第三章 身心障礙者權利公約與融合教育之內涵
第一節 融合教育理念在國際人權公約的發展歷程
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第三章 身心障礙者權利公約與融合教育之內涵
聯合國於2006 年 12 月 13 日通過身障者權利公約，於 2007 年 3 月 30 日開 放各國簽署與批准，並於2008 年 5 月 3 日生效。從規範內容觀察，身障者權利 公約可以分為三個部分：第一個部分為總則性條款（第1 條到第 9 條），包括了 公約的一般原則（第3 條）、一般義務（第4 條）、平等與禁止歧視條款（第5 條）， 以及身心障礙婦女（第6 條）、身心障礙兒童（第 7 條）的相關規定，加上意識 提升（第8 條）和無障礙條款（第 9 條）；第二部分則是各別政治、經濟、社會 和文化權利的規定（第10 條到第 30 條），教育權的規定（第 24 條）也包括在其 中；第三部分則是締約國如何實踐權利以及其監控機制（第31 條到第 40 條）。
從教育權的角度觀察，身障者權利公約是唯一提及「融合教育」（Inclusive Education）而具有拘束力的國際人權公約1，然而此概念的發展仍未長久，且在 身障者權利公約的制定過程中也有相當爭議，也因此本章將先從歷史脈絡開始爬 梳融合教育的相關規定，其後再詳細討論身障者權利公約第24 條的規範意旨。
除了身障者權利公約第 24 條的討論之外，總則性條款中的許多規定也與教 育權息息相關，因此在探討第24 條的規定之後，本文也將研究平等與禁止歧視 條款以及合理調整義務，乃至於無障礙/可及性規定與教育權的關係。最後就融 合教育的實踐，國家負有怎樣的義務，以及目前融合教育規範在實踐上所遇到的 難題，以及其可能解決之道作為本章的結論。
第一節 融合教育理念在國際人權公約的發展歷程
第一項 人權公約下的教育權
1 See Valentina Della Fina, Article 24 Education, in THE UNITED NATIONS CONVENTION ON THE
RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES-ACOMMENTARY 439, 441. (Valentina Della Fina & Rachele Cera & Giuseppe Palmisano, eds., 2017).
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教育權在人權公約的體系中已有長久的發展。教育權的保障首見於1948 年 的「世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights）」2，其後1960 年的
「反教育歧視公約（Convention Against Discrimination in Education）」，是第一個 試圖形塑教育權內涵而具有法律拘束力的公約。此公約第1 條的禁止歧視條款，
雖未將身心障礙列入禁止歧視的範圍，然而身心障礙應可涵蓋於其概括條款當中
3。此外，反教育歧視公約第 4 條強調了教育上的平等，包括無歧視地提供免費 且具義務性質的初等教育，試圖讓社會中的弱勢群體也有獲得教育的機會。
其後，於聯合國於1966 年通過了經社文公約，對於教育權的保障，經社文 公約的條款被認為是最完整的4。經社文公約第13 條指出「人人有受教育之權」， 且教育應謀人格及人格尊嚴意識之充分發展，增強對人權與基本自由之尊重，就 此締約國應該推行免費且具義務性質的初等教育，而中等教育和高等教育則要逐 漸往免費邁進；針對在締約時尚未能推行免費義務性初等教育之國家，經社文公 約第14 條特別強調其應於兩年內訂定周詳計劃，於合理年限內逐步實施免費義 務性初等教育。對於經社文公約第13 條和第 14 條的教育權事項，聯合國經濟社 會文化權利委員會於 1999 年分別提出了第 11 號5和第 13 號一般性意見6，使教 育權的保障內容更加詳細且完整。其中第13 號一般性意見所提出的「4A 框架」， 亦即締約國應確保可得性（Availability）、可及性（Accessibility）、可接受性
（Acceptability）和可調適性（Adaptability）在各種形式的各級教育中之實踐7， 已成為教育權內涵的重要標準。
除了經社文公約之外，1989 年通過的「兒童權利公約（Convention on the
2 世界人權宣言第 26 條：「一、人人皆有受教育之權。教育應屬免費，至少初級及基本教育應 然。初級教育應屬強迫性質。技術與職業教育應廣為設立。高等教育應予人人平等機會，以 成績為準。二、教育之目標在於充分發展人格，加強對人權及基本自由之尊重。教育應謀促 進各國、各種族或各宗教團體間之諒解、容恕及友好關係，並應促進聯合國維繫和平之各種 工作。三、父母對其子女所應受之教育，有優先決擇之權」。
3 See Della Fina, supra note 1, at 444-445.
4 See id. at 445-446.
5 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 11: Plans of action for primary education (1999).
6 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 13: The rights to education (1999).
7 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 13: The rights to education (1999), paras. 6-7.
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Rights of the Child）」是歷史上受到最多國家批准的人權公約，因此其就教育權事 項的規定也具有廣泛的影響力。兒童權利公約的第 28 條和第 29 條在重申經社
9 UN Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 9: The rights of children with disabilities (2006), paras. 66-67.
10 按「軟法」在法律上雖未有明確之定義，但可以歸納出幾點特徵：第一，軟法通常表示國際 間的「共同期待」；第二，軟法由國際法主體做成；第三、軟法未踐行國際法形成之程序，非 正式國際法法源，而未有法律拘束力；第四，軟法雖未有法律拘束力，但仍有「法律之類似 性」（a certain proximity to the law），在某些情況下仍會產生「特定之法律效果」（certain legal effect）。詳參：姜皇池，國際公法：第三講—國際法源（下），月旦法學教室，23 卷，頁 127-129（2004 年）。
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第二項 漸受矚目的融合教育理念
融合教育的概念，最早係由1982 年聯合國所公布的「身心障礙者的世界行 動綱領（World Programme of Action Concerning Disabled Persons）」所引進，其後 此 一 概 念 獲 得 聯 合 國 「 身 心 障 礙 者 機 會 平 等 準 則 （Standard Rules on the Equalisation of Opportunities for Persons with Disabilities）」（以下簡稱平等準則）
的進一步發展。
平等準則強調了教育方案應符合全面性的社會參與及平等的原則11，其中準 則6 明確指出身心障礙者的教育應融入到一般教育體系中，且政府應提供適當的 支持服務，準則6 第 8 項強調：「對於尚未準備好提供身心障礙教育的一般學校 教育系統，則可考慮特殊教育系統。特殊教育的目的在於訓練學生，以便下一步 進入一般教育體系，在特殊學校中，身心障礙學生必須能夠和一般學生享有相同 的教育資源。政府須致力於將特殊教育融入到一般主流教育體系中」。從準則 6 觀察，其所稱之「融入（Integrated education）」之後進一步被發展為「融合教育」
的概念12，而政府就此須設法跨越特殊教育和一般教育學校的二元分界，使特殊 教育得以融入至一般教育體系中。
其後於1994 年，聯合國召開世界特殊教育會議（World Conference on Special Needs Education），會中所公布的「薩拉曼卡宣言與特殊需求教育行動綱領
（Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education）」（以 下簡稱薩拉曼卡宣言）則是第一個明確提及「融合教育」理念的國際法規範，薩 拉曼卡宣言的第2 點指出：「有特殊學習需求的孩童必須擁有進入一般學校的管 道。而這些一般學校必須能提供以學習者為中心之課程，使其教學符合學生需求」， 此外具有融合取向的一般學校「應能對抗歧視、創造友善社區、建立融合社會以 及達成全民教育目標」，且從整體效率的角度觀察「這些學校也能為特殊需求學
11 身心障礙者機會平等準則準則 1 第 4 項：「（政府）應確保大眾教育方案可以反應出全面參與 及平等的原則」。
12 See Della Fina, supra note 1, at 447-448.
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生以外的多數孩童提供有效的教育，並且能增進整體教育系統的效率，最終達成 整體教育系統最高效益成本」。在身障者權利公約制定之前，明確提及融合教育 理念的薩拉曼卡宣言具有指標性的意義，學者認為薩拉曼卡宣言的提出，係以融 合作為目標的教育改革之起點13，尤其薩拉曼卡宣言挑戰了傳統的觀念，指出身 心障礙學童若能在一般教育體系中就學，則受益者不只是身心障礙學童，而是包 括非身心障礙者的所有學童14。
平等準則和薩拉曼卡宣言的提出為身障者權利公約「融合教育」的規定立下 了基礎，在時序上我們也可以觀察到「融合教育」的提出，在好符合學說上人權 模式以及融合平等的趨勢，詳言之，賦予身心障礙者權利，使其能夠積極參與社 會的面相慢慢獲得重視。然而，無論是平等準則或是薩拉曼卡宣言，其皆不具法 律拘束力，沒有國家執行和監控的相關規定，毋寧是宣示和呼籲的性質，在分類 上屬於國際法上所稱的軟法15，融合教育的規定在國際法上真正獲得法律拘束力，
還是要等到2006 年聯合國通過身障者權利公約。
第三項 融合教育在身心障礙者權利公約的草擬過程
雖然國際軟法上早已有融合教育理念的推廣，且身障者權利公約本身亦強調 參與和融合的面相16，將融合教育納入公約的規範當中看似不會有太大的問題。
然而在身障者權利公約草擬的過程中，融合教育的規定仍然具有極高的爭議性17。 在經歷一番辯論後，才呈現目前身障者權利公約第24 條的樣貌。
於2004 年，為草擬身障者權利公約而設的特別委員會（Ad Hoc Committee）
13 See Gauthier de Beco, The right to inclusive education: why is there so much opposition to its implementation?, 14:3 INT JLAW CONTEXT.396,398(2018).
14 See Payel Rai Chowdhury, The Right to Inclusive Education of Persons with Disabilities: The Policy and Practice Implications, 12ASIA-PAC.J. ON HUM.RTS.&L.1, 11 (2011).
15 See Bronagh Byrne, Hidden contradictions and conditionality: conceptualisations of inclusive education in international human rights law, 28:2 DISABIL SOC. 232, 235 (2012).
16 身障者權利公約第 3 條「本公約的原則是：（c）充分有效參與及融合社會」。
17 See Theresia Degener & Andrew Begg, From Invisible Citizens to Agents of Change: A Short History of the Struggle for the Recognition of the Rights of Persons with Disabilities at the United Nations, in THE UNITED NATIONS CONVENTION ON THE RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES -A COMMENTARY, 1, 27 (Valentina Della Fina & Rachele Cera & Giuseppe Palmisano, eds., 2017).
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就草案的第17 條（教育權）展開了多次討論，其中一個重要的問題即在於：身 障者權利公約應如何看待特殊學校體系的存在；更精確而言，特殊學校是否仍有 存在的空間。
特別委員會工作小組原先對教育權的設計是讓身心障礙學童得以在一般學 校和特殊學校間做選擇，其提出的草案第17 條第 3 項18指出：「若一般教育體系 未能符合身心障礙者的需求，身心障礙者應有特殊的替代方式進行學習。」而特 殊的替代方式「（a）應能反映出與一般教育體系相同的標準和目標；（b）應使身 心障礙孩童盡可能地參與一般教育體系；（c）應在一般和特殊教育體系間，提供 知情且自由的選擇；（d）締約國滿足身心障礙學生於一般教育體系中之需求的義
特別委員會工作小組原先對教育權的設計是讓身心障礙學童得以在一般學 校和特殊學校間做選擇，其提出的草案第17 條第 3 項18指出：「若一般教育體系 未能符合身心障礙者的需求，身心障礙者應有特殊的替代方式進行學習。」而特 殊的替代方式「（a）應能反映出與一般教育體系相同的標準和目標；（b）應使身 心障礙孩童盡可能地參與一般教育體系；（c）應在一般和特殊教育體系間，提供 知情且自由的選擇；（d）締約國滿足身心障礙學生於一般教育體系中之需求的義