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第二節 行政透明 一、行政透明化的內涵
若要減少官民間的資訊不對等，採取公開透明的方式可能是一項有效的方 法。對於民眾來說，公開透明有助於提升自身「知的權利」。但是相對的，對 於政府行政或來說，一旦越公開就表示在政策的制定或執行的階段中，受到干 擾的程度越高。如何協調並拿捏好公開透明的標準以及界線，進而制定良好的 配套措施，變成行政人員須加以思考的課題。而在本節的編排上，首先將回顧 行政透明化相關概念，再細究行政透明化的應用範疇，並探討行政透明化與健 康保險政策抑或是醫療服務之關係，以下分別說明之。
近年來，「透明化」經常被作為評估治理及課責成效的重要指標，但在名詞 定義上，「透明化」仍處於莫衷一是的狀態。直觀來說，透明化表示著「資訊 應該被公開且不被隱藏的」。在國際安全領域中，透明化乃供應正式以及非正 式之國際軍事訊息。(United Nations Experts Group, 1991)；在政治相關領域，透 明化為政府提供的訊息得以被人民所了解其施政概況 (Florini, 1999; Working Group, 1998)。
透明化是保密的相反面。保密可以被視為蓄意地去隱藏你的行為。但是透明 化表示蓄意地去揭露這些行為(Florini, 1998)。學者蘇彩足(2009)，將其詮釋為
「政府提供可作為民眾評估政府表現的資訊」亦指透明化作用為評估政府的表 現依據向政府產生課則權利。Florini (2000)認為，透明化運作的前提是資訊擁 有者出於自我意願提供他人所需資訊，而接收者獲得資訊後能即時表示相應評 價。國際透明針對透明化的註解為，廣泛的資訊攫取與傳遞12。蕭乃沂(2003) 進一步定義透明化為政府即時且充分提供人民所需資訊的變化程度。基於上述 可知，行政透明乃是機關自主將政策制定與運作之公共事務向大眾自主公開，
能被賦予資訊且給予多元之反應。
12 Transparency International, 2003: 40-41（2020 年 7 月 22 日）
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另一方面，若從實務取向來說，各國政府亦逐漸朝向擴大政府資料公開的方 式邁進。以美國為例，2009 年歐巴馬政府採取備忘錄的形式，明令透明化與開 放政府（Transparency and open government）的要求部署至每個部會，並且強調 公開透明的方式有助於確立公民信任以及建構制度化的透明、公民參與和協力 關係；英國則是在 2010 年時推出開放政府網站（data.gov.uk），並分門別類以 多個主題的形式向民眾公開各領域之相關資訊。
在行政透明化的實踐上，「透明化」與「課責」的概念緊密的連結，透過市 場能看到政策透明的成果，並且產生對於政府的課責(Florini, 1999)。「透明 化」與「課責」的關係可以說是互為表裡，民主治理與行政專業的制度性平衡 在於「課責」(陳敦源，2009)。課責為政府治理，並可透過績效管理藉由組織 資源整頓以提升組織績效、促成組織目標(孫本初，2010:138-140)，兩者同樣都 是課責強化、政府治理創新、評估施政成果之管理工具。
長期來說，透明化是執行課責的前提，其概念及意涵無法被拆分，行政機關 無時無刻受到外界的監督、檢視，使政府行政決策與行動接受外界公開檢視、
監督、責難或獎勵，最終連結至公民本身，以達民主行政之目標。行政透明的 產生，是為解決由於資訊不對稱所造成的不信任、難以課責的情形。克服官民 不信任的關鍵是政府藉由行政透明化改善資訊不對稱、課責困難的情形，使民 眾感受政府良善的運行、政策的輸送消弭貪腐上的疑慮(陳敦源，2009)。
透明化的理論基礎之一為委託代理人理論（principal-agent model）(Alt, Lassen, & Skilling, 2002 )，其假定文明生活乃人民與政府之間立定契約而成。如 同洛克（Locke），在社約論所提到，人民同意奉獻自己部分的權利，彼此達成 共識與規範，並接受相互對等的義務，將權利託付他人（政府）管理。而在代 理上，最常出現的兩個問題是，當事人無法直接觀察到代理人的行動，或者是 代理人意識到任何當事人無法或沒有觀察到的事情。當事人直接或是間接監督 代理人以獲得完全的知識，都是一件提高溝通成本的事情。前述乃隱藏行動
（hidden action），後者乃隱藏訊息（hidden information）(Arrow, 1985b, 38)，
此兩者都隱含了道德危機的概念。根據 Arrow 在其研究中所提到的隱藏行動例
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因此，病人無法得知醫師在處方行為上是否已經盡了最大努力」(Arrow, 1985b, 38)。 係。（Alt and Lassen 2006）
三、課責（Accountability）：透明化可以帶來課責的效果，以英國在高等教 育、大眾健康以及地方政府的管轄方式驗證，透明化可以帶來高度的政 治課責關係。並且透明化在公共領域中，不可避免地產生重新分配權力 及資源的可能性。然而作者認為相似論點在私部門組織中的財務部門或 是公司治理方面，不一定能帶來能像公部門那樣帶來正向的效果。
四、自主( Autonomy and Control )：在公共組織與商業組織中，透明化可能 是一種強制的外在干預力，透過組織外部的參與者以投機式的干預方 式，致使組織內部運作產生變化。最適當的解決方式為重新檢視組織的 網絡邊界分布，從而制訂適當的參與範圍。
五、機密、隱私與匿名（confidentiality, privacy and anonymity）：在政府機 關當中，機密性在某種程度上是持續存在的，其中大部分是有關時間上 的機密性，換句話說，是約定時間到了某個時期之後才能公開的，舉例 來說是預算的內容或是專責委員會的報告；另一方面，隱私則是有關個
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人的事物被意外的公開至大眾媒體當中；最後，匿名則是有關個人在投 票上，行使公民權賦予的權利。
六、公正( fairness )：傳統來說，對於透明化的正向看法為降低不平等的發 生，但是反面看法則認為過度透明將產生反效果，從而導致互相嫉妒的 情形發生。
七、正當性( legitimacy )：透明化可以帶來正當性，Kay(2002)認為，正當性 回答了誰賦予他人去做這件某件事的權力。同時，透明化可以從為募款 活動賦予正當性的例子說起，當一機關或組織為了募款而發起活動時，
必須做到的相對應行為為透命公開自身的財務動向以示負責。
表 貳-2 透明化工具性價值 透明化之工具性價值 意義
效率 組織越透明時，組織的績效就會越好 信任 組織越透明時，組織的信任關係越佳 課責 組織越透明時，組織的課責程度越高 自主 組織越透明時，組織的外部監督性越高
機密、隱私與匿名 組織透明程度體現在機關對於機密性、隱私與匿名三 者的交互關係上
公正 過度透明可能產生過度競爭的反效果 正當性 組織越透明時，組織能夠體現更高正當性
資料來源：整理自 Hood & Heald(2006), Transparency: the key to better governance chapter IV
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蘇彩足（2009）13調整了 Kaufmann ＆ Bellver(2005)對於行政透明化的研究框 架後，以財政透明化、資訊透明化、以及政治透明化這三個子面向作為透明化 能、財政政策意圖、公部門帳務以及財政估測趨勢(Kopits & Craig，
1998:1;Justice et al，2006:303-304;蔡鴻坤，2007:20)。Alt 等(2006)進一步指出，
透明政府必須具備提供一般大眾，相關之利害關係人(stakeholders)，實踐且觀
若將財政透明以操作性定義加以說明，Dabla-Norris 在(2010)的研究中，將財 政透明化區分為三大面向，分別為預算彙編、預算審議、預算執行等，將不同 面向劃分出相對應的指標問題，且以「1 或 0」對應符合以及不符合的方式，評 比各國政府財政預算系統。Weber(2012)以各國債務定量、流量變更與財政透明 化的相關等特性作為研究標的，也採用 Dabla-Norris 等人(2010)所提出的指標概 念，將財政透明形成可量化之指標。國際非營利組織「國際預算夥伴」
13 蘇彩足(2009)。政府透明化之分析架構及評估 1(1)，2-3。（2020 年 4 月 11 日）
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(International Budget Partnership;簡稱 IBP)也設計以相對應得問卷形式評估多國 的財政透明程度，並轉化為可計量的分數。
Fetejohn (1999)，提出了政治人物於競選發生時，若能將財政透明的承諾訴諸 大眾的話，選民自然會更願意透票給這類的候選人，同時政治人物也能更了解 選民的偏好，並且依照其偏好制定相關政策，也使得選民易於奉獻更多心力在 公共資源上，從而導致政府支出規模擴大化。這種在財政上降低資訊不對稱的 方式，實質上幫助了財政制度更為透明且容易受到監督。一但財政資訊透露了 更多，了解金源動向是挹注在選民身上時，自然受到選民的績效評比就更為出 色。
Alesina 和 Perotti(1996)在文中提到財政透明度在政治競爭中所扮演的角色，
若政府的財政透明度較為低落時，選民無法依據相關資訊做出最正確的政黨選 擇，以及政治人物判斷，從而導致民主政治無法準確落實；以及當財政透明度 低時，除了資訊蒐集成本提高之外，新上任的政府容易受到財政限縮，無法準 確判斷自身可以應用的資源有多少，必須承擔更多的運作成本，這也使得新任 政府的執政不確定提高。
D.Heald（2003）總結英國的政策執行歷程，歸納出財政透明度對於效率的影 響，可分為三種情形：（1）悲觀主義：當透明度為原點時，效率處於一般程 度，隨著透明度的增加，效率進而提升；若超過一定程度時，越透明度反而使 效率降低，更甚者將會比透明度等於零時的效率更低。透過此觀點可以得知，
透明度能夠有效喝止內部的腐敗，但過分公開透明會導致過分暴露，進而導致 效率的降低以及損失，伴隨而來的是交易成本提升和政治性的不穩定性。（2）
樂觀主義：當透明度幾乎為零時，效率低；透明度的增加將伴隨效率漸長，到 特定程度時，透明度增加但是效率卻開始下降，可是依然比透明度為零時效率 高。(3) 極端樂觀主義：其認為透明所帶來的助益遠大於過分曝光的負面效果，
當透明達到最適水平時，效率亦符合此情境，但透明無法以最大值衡量，簡言
當透明達到最適水平時，效率亦符合此情境，但透明無法以最大值衡量，簡言