脫方法論上的思考，但它可能必須引入政治及經濟範疇，使其成為多元論述裡的一環，而不是仍然自限於技術層面的探討。於實證論外引進歷史論的觀點，使其產生辯證及互補的作用（徐世榮，2001：25）。本研究以政治經濟分析的路徑，從建物產權登記制度相關之歷史發展進行論證及分析。臺灣戰後土地政策，經過幾個不同時期的轉變，過往所面臨的土地相關問題，與現在面臨的雖非完全相同，經由回顧過往土地政策相關研究，以及相關之歷史發展，了解當時之時空背景，藉此對當前面臨的問題或困境，應仍可資參考，並作為本. 治政而關於現行建物產權登記制度，過往已有許多相關研究，提出法令制大立度問題之癥結及建議改進方向，將於本文第三章，另行彙整並就建物產權學. ‧ 國. 研究論述之基礎。. 登記規定之沿革，與整體土地政策之演變方向進行對照分析。. ‧. 第一節都市政治理論分析架構. y. Nat. 住宅問題與土地問題密不可分，而土地問題與政治運作關係緊密，因. sit. 此，都市政治理論的分析架構，可以供探討政治與經濟的交錯關係，及該關. n. al. er. io. 係對於土地問題影響的理論觀點。國家機器23是現代社會所有權力集中的中. i n U. v. 心，對於權力的研究必然對擁有權力者之間，及其與國家機器間的關係，提. Ch. engchi. 出論述解釋。過往的權力和國家機器典範理論，包含多元主義、菁英主義及都市政權理論等，茲就其理論內容彙整如下。. 一、多元主義對於政府和權力的論述，多元主義者強調行動者的重要性，雖也認同政府是重要的權力領域，但其權力是由社會對政治體制的影響所決定，政府本身不具自主決策地位，因此認為權力是分散的，社會呈現多元化，而因. 國家機器（state apparatus）是一個政治術語。按照馬克思列寧主義的解釋，國家是一個階級統治另外一個階級的工具。其含義是，統治階級必須建立一整套法律、制度、執行機構，並依賴於這些法律、制度和執行機構才能實現對被統治階級的統治。軍隊、警察、法庭、監獄等專政機關都是國家機器的重要組成部分。維基百科，https://tinyurl.com/stwzsuh，取用日期 2019 年 10 月 11 日。 10 23. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(17) 資源擁有程度不同而造成的社會的不平等，可透過人為因素改變或消除，階級是可以流動的，而各社會團體基於各自不同立場及利益，因此衝突無法避免，國家政策將反應這些社會利益團體的競爭，誰於競爭中獲勝誰就控制國家機器，而個體的不行動或低度參與，是因為其基於自身利益所做的選擇。多元主義著重於可觀察的個體行為，不重視看不見之結構及制度層面問題（王振寰，1996：13-18）。多元主義的論述及觀點，忽略行動者的角色與影響，及經濟社會結構的影響力等面向，沒有考量到現實中不同的社會團體或個人，其競爭力有先天上之差異，而這種差異並無法輕易消弭。那些看不見的政治結構、意識型態，及決策過程中制度性偏差造成的影響，都被忽略未予考量。. 政治大時所在的階級，但在貧富差距日益擴大的今日，階級流動已越來越不是普立以臺灣社會的現況來說，個人透過努力或許仍有機會可以改變其出生. ‧ 國. 學. 遍現象。又多元主義認為國家政策倘遭特定利益團體操控，人民仍可透過選票制衡，政治人物或民意代表如無法通過定期選舉的檢驗，將遭人民以. ‧. 選票淘汰。或許少數個案能以多元主義的論述予以解釋，不過似乎過於單純及理想化，不符合臺灣社會整體實際情形。. y. Nat. er. io. sit. 二、菁英主義. 而與多元主義不同，菁英論者主張少數權力菁英佔據了社會的主要資. n. al. Ch. i n U. v. 源並掌控制度，而決定國家機器的重大政策，這些權力菁英並透過社會網. engchi. 絡及教育而自我再生產，使其後代能持續在社會中佔據重要位置。菁英主義強調制度位置的重要性，掌握權力的少數菁英，透過偏差動員主導議題設定，以此篩選壓抑違反其利益之潛在議題，進入議程中討論及形成決策，但它忽略國家機器的制度運作及行使權力之行動主體（王振寰，1996：1322）。整體而言，多元主義與菁英主義論者這兩個理論不足處，主要在於他們對於政府角色之預設過於簡單，以致陷入對行為研究的盲點，或是以狹義的政治文化角度來解釋都市決策過程（鍾麗娜及徐世榮，2013：67）。因此這兩個理論都尚無法解釋臺灣國家機器為何改變、其行動之動機、行動主體如何被影響及造成權力重組的原因（王振寰，1996：18、23）。 11. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(18) 三、成長機器理論哈維·莫洛奇（Harvey Molotch）於 1976 年提出「The City as a Growth Machine」的概念，認為都市政治為追求都市經濟不斷成長的政治，即都市行政體系是少數經濟與政治菁英為了追求經濟成長的工具，具有少數人壟斷與權力集中的特性（陳東升，1995：53），地方的主要本質為成長機器，而地主、政客、開發主及媒體等集結形成一個聯盟以獲取交換價值的機會，都市在政治經濟力量的塑造及此成長聯盟的主導下，被視為一個巨大的成長機器。地方利益團體，不僅覬覦土地未來的價值，更廣泛干預政策法制及掌控外在的投資環境，以土地交換價值利益追求集體利益的增長，並藉由意識形態誘發公民對都市成長的狂熱，以實踐成長至上之終極目標，透過. 政治大. 「價值中立」的發展計畫合理化包裝其經濟利益，以排除民眾參與都市決. 立. 策。成長機器論填補都市政治研究與地方社會建構的鴻溝，把誰統治城市. ‧ 國. 學. 的問題，轉化為誰塑造都市。而批評者認為成長機器理論把經濟發展窄化為土地開發，忽略其他經濟發展的面向，較少深入探討地方政府的結構與. ‧. 社會之關係，而侷限於在一個城市或地方。但正如其所論述，因土地資源的稀少性，為競爭追求土地利益，政府將成為利益團體試圖影響土地使用決. y. Nat. n. al. er. io. （徐世榮、鍾麗娜，2013：67-68）。. sit. 策的場域，地方政治（Local Politics）往往也就等同是土地政治（Land Politics）. i n U. v. 成長機器理論中，所謂都市成長的狂熱，簡單說就是拆除舊屋蓋新樓，. Ch. engchi. 以持續提升不動產價格，確保地方資本能夠從中獲利。這個成長聯盟的成員可能是民選首長、開發商、政府官員、都市計畫學者，也可能是防災領域的專業人士，其以推動都市之更新為使命，劃定範圍並拆除老舊無用的危老建築，興建提升城市生活品質的全新住宅及場館。不過，現存的舊有建物是否真的不堪使用而有全面改建的迫切需要，並非其真正在意的問題，而這與重視文化及歷史價值，認為歷史建物及古蹟應予以保存的觀點發生衝突。成長聯盟想要實踐各項新興開發案，就需更加努力宣傳灌輸城市開發成長的美好願景，為拆舊蓋新提出正當論述，以說服並讓大眾自覺將於更新及發展過程中獲得利益。. 12. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(19) 四、統合主義統合主義係一個利益代理的體系，其由少數具有強制性、非競爭性及功能性之利益代理組織所組成。國家承認且刻意授予成員在各自範疇中所擁有利益表達之壟斷性代理權，以換取領袖選擇與政治之支持。整體而言，統合主義可用以解釋國家機關與利益團體之關係，其關係架構可能是基於利益團體自發性，或國家機關強加於利益團體。統合主義最主要的特徵之一，應是利益團體與政府之間關係的制度化，利益團體基於其功能性，被正式納入決策過程，成為一準立法機構，透過委員會、工作小組等方式，國家機關與利益團體之代表，能廣泛就各種重要公共政策做權威性之決定，在此情況下，國家與私人團體之間的界限消失，使利益團體直接涉入國家機. 政治大. 關之正式組織與價值的權威性分配中。在統合主義之下，國家與利益團體. 立. 之間的關係，與於多元主義框架之下的關係有很大的不同，國家相當程度. ‧ 國. 學. 介入了市場與主導政策的制定，在此一架構下，國家不再只是被動的反映利益團體之間談判的結果，也不是某一階級用來控制另一階級的工具。國. ‧. 家與企業之間的互動關係，被視為是影響財經政策的一個重要因素（周育。臺灣在解嚴之前，整個社會基本上是由威權體制所支配，仁，1993：56-65）. y. Nat. er. io. sit. 其係透過類似國家統合主義的結構來掌握控制不同的政治與社會團體。. 五、都市政權理論. al. n. v i n C h於 1989 年提出，認為都市權力研究的重點並非都市政權理論由 Stone engchi U 在權力控制，而是在權力與社會的生產關係。強調社會生產模型，重視各方行動者的行動，並著眼於這些行動者合作、決策、治理所需的能力、條件、資源與侷限，即「power to」體系權力觀點，而非多元主義者與菁英理論的社會控制模型，以「power over」權力分配的觀點，其跳出將權力作為一種社會控制議題的狹隘觀點，轉而以透過社會生產關係表現的權力來進行理解。換言之，體系權力的概念反映出權力關係中社會經濟關係不平等，更可透過決策結果機會成本的估算，解釋為什麼有財勢者未強力遊說，但政府決策卻仍是有利於有財勢者，該體系雖不能解釋不平等結構的起源，卻有助於說明為什麼不平等的結構能長期維持。都市政權理論強調政府部門和非政府部門之間相對的自主性，政府具有相當的自主權，及所形成的部門 13. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(20) 間治理聯盟，且該治理聯盟主要侷限在地方政府與都市菁英間，透過正式制度與非正式關係的接合，政府部門與私人利益在功能上整合在一起，以順利其施政，強調治理聯盟為政治運作決策的核心，對治理能力的獲取有重大的決定能力。相對的一般民眾，沒有參與政治之足夠實力，亦尚欠缺對都市空間或土地的認識，只能承受剝削。無權力者對於政府決策之影響將相當的有限，因為政治領域受限於制度、結構與意識形態之運作，無權力者難以逃脫政府「power to」的權力枷鎖，惟有直接挑戰之並對其改革，才有可能改變彼此間的權力關係（徐世榮，2001：37-39；徐世榮、鍾麗娜，2013： 67-69）。. 六、小結. 治政大關於以上西方都市政治理論，雖然各個理論都無法獨自完整詮釋權力立運作的整體面貌，而各有其侷限性，但這些理論亦各有其精闢之處，得以運 ‧ 國. 學. 用於剖析臺灣社會土地問題及政治經濟分析，藉以進一步探究發現其中所涉及之權力結構性問題。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 14. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(21) 第二節權力三面向依據劉軍寧的研究，廣義來講一切權力都是社會權力，政治權力及經濟權力亦不例外，狹義的社會權力，則是指除經濟權力以外的各種非政府性社會組織的權力，如政黨、利益團體、宗教、家庭等社會組織的權力。而政治權力通常指的是國家政權機關以國家或政府名義所行使的權力；經濟權力是由經濟組織所行使的權力，如分配利潤、決定投資、指導生產力、制定價格、決定工資、招募、解聘、處置資源及財產的權利等。在農業社會中，政治權力支配經濟權力，經濟權力為政治權力的附庸，而在自由經濟市場的資本主義社會，經濟權力取代社會地位、等級及特權，成為取得政治權力的主要條件，此時政治權力對財富的分配被顛倒為財富對政治權力的分配，. 政治大. 經濟權力與政治權力日漸密切，經濟權力對國家的決策產生影響力（劉軍. 立. 寧，1992：59-71）。. ‧ 國. 學. Gaventa（1980）透過權力三面向之論述及剖析，來解釋市民為什麼不行動，這對於我們深入理解權力的運作有很大的助益。所謂「權力的三面. ‧. 向」本身並非是一個單一且完整之理論。權力的第一面向係由多元論者 Dahl. y. Nat. 所提出之單面向看法，可以稱之為多元主義；權力的第二面向係由 Bachrach. io. sit. and Baratz（1970）對於多元主義之批評而提出之雙面向看法；而權力的第. n. al. er. 三面向係為 Gramsci（1971）與 Lukes（1974）所提出之批判觀點（徐世榮，. i n U. v. 2001：33-40）。權力的表現和運作可以從上述三個面向進行觀察和解釋。. Ch. 一、權力的第一面向. engchi. 權力的第一面為以多元主義觀點進行解釋，在美國政治學者中對於多元主義權力觀點倡導最有力者為 Robert Dahl 及 Nelson Polsby。Dahl 對於權力之定義為「A 的權力勝過於 B，因為他有能力要 B 去做 B 本來不願意做的事情」，認為權力是一種人與人之間的關係，A 能使 B 去做原來不想做的事情之程度，即表示 A 對 B 擁有權力。這意味權力是一種「控制行為」。 Polsby 認為對於權力之研究必須著重於「誰參與了？誰得到了？誰失敗了？誰在決策過程中獲勝了？」。因此，多元主義權力觀點對於權力之定義，主要著重於可見之行為—做及參與的部分（徐世榮、鍾麗娜，2012：73）。權力第一個面向假定所有民眾都具有公平參與的權力，在一個公開的 15. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(22) 體系民眾倘若有不滿或意見，個人可以起而行動直接來表達，或是透過意見領袖代表，代為表示意見，每一個人因而都有平等的參與機會，不會被排除在外。因此，民眾不應走上街頭抗爭，或與政府及現有體制進行對抗，政治上的不行動可被解釋為對現行政治運作過程的認同，其認為不行動者必須自己來承擔不參與的責任。權力的第一個面向也特別強調，在權力的運作過程中，要著重的是那些看得見的行為，至於看不見的制度結構及意識型態均非應考量的對象。權力的第一面向中對「不行動」或「不參與」之解釋有其不當之處，尤其是對於那些權力已被剝奪者而言，也由於多元主義之權力觀點未能在結構面上考量行動者之權力相對狀態，促使 Bachrach and Baratz 提出了權力的第二面向之見解（徐世榮，2001：34-35）。. 二、權力的第二面向. 立. 政治大. Bachrach and Baratz 認為權力是一種人與人之間的關係，但這種關係並. ‧ 國. 學. 不限於以決策為中心，還包括非決策部分。所謂非決策，指權力不僅出現在參與者決策過程中之行動，更表現在特定事件及其參與者被排除於決策過. ‧. 程外。（徐世榮、鍾麗娜，2012：75）。權力第二個面向指的是掌握權力者透. sit. y. Nat. 過制度的運作，將權力弱者排除在外。因為權力實際上並非公平的被分配，. io. er. 有人擁有較多的權力，另有些人則是幾乎沒有權力。掌權者往往透過制度的設計及議程的設定，將權力的弱者排除於合法的政治運作場域，因此，掌. n. al. Ch. i n U. v. 權者會偏好某些議題，而非其偏好之其他議題就會予以排斥或打壓，而這. engchi. 些議題及相關的行動者，即遭排除於法定的決策體制外，等同沒有參與的機會。. 三、權力的第三面向 Steven Lukes 所提出權力的三面向的看法，使得政治學上對於權力之觀察與論述又往前推進一步。他認為權力及其運作其實是深植於制度、結構與意識型態的範疇中，將權力定義為「A 對於 B 擁有權力，因為 A 可以影響 B，而這種影響其實是與 B 之利益相衝突的」，這定義隱含了三層意義：第一、A 對於 B 擁有權力，是因為 A 可以透過意識型態的掌控來影響形塑 B 之需要，使 B 在不知不覺當中接受了 A 之主張，聽從 A 之指使，並使得 16. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(23) A 得以在 B 之作為當中獲利；第二、在這種權力行使之下，A 與 B 之間將觀察不出有任何衝突，原本互相衝突的利益，透過意識型態之形塑，B 的利益不僅被犧牲而且彼此利益間之衝突也被隱藏起來；第三、這種權力之行使已經超越多元主義對於權力之論述，即權力其實與意識型態及由其所建構出來之政治制度與結構有很大的關聯。因此，無權力者對於政府決策之影響將相當有限，因為政治領域根本是受限於制度、結構與意識型態之運作，只有直接挑戰這些制度、結構與意識型態，並對其進行改革，才有可能改變彼此間之權力關係。基於 Lukes 的見解，Gaventa 進而將其引申，把擁有權力者與缺乏權力者聯繫起來，並把兩者的關係視為累積的效果，也就是 B 的缺乏權力乃是來自於 A 的擁有權力，及其不斷運作之後的結果。當. 政治大值觀，正當化其統治權力之正當性，無權力者將被宰制而不自覺（徐世榮，立. 擁有權力者利用意識型態之霸權，建構形塑有利於統治者之社會意義及價. ‧ 國. 學. 2001：36-37；徐世榮、鍾麗娜，2012：75-76）。. 四、小結. ‧. 依權力的三面向論述，若沒有探究權力的運作情形，就逕行認定每個. sit. y. Nat. 人民都擁有一樣公平參與的機會，將很可能造成有權力者藉由排除他人參. io. er. 與的機會，強化其權力及參與，並掌控制度的設計，進而將無權力者繼續排除於外，在這種情形下，公平競爭將無法有達成的可能。. n. al. Ch. i n U. v. 當市場效率與科技被形塑成中立理性的客觀指標，該價值觀如果又與. engchi. 權力相結合，即成為發展的霸權，它正當化其利益掠奪及剝削，更無形滲透大眾的意識，任何與之不同之價值、意見或需求，將皆在政策決策過程被排除於外，此種模式的發展路徑已開始出現許多問題，諸如自然環境的破壞、土地浮濫徵收等，並因此引發了許多抗爭及社會運動。這種排外式的公共政策規劃模式，除了衍生社會問題也不符合民主政治的意涵。政策之制訂如果要能符合民意解決社會問題，除應建立公共政策的正當行政程序外，也要讓人民擁有相對的自主權力，創造一個公開公平的公共論述空間，讓各方彼此透過主觀的溝通方式建立共識，而由此所得到的公共政策將更貼近於社會問題的解決（徐世榮，2001：58-59；2016：208）。自由與宰制位於矛盾的兩極，這個矛盾有許多微妙的形式，甚至隱藏 17. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(24) 起來，宰制可以偽裝成自願的，或是藉由說服和意識型態的操控達到極致（大衛·哈維，2016：219）。我們在論述觀察社會現象或對土地政策進行分析時，從權力三面向進行檢視，如能察覺其間之矛盾，有助於對事物之本質及政策內容，找出問題盲點及癥結，進而突破並跳脫意識形態之宰制。如此人權、正義及公平等普世價值及理念，才可能在土地政策中被落實，並確保社會得以永續發展。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 18. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(25) 第三節臺灣土地政策的變遷人類因擁有的資源分配不均與使用資源的差異，長久以來存在權力不均的問題，已是社會研究的共識。而綜合第一節都市政治權力結構相關理論，成長機器理論，強調土地為都市發展之主要基礎，藉由土地創造成長，形塑發展都市財富累積的機制；都市政權理論，強調治理聯盟為政權中操盤運作的核心，加上都市權力與社會的生產關係的運作，政府必須仰賴與私部門合作才能進行治理。而臺灣政治權力結構的轉變，包含威權政體的瓦解及重組、政治轉型對於國家機器與權力結構間關係，及其轉變發生的原因，這些轉變是否又連帶讓其他制度層面發生改變，與民主政治發展之關聯為何等議題，過往. 政治大. 的相關研究提出了說法和論述。. 立. 一、政治轉型與權力結構的轉變. ‧ 國. 學. 王振寰依據 Jessop 的策略—關係取向論點的啟發，認為只有在特定時. ‧. 空下，對制度形成、社會政治勢力、結構因素，與行動者的策略做考察，才能得到解答，並以此研究臺灣權力結構和國家機器在 1980 年代之後發生的. Nat. sit. y. 歷史轉變，討論臺灣國家機器和權力結構、政商關係、利益政治、中央政府. al. er. io. 與地方政府之關係，以及為何及如何轉變成現在的形式（王振寰，1996：. v i n Ch 程分為舊政權時期、統治危機時期、轉型時期及新國家時期，綜合整理敘述 engchi U n. 。依據王振寰對於臺灣國家機器及權力結構轉型的研究，可將轉型的過 40）. 說明如下。. （一）舊政權時期（1950-1970）此時期國民黨政府建立了以黨領政的威權統治模式，以中央集權、國家統合主義及侍從主義24等架構，搭配大中國意識形態，有效控制著臺灣社會各方勢力。而隨著時空及社會環境改變，逐漸面臨挑戰，但在此時期國民黨政府仍然能透過國家機器的各項計畫調整策略予以紓緩，例如政府組織本土化、經濟發展策略由 1950 年代的進口取代工業化，於 1960 年代修正為出口導向工業化政策，1970 年代再透過十大建設，進行基礎工業深化的. 24. 「侍從主義」指的是以交換利益的方式來得到政治支持。 19. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(26) 第 2 次進口取代工業化政策（王振寰，1996：58-65）。. （二）統治危機時期（1980-1988）國民黨舊政權面臨政治及經濟層面的危機，政治方面為反對運動持續發展，以及國民黨政權的權力繼承問題；經濟方面為民間及公營事業投資率的持續下降，造成金融危機，此時資本主義持續發展大型資本出現，這個急速資本化的社會，越來越不是國家機器由上而下的管制所能控管，加以政治危機，造成投資信心低落，而統治無力導致無法以公共投資帶動整體投資率。1985 年總統蔣經國健康狀況好轉，政府成立產業諮詢委員會及組成臨時性之經濟改革委員會，正式將資本之意見納入決策管道，並確立自由化、國際化及制度化之發展方向。此次改革以向下尋求支持的策略，企圖. 政治大. 吸納民間的不滿，並以制度化的方式予以規範，包含取消戒嚴、地方自治法. 立. 制化、國會改選及制定國家安全法令等議題，嘗試整合國家機器與社會之. ‧ 國. 學. 關係，但在 1988 年蔣經國去世後，這個被動的改革計畫後續即無以為繼（王振寰，1996：66-82）。. ‧. （三）轉型時期（1988-1993）. y. Nat. 1988 年之後，國民黨政府失去可以統合各派系的強人，進入轉型過渡. io. sit. 階段，各勢力在此期間相互結盟鬥爭，以當時總統李登輝為首的改革派勢. n. al. er. 力，成員包含科技官僚，其與崛起之資本家及地方派系結盟，原本勢力危弱. i n U. v. 的改革派，因為政治經濟等結構性和制度因素，逐漸透過新的權力結盟取. Ch. engchi. 得主導權。1993 年 2 月行政院長郝柏村下臺，象徵保守派舊勢力退出政治核心，國民黨政府開始全面本土化及資本主義化，開啟新國家建構方向（王振寰，1996：66-82）。. （四）新國家時期（1993 以後）新權力聯盟所構築的新國家，透過民粹威權主義的運作，持續召喚臺灣意識進行國族建構（本土認同）及各種新的國家計畫。於國族建構，對外宣稱主權獨立；政治體制上，開放中央民意機關選舉，讓地方權力開始進入中央；經濟上走向新自由主義25，採行民營化、自由化、國際化的策略，符. 新自由主義是一種經濟自由主義的復甦形式，從 1970 年代以來在國際經濟政策的角色越來越重要。強調自由市場的機制，反對國家對國內經濟的干預、對商業行為和財產權的 20. 25. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(27) 合反對運動及資本家的利益，這個新的權力聯盟，構築了臺灣社會前進方向，也是今日臺灣政治經濟結構的基礎（王振寰，1996：85-91）。王振寰並指出，臺灣在 1980 年代之後，經歷舊政權的瓦解、新國家的建立以及各項制度的轉變，與當今世界上成熟的民主國家面臨相類似的問題，包括國家機器如何面對處理利益政治，如何應對新的政商關係，亦即各項新制度規範的深入研究（王振寰，1996：4）。政治轉型結果不可避免的造就新的權力聯盟，新國家及權力聯盟企圖建立新的霸權統治，轉圜所面臨各類危機和趨勢，而來自中共的「大中國」民族主義和武力威脅，雖有利於新國家國族建構和同質化論述，以轉圜諸多問題，但危機趨勢並沒有被消除，同時也消蝕公民社會的民主性質，民主之追求是永無止境的，面對民主. 政治大 1996：333-334）。現況的制度不公、剝削體制、房價高漲及居住需求無法滿立問題，不能只對威權政治之消逝，和形式民主的到來感到滿意（王振寰，. ‧ 國. 學. 足情形，已造成公民個體自由以及自主選擇的困境，威脅到人的基本自由及免於他人壓迫的自由，這應該是公民社會必須抵抗的對象，也是維繫公. ‧. 民社會自主的根本（王振寰，1996：331）。. 這個新國家將面臨諸多挑戰，挑戰之一，新自由主義的經濟發展的積. y. Nat. sit. 累策略，使社會兩極化，產生新的社會問題；挑戰之二，統治正當性危機，. al. er. io. 因為經濟上雖採行新自由主義，但因選舉壓力，卻又不斷提出未經詳細規. n. v i n Ch 國家機器更為依賴大型資本投資，金權滲透國家機器，面臨依賴權力聯盟 engchi U. 畫之福利措施，加上舊政權留下的舊有制度，造成日益嚴重之財政問題，使. 為社會基礎的統治形態，產生統治正當性危機；挑戰之三，如何建立各種理性、公平的制度，包含中央政府制度、中央地方關係、地方制度、政商關係、利益政治等；挑戰之四，國族建構面臨中國共產黨大中國民族主義的威脅，及舊有中國國族認同的抗拒與反撲，並使臺灣的民主政治轉化為族群政治，. 國族認同成為選舉競爭中揮之不去的訴求及主題，其他議題淪於政治化，。這些缺乏理性辯論空間，不利多元民主之發展（王振寰，1996：311-327）當年所提出的論述，至今大多依然適用於臺灣社會的現況。. 管制。維基百科，https://tinyurl.com/c4na275，取用日期 2019 年 10 月 11 日。 21. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(28) 二、土地政策與政治經濟權力結構本章第一節提及之都市政治成長機器與都市政權等理論，已被運用於思考臺灣現今土地政策所面臨之結構性問題。陳東升應用質化方法，將臺北都會區內有關地方派系、政商掛勾炒作不動產進行分析，實證研究發現，地方派系及政商掛勾為今日臺灣土地問題的禍首，資本家擁有更大的勢力與國家抗衡，也擁有更多管道來操弄國家決策，資本階級過去依附在國家的被動地位，改變成為操弄及影響國家政策的主動地位，在影響土地政策與土地管制權的場域上，政治實力越雄厚、財力規模越大的經濟利益集團會以中央政府、立法院當成操弄土地利益的場所；而地域性的、財力較弱的。經濟利益集團，會以地方政府為主要的利益掠奪點（陳東升，1995：35-38）. 政治大. 此與前文提及之統合主義的觀點較為接近。. 立. 臺灣都會區土地與住宅問題不僅僅是經濟問題，也是社會與政治問題，. ‧ 國. 學. 房地產價格投機性的飆漲，是由其社會、政治與經濟的下層結構所支撐，地方派系、財團與大型開發商，藉由不同的社會連帶所建立起來的政商網絡. ‧. 關係，使得都市空間形塑的過程，變成一種被扭曲的政治過程，市場價格的扭曲所反應的就是政經優勢團體動員其對國家官僚與政策的影響力，選擇. y. Nat. sit. 性施行土地規劃、處分與管理權的結果（陳東升，1995：132）。此外，資本. n. al. er. io. 階級在資本累積及利益剝削已不再侷限於生產過程中，工業資本投資開發. i n U. v. 土地或住宅就是將生產過程中所剝奪的剩餘價值，再轉入空間商品生產的. Ch. engchi. 投資，透過房地產的交易進一步掠取大部分受雇者薪資，進行雙重剝削（陳東升，1995：356）。土地問題與政治密不可分，土地政策的制定及執行，以及政策方向的轉變都是透過政治過程所形塑。尤其土地隱藏龐大的利益，該利益並可透過政治力創造並獲取，因為如此的關聯性，臺灣的地方政治菁英多數都是從事於與土地相關的產業，地方政治其實就等同於土地政治。而於分析都市政治權力結構的理論，不論是成長機器論者論述的「Local Politics = Land Politics」，或都市政權理論所闡述的「政治事關緊要」觀點，都市權力研究的重點不在權力的控制（power over），而應在權力與社會生產的關係（power to）（徐世榮、鍾麗娜，2013：66）。 22. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(29) 李承嘉則認為現今臺灣土地問題有一部分是資本家利用農地改革時所累積的工商資本，對土地進行逆向炒作的結果，而隨著社會經濟結構變遷，土地政策會受不同利益集團影響，在資本主義社會中，土地政策會淪為政商關係良好、資本雄厚且擁有大量土地的「新地主階層（或新資本家）」26，攫取社會資源的工具，此為歷史發展的結果，在此情形下，未來土地問題之解決，將面臨更多問題（李承嘉，2012：5-9）。並提出臺灣要實現好的、為大多數人服務的土地政策，須從改造臺灣的社會、政治、經濟結構著手（李承嘉，2012：166-167）。王振寰則透過對臺中市都市政權權力結構的剖析，認為臺中市的權力聯盟類型，是市政府、地方菁英、開發商所聯盟的成長機器都市政權，此聯. 政治大一種擴大私有利益的利益政治，而非具公共性的利益團體競爭體制。新國立. 盟與都市化及資本主義的發展密切關聯，其共同在決策體系影響政策，是. ‧ 國. 學. 家的建立，在地方層次沒有造成太大的不同，仍維持奠基於舊有之權力基礎，並在民主化與地方勢力的增長過程中，導致中央與地方的矛盾不斷出. ‧. 現，尋求新的制度規範將無可避免，這樣的模式，可能意謂臺灣未來地方政治的型態（王振寰，1996：212-213）。此見解主要以都市政權理論來詮釋臺. y. Nat. io. 治理聯盟手中。. al. er. sit. 灣都會地區的權力結構，都市空間的發展方向，掌握在少數菁英所組成的. n. v i n Ch 級；另一個是沒有政治經濟權力的百姓階級，前者為了累積資本及政治資 engchi U 而徐世榮更指出，臺灣社會分成兩個階級，一個是擁有權力的統治階. 源，在擁有公權力的情況下，往往以依法行政及實現公共利益為名，任意剝. 奪及霸凌後者的基本人權，國家對於不同財產權及生存權的保障也因對象的階級而有非常不同的分野，前者不僅獲得充分保障，政府還不斷給予容積獎勵、免計容積、移轉容積等優惠措施，甚至動用都市計畫及土地徵收手段協助其取得土地，由其任意炒作後者的家園及賴以為生的土地（徐世榮， 2016：197）。國家對待不同階級的人民，往往採取雙重標準。而就臺灣土地政策之面向，學者徐世榮認為在權力的不當運作之下，. 傳統經濟學在解釋生產要素資本、土地及勞力這 3 個主體時，通常視之為是互相獨立的主體，但金融資本發達以後，資本日漸與土地結合，其所有者－資本家與地主，常常是同一個人，李承嘉稱之為「新地主階層」或「新資本家」。 23 26. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(30) 臺灣的土地政策一直以來扮演著附庸的角色和工具，長期以來讓土地價值限縮於經濟生產要素的觀點，對於土地所包含之多元複合價值並未受到重視，政府所執行之土地政策並非為全民謀求福祉。其回顧臺灣過往歷史發展，將土地政策的呈現例舉為四個面向，分別為一、為政黨生存服務的土地政策；二、為經濟成長服務的土地政策；三、為政治菁英服務的土地政策；四、為財政赤字服務的土地政策（徐世榮，2012：1-2）。臺灣過往曾執行的具體土地政策，實際上與憲法所規定的平均地權理想相距甚遠，主要為特定政黨及促進經濟發展所服務，主政者並以經濟至上邏輯予以美化包裝，晚近並已演變為政府解決財政問題、紓緩經濟危機及收編地方勢力的工具。概括而言，戰後政治經濟學派對臺灣土地政策之相關研究，臺灣所推. 政治大以維護其集體利益的工具，長期以來以經濟發展掛帥，土地政策僅是經濟立. 行的土地政策基本上是政治權力者及經濟權力者透過政商利益的結合交換，. ‧ 國. 學. 政策計畫的工具，並未曾真正重視社會公平與正義等面向。此外，前文提及臺灣政治權力結構的轉變，在 1993 年之後進入新國家時期，這個新國家面. ‧. 臨的挑戰之一，為如何建立各種理性、公平的制度，包含政府制度、政商關係、利益政治等。而 26 年過去了，臺灣土地相關政策的制定依舊是採取由. y. Nat. sit. 上而下的威權模式，並且由經濟掛帥的思維所掌控，缺乏自我的主張與民. er. io. 眾的參與，這也完全與實施民主憲政的潮流不相吻合（徐世榮、廖麗敏，. al. n. v i n Ch 通、討論、辯論。民主社會之所以不等同於資本社會，就是因為民主重視人 engchi U 2011：407）。民主社會應重視程序，因為程序就是民主社會中的包容，是溝. 權（徐世榮，2016：204）。. 三、臺灣土地政策分期對於臺灣土地問題與土地政策的研究，李承嘉將土地與資本併同觀察，並討論土地與資本連結下所產生的危機，透過馬克斯的資本循環，到哈維（Havey）的資本第二迴路及空間修補，再到史密斯（Smith）的租隙理論加以說明解釋，顯示在資本主義中，資本與土地密不可分，且資本在流向土地時具有空間指向的特性，而國家在促使資本流向土地部門上，確實扮演著關鍵性角色（李承嘉，2012：203-221）。依據李承嘉以政府在資本與土地的結合上所扮演的角色，及政府對土地及資本管制的情形，將臺灣土地政策 24. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(31) 的實施分為四個時期：管制建立期、管制延續期、轉型期及解放期（李承嘉，2012：221-247），分別擇要敘述說明。. （一）管制建立期（1948 年以前）這段時期為中華民國政府遷臺前，可回溯到民國建立前的革命時期， 1906 年中國同盟會革命方略之軍政府宣言：「平均地權：文明福祉，國民平等以享之。當改良社會經濟組織，核定天下地價，其現有之地價，仍屬原主所有；其革命後社會改良進步之增價，則歸於國家，為國民所共享。肇造社會的國家，俾家給人足，四海之內，無ㄧ夫不獲其所。敢有壟斷以制民國之生命者，與眾共棄之。」明確界定了平均地權，其具有明顯的社會主義傾向。這 40 多年之間革命成功建立民國，但因為戰爭，土地政策幾乎無法實. 政治大. 踐，不過這段時期仍留下很多對於土地政策和資本的處理的立論及重大立. 立. 法。孫文於革命時期及民國初年所提出的土地政策與資本處理構想，之後. ‧ 國. 學. 轉化於中華民國憲法條文之中，即憲法第 142 條及第 143 條，其對於土地與資本採取管制與節制的思維，目的是要避免重蹈當時歐美資本主義的覆. ‧. 轍，造成貧富懸殊和階級衝突等社會問題（李承嘉，2012：221-226）。本段時期雖大部分非本研究之範圍，惟因臺灣現行之憲法及土地法等相關規定，. y. Nat. n. al. er. io. （二）管制延續期（1949-1953 年）. sit. 均於此時期建立，爰仍予以引述說明。. i n U. v. 臺灣戰後農地改革於 1949 年以後開始大規模實施，包含三七五減租、. Ch. engchi. 耕地放領及耕者有其田等三項改革，這些措施的實施過程和方法，相當的極端且迅速，實施方式實質上涉及了資本流動問題。三七五減租將出租耕地的租金限制在土地年收益 375‰以下；耕者有其田的作法為由國家徵收私有耕地，再將該私有耕地轉售予佃農，由承受之佃農分 10 年均等攤還地價，政府徵收私有耕地之補償地價，以實物土地債券七成、公營公司股票三成給付，這兩項措施均與資本有關。臺灣此時的農地土地改革可視為一個包括政治、經濟都由少數人決定，是一種威權體制特殊時空下的產物，這時期既不符民主也不是資本主義的體制，土地政策與資本流動都由少數菁英掌控，掌控國家機器者關心的不是資本主義的危機，而是統治的穩當與正當性（李承嘉，2012：226-229）。 25. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(32) （三）轉型期（1954-1980 年代末期）此時期的 30 多年間，臺灣政治及經濟逐漸轉型，在政治上由威權體制走向民主，經濟則由實施民生主義逐漸轉變為自由資本主義，這時期臺灣還不完全是成熟資本主義的一員，但成為全球資本主義擴張過程中被收編的對象，但此時因政治仍屬威權體制，土地利益的攫取，仍屬執政菁英及其侍從的專利。在這段時期中，1950 年代初期的都市土地政策或多或少還有一些平均地權的特徵，特別是依平均地權的理念而實施的課徵土地稅，但其稅率規定在之後越降越低，其中一項重要原因就是為避免阻礙經濟發展，土地稅的減輕亦意味著平均地權政策的淡化。臺灣資本主義化的過程中，與土地政策更直接的部分是土地規劃，這段時期都市計畫主要著重在基礎. 政治大. 設施的改善，以作為經濟發展的基礎，為配合工業發展的需要，容許工業用. 立. 地或工業區的設置幾乎到了無所不在的地步，土地使用的合理配置、管制. ‧ 國. 學. 及節制資本之基本國策，在經濟發展前不是考量的重點。1972 年推動的十大建設，是經濟發展的基礎設施建設，可被解釋為為了經濟發展而對土地. ‧. 部門的投入，此時經濟的持續發展是政府獲取統治正當性的重要依據，用以解除政治上統治危機並掌握國家發展方向，雖然十大建設的目的並非為. y. Nat. sit. 紓緩資本主義危機，但這種做法已經為日後臺灣透過土地開發的鬆綁來紓. n. a l 年代初期迄今）（四）解放期（1990 Ch. engchi. er. io. 解資本主義危機，提供了執行及仿效的正當理由（李承嘉，2012：229-234）。. i n U. v. 臺灣在政治上於 1991 年回歸憲政體制；1996 年進行第一次總統普選； 2000 年發生政黨輪替，由不同政黨掌握國家機器已成為常態，其中更重要的是，1990 年代開始在全球性金融風暴及經濟衰退下，已成為全球資本主義分工體系一員的臺灣，在經濟上經歷了漫長的衰退期，在這樣的背景下，過去被單一政治菁英及其侍從者所獨占的土地利益，開始被所有的政治權力者及資本家所共享，而在資本主義危機產生時，土地部門成為解除危機的容器。這個時期臺灣的土地政策有許多重大的實質改變，包括土地稅制、土地使用規劃管制與農地政策的轉變（李承嘉，2012：234）。 1、土地稅制在前一段轉型期，土地稅之稅率已逐漸調降。1990 年代初期，社會 26. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(33) 的中下階層因不滿土地稅制不公造成的社會貧富懸殊，發起無殼蝸牛運動，要求提高土地增值稅之課徵，雖然當時有許多學者及官僚的支持，並引起社會各階層廣泛討論，但其訴求並未獲得實質回應，由此顯示，儘管在經濟景氣過熱時，政府部門想藉由平均地權手段來減緩資本流向土地部門也難以達成，亦凸顯資本家於此時已具有影響決策之能力。2001 年因為長期的經濟不景氣，以促進經濟發展為由，土地增值稅開始減半課徵，2005 年更將土地增值稅稅率永久調降。但實際上，國家修改法規調降稅率減徵土地增值稅之最大目的，在減少資本流向土地部門之阻礙，以紓緩資本主義之危機，這也可視為政府放棄平均地權政策的實際行動（李承嘉，2012：235）。. 政治大臺灣從戰後到立1980 年代，基本上施行嚴格的使用規劃管制，到 1990. 2、土地使用規劃管制. ‧ 國. 學. 年代，臺灣土地使用規劃逐漸轉變成符合自由資本主義，以市場為導向的機制，包含排除資本流向土地部門障礙或更便利資本流入土地部門，. ‧. 諸如便利經濟發展（1990 年促進產業升級條例）、確立供給面土地政策方針（1993 年經建會振興經濟方案）、導入發展許可制及彈性規劃開發體制. y. Nat. sit. （1996 年國土綜合發展計畫）、引入民間資金減輕政府財政負擔（1997 年. n. al. er. io. 新市鎮開發條例及 1998 年都市更新條例）等，這些土地使用規劃管制的. v. 改變，都有很明顯的自由資本主義論述和內涵（李承嘉，2012：235-236）。 3、農地政策的轉變. Ch. engchi. i n U. 依憲法扶植自耕農的基本國策，戰後臺灣農地改革實踐了對農地租金及所有權移轉之限制，其改革成果並受到國際的注目與肯定，但這具有濃厚社會主義傾向的農地政策，於 1990 年代開始受到巨大的挑戰。 1992 年起，工商團體對行政部門施壓，要求解決產業界土地取得問題； 1993 年廢止「耕者有其田條例」，扶植自耕農政策不再續行；1995 年行政院核定實施「農地釋出方案」；1996 年的國土開發計畫中，為因應產業及住宅用地之不足，農地釋出列為國土經營策略之一；2000 年修正農業發展條例，解除承購農地者須為自耕農及農地租金最高額之限制，之後於 2010 年頒布農村再生條例，以國家資本（農村再生基金）來吸引更多人及資本進入農村。農地開放自由買賣，可說是資本在農地上的解放，資 27. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(34) 本流向農地已幾無限制。而容許符合一定規模之農地興建農舍，及徵收農地供作工商使用等作為，為國家以立法、政策及實際行動，排除資本流向農地的障礙（李承嘉，2012：236-238）。 4、虛擬資本及證券化前述三項內容主要為資本流向土地部門排除障礙，此外，國家也經常採用金融的措施增加資本進出土地部門的流通性。臺灣在 1990 年後主要措施為建立虛擬資本及證券化體系，國家透過優惠房貸引導民眾向金融機構貸款購置住宅，ㄧ方面可加速已在不動產市場的資本流通，另ㄧ方面減緩金融機構的閒置資本壓力，讓不景氣的不動產市場維持基本運作。而 2003 年訂定之「不動產證券化條例」其目的之ㄧ，亦在提高不動. 政治大. 產之流通性，增加不動產籌資管道（李承嘉，2012：238-240）。. 立. 四、小結. ‧ 國. 學. 從臺灣政治轉型與權力結構的轉變，以及土地政策不同時期的發展歷、程，可以觀察到兩者的關聯性，在政治轉型方面，從舊政權時期（1950-1970）. ‧. 統治危機時期（1980-1988）到轉型時期（1988-1993），與土地政策的管制. sit. y. Nat. 延續期（1949-1953 年）至轉型期（1954-1980 年代末期）時間大致重疊；進入新國家時期後（1993 迄今），土地政策也進入解放期（1990 年代初期. io. n. al. er. 迄今）。臺灣土地政策與政治權力結構兩者的發展進程息息相關。. i n U. v. 臺灣這段時期的土地政策發展趨勢，由傾向社會主義的意識形態，轉. Ch. engchi. 變為右傾的資本主義，並在新自由主義的催化下，原有社會主義的色彩已蕩然無存，換句話說，臺灣實質上並沒有具體的土地政策，所謂的政策多僅為配合經濟發展的附庸角色或執行工具。憲法第 142 條及第 143 條實施平均地權及節制資本等基本國策，在相關土地政策之執行上已被淡化揚棄，其象徵意義已大於實質作用，而原本負責執行平均地權政策的單位內政部地政司，其功能及重要性是否也在這樣的演變中，逐漸式微。現今地方派系及新地主階層掌握了更大的權力，也擁有影響國家決策的能力，其透過房地產的交易進行雙重剝削，成為臺灣土地問題的禍首。臺灣土地政策的變遷，歷經不同時期的轉變，然而時至今日，現在所面臨的土地問題，諸如不動產價格高漲、政治與經濟權力者壟斷土地宰制國民經濟、及由此所衍生的社會問題，與過往嘗試實施「平均地權」政策所欲 28. DOI:10.6814/NCCU202000206.

(35) 避免的問題幾乎沒有不同。藉由回顧過往土地政策的歷史與發展脈絡，對於現在及未來土地問題的處理，以及制度面臨的困境，可提供參照，並對現有及未來可能發生之問題預為因應。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 29. DOI:10.6814/NCCU202000206.