行政監督範圍與實務案例探討

主管機關基於行政監督的立場，有保護消費之必要，依消費者保 護法第 33 條之規定，主管機關認為企業經營者所提供之商品或服務有 損害消費者之生命、身體、健康獲財產之虞者，應即進行調查；基此，

本文擬將高等行政法院 101 年度訴字第 495 號判決及最高行政法院 101 年度判字第 272 號判決為例，藉以釐清行政監督與消費者保護的界 線。本案例之行政監督機關均為臺北市政府，其關 Google Inc. 管理經 營之 Android Market 網站（現已更名為 Google Play ），供消費者付 費下載電腦程式，限制消費者行使消費者保護法所定之郵購買賣解除 權，臺北市政府乃依上開規定進行調查之後並予以處分；網路家庭國 際資訊股份有限公司要求刪除「電腦軟體經拆封後不得退貨」條款，

而有消費者保護法第 36 條所規定之損害消費者財產之虞，並分別討論 如下。

第一項Android Market 限制消費者行使郵購買賣解除權

一、原因事實

緣訴外人 Google Inc. 管理經營之 Android Market 網站（現已更名 為 Google Play ），供消費者付費下載電腦程式，被告因認原告亦參與 上開網站之管理經營，其限制消費者行使消費者保護法（下稱消保法）

所定郵購買賣契約解約權，有損害消費者財產之虞，乃依消保法第 33 條規定進行調查，調查結果認該網站為 Google Inc. 管理經營，原告亦 共同參與，該網站之「服務條款未提供消費者解約退款機制」，「業

161 吳瑾瑜，消費者定型化契約在台灣的管制現況一以行政管制為觀察中心，民事法與消費者保 護，元照出版有限公司，2011 年 5 月初版，頁 32。

162 台灣高等行政法院 101 年度訴字第 495 號判決。

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已限制消費者行使郵購買賣解約權」，依據消保法第 19 條第 1 項、

第 2 項、第 33 條第 1 項、第 36 條、第 58 條、同法施行細則第 17 條 及臺北市消費者保護自治條例第 9 條規定，以民國（下同）100 年 6 月 7 日府法保字第 10031810900 號函（下稱原處分）限原告「於函到次 日起 15 日內修改相關服務條款及建立退款機制」，並將處理結果依消 保法施行細則第 34 條規定，函報被告法規委員會備查，原告若未依上 開期限改善，被告將逕依消保法第 58 條規定處以罰鍰。 原告不 服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張

(一)Android Market 網站係由訴外人 Google Inc. 在美國所經營 之應用程式服務平台，原告並無經營，亦未參與其業務。被告並無權 對於違反郵購買賣相關規定之企業經營者，請求其修改契約條款，並 要求提供退款機制，原處分顯逾越權限，而訴願決定未予撤銷，亦有 違誤：

1.依消保法第 19 條第 2 項規定，當企業經營者違反消保法第 19 條第 1 項規定時，僅發生該約定無效之民事效果。消費者若有任何爭 議，應向民事法院起訴，由法院審理決定之，行政機關並無權干涉。

2.消保法第 19 條係規定於該法第 2 章消費者權益章中第 3 節有 關特種買賣，並非規定於同法第 4 章行政監督章內。又觀諸消保法第 56 條至第 62 條「罰則」之規定中，僅第 56 條規定：「違反第 24 條、

第 25 條或第 26 條規定之一者，經主管機關通知改正而逾期不改正者，

處新臺幣 2 萬元以上 20 萬元以下罰鍰。」，並未規定任何違反同法 第 19 條之罰則，足證企業經營者違反消保法第 19 條第 1 項規定時，

僅係契約條款效力問題，如涉有爭議，消費者應依申訴、調解、起訴 等程序處理，行政機關並無權以公權力介入並裁罰企業經營者，故與 消保法第 6 章「罰則」無涉。

3.依消保法第 36 條、第 58 條規定，直轄市政府僅於企業經營者 提供之商品或服務有損害消費者生命、身體、健康或財產或有損害之 虞者，始得採取必要措施，並對於違反命令之業者，裁處罰鍰。觀諸 消保法於該法第 2 章「消費者權益」中，特別訂立「健康及安全保障」

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一節，針對企業經營者於商品或服務具有危害消費者生命、身體、健 康、財產之危險時，課以特別之義務，可知消保法第 36 條、第 58 條 賦予直轄市政府於企業經營者提供之商品或服務有損害消費者生命、

身體、健康或財產之虞時，得採取必要措施，應僅於業者違反該法第 2 章「消費者權益」中第 1 節「健康及安全保障」之特別規定始得為 之，而非對於消費者與企業經營者間之任何民事契約關係，均得擅自 介入及變更。又如因契約條款違反消保法第 19 條規定，而發生消費糾 紛時，應依同法第 5 章中消費訴訟程序請求救濟，行政機關並無權依 同法第 33 條規定進行調查，並依同法第 36 條以行政處分命業者修改 契約條款等情，亦經最高行政法院 101 年度判字第 272 號判決確定在 案。

(二)消費者於 Android Market 網站上付費下載電腦軟體之行為，

係為軟體開發商授權消費者合法使用該軟體之「授權」行為，並非消 保法第 19 條第 1 項所規範之郵購買賣行為： 1.消保法第 19 條第 1 項 規定，係規範企業經營者以郵購或訪問方式與消費者成立之買賣契 約。本件消費者於 Android Market 網站付費下載電腦軟體之行為，雖 一般人常以「購買電腦軟體」簡稱之，惟其法律性質實為「由該軟體 之開發商，將該軟體之數位資料透過網站傳輸給消費者，授權消費者 使用該數位資料，消費者並為此支付對價予軟體開發商」者。鑑於消 費者於 Android Market 下載電腦軟體之交易目的，並非為該軟體權利 的終局移轉，而係著重於由軟體開發商授與消費者下載使用該軟體之 權利，因而，消費者向軟體開發商下載軟體而與軟體開發商達成之契 約，顯非買賣契約，應為授權契約。2.原處分雖謂消保法第 19 條之 1 明 定消保法第 19 條規定，準用於郵購買賣之方式所為之服務交易。惟 Android Market 經營者於 Android Market 上所提供之服務，僅係服務消 費者自 Android Market 下載軟體開發商之軟體，則該服務既非授權或 出售軟體予消費者，究應如何「準用」消保法第 19 條郵購買賣之規定，

實難想像，且因服務已由消費者於下載軟體後使用完成，該服務亦無 從適用郵購買賣規定。

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(三)Android Market 網站僅為網路交易平台，亦非消保法第 19 條 第 1 項所指之郵購買賣「企業經營者」： 1.由消保法第 19 條第 1 項 文義指明郵購「買賣」及「買賣契約」，及郵購買賣之消費者，對所 收受之商品不願買受時，得於收受商品後 7 日內，退回商品或以書面 通知企業經營者「解除買賣契約」等情可知，消保法第 19 條第 1 項 所擬規範之對象，為與消費者成立買賣契約之企業經營者，而非網路 平台業者。……惟查，Android Market 要求軟體開發商依其工具撰寫，

並管理其平台上應用軟體之上、下架，本即為網路平台業者所應為者，

因此向軟體開發商收取手續費，亦屬常情。此與其他媒體經營者，對 於上架廣告均會有所控管，亦向廣告商收取費用，並無差異。又 Android Market 設置之金流平台 Google Checkout，僅係 Google 為便利軟體開 發商與消費者交易所設置之付款機制，該機制係代表軟體開發商（而 非 Google）向消費者收費，並非代表 Google。Google 對於消費者於下 載後 48 小時內之退款請求、或對於金額低之退款請求，基於保護消費 者之目的，特別設置由 Google 直接退款予消費者之機制。惟原處分卻 以此為不利 Google 之認定，豈非欲打擊特別保護消費者之業者？

(四)消費者於 Android Market 網站下載電腦軟體，亦非屬消保 法第 19 條第 1 項所指之郵購買賣： 1.消保法所定義之郵購買賣，依 消保法第 2 條第 10 款規定，係以「消費者未能檢視商品即與企業經 營者成立買賣」為成立要件。若交易人已於契約成立前，業已提供消 費者合理之機會檢視電腦軟體，則該交易即非消保法所定義之郵購買 賣。行政院消費者保護委員會針對本案亦曾表示：企業經營者販售數 位化商品，只要在消費者下載、付費、完成購買行為之前，提供消費 者事前檢視的機會和時間，如試用、試看、試閱、試聽、試玩，則消 費者 7 天猶豫期權利即自動消失，意即無法退貨。2.消費者於 Android Market 網站下載電腦軟體後，於付費購買前，業已有合理機會得以檢 視其欲購買之電腦軟體，故該交易即非消保法所指之郵購買賣： (1) 消費者於選定特定電腦軟體下載後，於下載完成後之 15 分鐘內，得任 意使用該軟體，若其於下載完成後之 15 分鐘內，不欲購買該電腦軟 體，僅需按下螢幕上之退款方塊（雖名為退款，惟此僅為方便使用者

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理解所使用之字彙，實為取消訂單），其訂單即被立即取消。……若 如原處分所認定，提供信用卡資訊即應被認為契約成立¹⁶³，不僅不符 合電子商務之一般交易習慣，亦將造成當消費者尚未確認其將進行交 易，該契約即會被認定業已成立，消費者反而需承擔買受人或被授權 人義務之不利情況，此舉將反而有害於消費者之權利，並將阻礙電子 商務之發展。

(五)被告主張其係消費者保護主管機關，並具有相關自治權限，有 權依法調查本件並為改善命令云云，應有誤會：……消保法第 6 條規 定「本法之主管機關，在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄 市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，消保法第 33 條、第 36 條 等並賦予直轄市或縣（市）政府就企業經營者提供之商品或服務等是 否有損害消費者生命、身體、健康或財產之「侵權行為」進行調查、

要求限期改善等等措施。此均屬於消保法賦予地方自治團體執行中央 政府法律之權限，並非地方自治團體之地方自治事項，被告主張此事 項屬於其自治權限，實屬誤會。3.再者，消保法第 19 條針對特種買賣

要求限期改善等等措施。此均屬於消保法賦予地方自治團體執行中央 政府法律之權限，並非地方自治團體之地方自治事項，被告主張此事 項屬於其自治權限，實屬誤會。3.再者，消保法第 19 條針對特種買賣