第三章 身心障礙者權利公約與融合教育之內涵
第三節 逐步實踐的融合教育
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第三節 逐步實踐的融合教育
本文在前揭部分介紹了身障者權利公約的規範層面，包含了平等與禁止歧視、
合理調整、無障礙/可及性措施以及教育權的規範。接下來將論述在實踐方面，身 障者權利公約如何規定締約國應承擔的法律義務。
第一項 國家義務
按身障者權利公約第4 條對於締約國的一般義務有所規定，其可以大略分成 四類141：(1) 使法令措施與公約相符；(2) 促進對於身心障礙者的協助、服務與支 持；(3) 身心障礙者及其代表組織的參與；(4) 經濟社會文化權利的逐步實踐。
(1) 使法令措施與公約相符
身障者權利公約第4 條第 1 項第 a 款和第 b 款分別規定，締約國應「採取所 有適當立法、行政及其他措施實施本公約確認之權利」並「採取所有適當措施，
包括立法，以修正或廢止構成歧視身心障礙者之現行法律、法規、習慣與實踐」， 締約國若發現規範或者實踐上有與公約不符的情況，則應予揚棄142。除此之外，
於所有政策與方案中應保障及促進身心障礙者之人權143，並且致力於消除任何個 人、組織或私營企業基於身心障礙之歧視144。
(2) 促進對於身心障礙者的協助、服務與支持
為了增進身心障礙者的協助、服務與支持，締約國首先應從促進研究及開發 著手，包括符合通用設計之貨物、服務、設備及設施145，以及適合身心障礙者之 新技術，並促進提供與使用該等新技術，包括資訊和傳播技術、行動輔具、用品、
141 本文之分類係參考自：廖福特、孫迺翊編，身心障礙者權利公約，頁 85-95，（郭銘禮執 筆）（2017 年）。
142 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 d 款。
143 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 c 款。
144 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 e 款。
145 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 f 款。
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輔助技術146。應注意的是，公約另外強調這些新技術應該要使身心障礙者得以負 擔147。除此之外，締約國也應提供身心障礙者關於行動輔具、用品、輔助技術及 新技術之可近用之資訊，並提供其他形式之協助、支持措施與設施148。最後，締 約國需培訓協助身心障礙者之專業人員與工作人員149。
(3) 身心障礙者及其代表組織的參與
按身心障礙者的參與面向係人權模式之重要內涵，對此身障者權利公約第4 條第3 項明訂：「為執行本公約以發展及實施立法及政策時，及其他關於身心障 礙者議題之決策過程中，締約國應與代表身心障礙者之組織、身心障礙者，包括 身心障礙兒童，密切協商，以使其積極涉入」，身障者權利公約第33 條第 3 項也 與此呼應，強調身心障礙者及其代表組織應充分參與國家實施與監測程序的進行。
就此，身障者權利委員會於2018 年 11 月發布的第 7 號一般性意見中，對於身心 障礙者參與的面相有進一步的著墨，而在教育的脈絡下，第7 號一般性意見中指 出了融合教育和身心障礙者的社會參與其實具有雙向關係：首先，融合教育之政 策和立法的計畫、實施、監測和評估，都需要有身心障礙者團體的參與150；另一 方面，前揭身障者權利公約第4 條第 3 項和第 33 條第 3 項所強調的參與，則有 賴融合教育的落實，使得身心障礙者更有能力和可能性去監督公約的落實151。 (4) 經濟社會文化權利的逐步實踐
身障者權利公約第4 條第 2 項規定「關於經濟、社會及文化權利，各締約國 承諾盡其資源能力所及並於必要時於國際合作架構內採取措施，以期逐步充分實
146 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 g 款。
147 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 f 款和第 g 款對此都有特別著墨。
148 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 h 款。
149 身心障礙者權利公約第 4 條第 1 項第 i 款。
150 UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment, No. 7: On the participation of persons with disabilities, including children with disabilities, through their
representative organizations, in the implementation and monitoring of the Convention (2018), para.
15185. UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment, No. 7: On the participation of persons with disabilities, including children with disabilities, through their
representative organizations, in the implementation and monitoring of the Convention (2018), para.
85.
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踐該等權利，但不妨礙本公約中依國際法屬於立即適用之義務」本條前段所謂「盡 其資源能力所及（to the maximum of its available resources）」，一般稱為「逐步實 踐（progressive realization）」的義務；相對而言，本條但書部分即與「立即適用 的（immediately applicable）」義務有關。由於教育權的規定被認為是經濟、社會、
文化權利的一環，也因此有逐步實踐義務的適用152，故本文以下將對逐步實踐義 務做進一步的探討，同時關注逐步實踐義務和融合教育權的關係。
第二項 逐步實踐的融合教育
第一款 逐步實踐義務的概念探討
雖然身障者權利公約第4 條第 2 項對於締約國做出「盡其資源能力所及」以 逐步實踐經濟、社會及文化權利的指示，然而單從身障者權利公約的規定觀之，
逐步實踐的概念仍略嫌抽象而難以適用。事實上，身障者權利公約第4 條第 2 項 的規定，參考了經社文公約第2 條第 1 項153所提出的逐步實踐架構，因此在詮釋 身障者權利公約的逐步實踐義務時，似可回過頭觀察經社文公約第2 條第 1 項，
尤其是聯合國經濟社會文化權利委員會對此作出的第3 號一般性意見。
對於逐步實踐義務，第3 號一般性意見坦承「逐步實踐此一概念，代表了其 承認經濟、社會及文化權利在短時期內無法充分實現的事實」154，然而短期內無 法實現的事實，不代表逐步實踐義務不具有實質上的內涵，第3 號一般性意見指 出締約國仍應「儘可能迅速而有效地（move as expeditiously and effectively as possible）」155尋求義務的實踐，在實際的措施上，委員會舉出了立法的重要性156，
152 See Della Fina, supra note 1, at 459.
153 經社文公約第 2 條第 1 項：「本公約締約國承允盡其資源能力所及，各自並藉國際協助與合 作，特別在經濟與技術方面之協助與合作，採取種種步驟，務期以所有適當方法，尤其包括 通過立法措施，逐漸使本公約所確認之各種權利完全實現。」
154 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, para. 9 (1990).
155 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, para. 9 (1990).
156 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, paras. 3-4 (1990).
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也強調了提供司法救濟的必要157。除此之外，「任何倒退性的措施（retrogressive measures）都需要最為慎重的考慮，除非其有充分的理由，顧及到公約規定權利 的完整性，並已充分利用了所有可能的資源方具正當性」158。逐步實踐同時也關 注了締約國有責任承擔各項權利的最低限度核心義務（minimum core obligation）， 以確保權利的實現達到一個最基本的水準，若締約國將未能履行最低限度核心義 務的原因歸咎於資源的不足，則要證明其已採取必要的措施，並已「盡其資源能 力所及」159。至於何謂「盡其資源能力所及」？委員會指出，其指涉範圍除了一 國內現有的資源外，也包括了國際社會通過國際合作和協助可以提供的資源160。
對於逐步實踐義務的操作，經濟社會文化權利委員會第3 號一般性意見已經 給了我們更具體的方向，對此本文認為，在進入實際的討論中，還有三個面向值 得我們思考：首先，在各別權利的脈絡之下，何謂「最低限度核心義務」？另外，
在同樣的脈絡之下又要如何判斷「盡其資源能力所及」？最後，若締約國雖有履 行最低限度核心義務，但仍未充分實踐公約所揭示的目標，在這樣的情況下，締 約國怎樣才算有採取「儘可能迅速而有效地」的措施？以下本文在融合教育權的 脈絡下，進一步探討這三個面向的問題。
第二款 融合教育與逐步實踐義務的關係
就逐步實踐義務和融合教育權的關係，身障者權利委員會在第4 號一般性意 見亦有做出說明。首先，第4 號一般性意見採用了經濟社會文化權利委員會所使 用之用語，強調身障者權利公約第24 條的融合教育權應「儘可能迅速而有效地」
獲得實踐161，緊接著，委員會指出了重要的一點：「維持二元教育系統，即一般
157 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, para. 5 (1990).
158 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, para. 9 (1990).
159 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, para. 10 (1990).
160 UN Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, para. 13 (1990).
161 UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment, No. 4: The right to inclusive education (2016), para. 40.
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教育系統和特殊/隔離教育系統，與此（逐步實踐的義務）並不相容」162。在這 邊我們看到，若締約國「維持（sustain）」二元教育系統，則當然地違反逐步實踐 義務所揭示的「儘可能迅速而有效地」實踐權利之誡命。至於締約國究竟有何措 施可以採取，第4 號一般性意見給了我們一些方向，例如締約國應該重新檢討教 育預算，將預算分配到融合教育的發展之上163。
逐步實踐義務的另外一大重點在於「最低限度核心義務」的判斷，第4 號一 般性意見在融合教育的脈絡下提出了三點：(1) 教育權的禁止歧視；(2) 提供合 理調整；(3) 人人享有免費的初等義務教育164。值得玩味的是，雖然經濟社會文 化權利委員會未將「最低限度核心義務」與「立即適用義務」做連結，但身障者 權利委員會第4 號一般性意見認為，前揭融合教育的最低限度核心義務落入「立 即適用」的範圍，有身障者權利公約第4 條第 2 項但書的適用165。也就是說，平 等與禁止歧視原則、合理調整義務，再加上免費提供初等教育，屬於「立即適用」
的義務，而非「逐步實踐」的一環。
最後則是在教育權的脈絡下，「盡其資源能力所及」應該如何判斷？對此第 4 號一般性意見未作進一步的闡釋。參考學說對「資源」的判斷，除了將財務因 素納入考量之外，自然資源、人力資源、科技（例如建築技術、醫療技術）和資 訊（例如政府資訊的公開程度）都屬於「資源」的一環166，因此締約國是否「盡 其資源能力所及」，不能單從政府的支出判斷167，而應綜合衡量之。在實際的衡 量上，除了財務方面能用政府預算和支出做量化的評估外，自然資源、人力資源、
最後則是在教育權的脈絡下，「盡其資源能力所及」應該如何判斷？對此第 4 號一般性意見未作進一步的闡釋。參考學說對「資源」的判斷，除了將財務因 素納入考量之外，自然資源、人力資源、科技（例如建築技術、醫療技術）和資 訊（例如政府資訊的公開程度）都屬於「資源」的一環166，因此締約國是否「盡 其資源能力所及」，不能單從政府的支出判斷167，而應綜合衡量之。在實際的衡 量上，除了財務方面能用政府預算和支出做量化的評估外，自然資源、人力資源、