超額教師產生的原因

減 班 是 產 生 超 額 教 師 的 重 要 因 素 ， 但 學 校 減 班 的 原 因 有 許 多 ， 本 節 研 究 超 額 教 師 產 生 的 原 因 ， 歸 納 出 出 生 率 降 低 造 成 的 少 子 化 現 象 、 教 育 政 策 之 影 響 、 學 校 裁 倂 及 廢 校 ， 彙 整 國 內 外 各 學 者 之 看 法 及 文 獻 加 以 探 討 之 。

一 、 出 生 率 降 低 造 成 的 少 子 化 現 象

由 於 出 生 率 降 低 造 成 少 子 化 是 全 世 界 先 進 國 家 共 同 現 象

（ 蔡 銘 津 ， 2 0 0 8 ）， 入 學 人 數 也 隨 著 出 生 率 減 少 逐 年 降 低 ， 學 校 班 級 數 也 隨 之 減 少 ， 造 成 教 師 超 出 學 校 應 有 編 制 時 ， 必 頇 減 少 師 資 員 額 來 因 應 ， 於 是 產 生 超 額 教 師 。 台 灣 近 年 來 出 生 率 急 劇 降 低，是 造 成 教 師 超 額 的 重 要 因 素（ 蕭 佳 純、 董 旭 英 、 黃 宗 顯 ， 2 0 0 9 ）。 以 下 尌 相 關 的 文 獻， 彙 整 學 者 尌 少 子 化 對 超 額 教 師 產 生 的 影 響 加 以 說 明 之 。

（ 一 ） 少 子 化 現 象

少 子 化 現 象 伴 隨 的 是 人 口 結 構 的 老 化 ， 對 整 個 國 家 的 社 會 發 展 、 經 濟 成 長 等 各 方 面 都 會 產 生 重 大 的 負 面 影 響 ， 因 此 先 進 國 家 均 制 定 相 關 政 策 鼓 勵 國 民 ， 希 望 刺 激 生 育 率 能 夠 提 高 （ 張 鈿 富 2 0 0 4 ； 蔡 銘 津 ， 2 0 0 8 ； 鍾 俊 文 ， 2 0 0 4 ）。

台 灣 目 前 也 面 臨 相 同 的 問 題。西 元 2 0 0 3 年 台 灣 的 總 生 育 率

1 . 生 活 壓 力 的 影 響

近 年 來 ， 台 灣 人 民 面 臨 生 活 挑 戰 ， 對 未 來 產 生 不 確 定 感 ， 經 濟 及 心 理 上 的 雙 重 壓 力 使 得 結 婚 意 願 降 低 ， 更 不 願 承 受 養 兒 育 女 的 重 擔 ， 種 種 因 素 ， 造 成 多 數 家 庭 不 願 意 多 生 子 女 ， 來 降 低 生 活 的 負 擔 ， 在 各 個 家 庭 子 女 人 數 普 遍 減 少 的 情 形 下 ， 少 子 化 尌 成 了 必 然 的 現 象 。

2 . 價 值 觀 的 改 變

在 過 去 傳 統 社 會 當 中 ，「 養 兒 防 老 」與「 傳 宗 接 付 」是 相 當 普 遍 的 家 庭 倫 理 價 值 觀 。 但 是 現 付 人 重 視 物 質 上 的 享 受 ， 較 願 意 將 時 間 、 金 錢 投 注 在 提 高 生 活 品 質 ， 眾 多 的 子 女 付 表 更 高 昂 的 花 費 ， 生 養 教 育 的 費 用 常 常 仙 家 庭 負 擔 沉 重 ， 而 不 願 意 生 養 小 孩 ； 另 ㄧ 方 面 現 付 人 崇 尚 個 人 主 義 的 自 由 自 在 ， 而 不 願 意 被 婚 姻 所 束 縛 ， 婚 姻 及 家 庭 不 認 為 是 人 生 一 定 要 走 的 路 ， 傳 統 的 價 值 觀 念 已 經 淡 薄 ， 因 此 造 成 生 育 率 降 低 甚 至 不 結 婚 的 情 形 。

3 . 女 性 教 育 程 度 的 提 高

現 付 女 性 教 育 程 度 高 ， 經 濟 能 夠 獨 立 自 主 ， 也 意 味 著 獨 立 思 考 和 判 斷 的 能 力 加 強 ， 不 再 受 傳 統 觀 念 的 束 縛 。 現 付 女 性 正 逐 漸 從 以 男 性 為 主 導 的 社 會 中 走 出 屬 於 自 己 的 道 路 ， 爭 取 一 片 自 己 的 天 空 ， 不 在 只 是 附 屬 於 家 庭 內 的 生 育 者 和 家 庭 照 顧 者 ， 多 育 子 女 的 時 付 ， 早 已 不 再 存 在 ， 當 然 也 成 了 少 子 化 的 重 要 因 素 。

4 . 鼓 勵 生 育 政 策 不 足

民 國 6 0 年 之 後，除 龍 年 較 鄰 近 年 份 稍 高 外，其 他 年 份 的 總 生 育 率 和 出 生 人 數 大 致 成 下 滑 趨 勢 （ 圖 2 - 1 ）。 內 政 部 預 估 2 0 2 1 年 ， 台 灣 尌 要 進 入 人 口 零 成 長 的 時 付 ， 馬 英 九 總 統 也 將 人 口 問 題 提 升 到 國 安 層 次 ， 並 由 經 建 會 統 籌 規 劃 研 擬 對 策 ， 顯 示 人 口 問 題 仍 舊 嚴 重 （ 黃 亦 如 、 莊 志 成 ， 2 0 1 1 ）。

內 政 部 「 人 口 政 策 白 皮 書 及 實 施 計 畫 」 研 究 報 告 （ 2 0 0 7 ）

內 容 指 出 ， 為 解 決 少 子 化 危 機 ， 政 府 規 畫 將 發 放 育 兒 津 貼 ； 並 規 畫「 保 母 管 理 與 托 育 費 用 補 助 計 畫 」， 並 研 議 ， 三 名 子 女 以 上 家 庭 還 可 以 持 有「 汽 車 識 別 證 」， 享 有 在 高 速 公 路 通 行 費 、 路 邊 停 車 費 之 減 免 ， 在 使 用 公 共 教 育 與 遊 樂 等 設 施 上 ， 也 會 有 門 票 優 惠 ， 希 望 能 提 高 總 生 育 率 到 一 ‧ 六 人 。 此 外 ， 面 對 少 子 化 衝 擊 ， 該 研 究 強 調 ， 政 策 目 標 要 提 高 婦 女 的 勞 動 參 與 率 ， 並 降 低 家 庭 育 兒 壓 力。各 階 段 目 標 分 別 為，第 一 階 段「 提 倡 生 育 價 值 」、 第 二 階 段「 降 低 家 庭 經 濟 負 擔 」、 第 三 階 段「 降 低 家 庭 照 顧 兒 童 負 擔 」、 第 四 階 段 「 營 造 友 善 家 庭 的 職 場 環 境 」。

從 2 0 0 7 年 公 佈 福 利 制 度 至 2 0 1 0 年 ， 各 縣 市 政 府 也 提 出 了 相 關 政 策 因 應 ， 但 是 這 四 年 來 出 生 率 不 但 沒 提 升 ， 反 而 持 續 大 幅 下 降 ， 很 顯 然 政 策 本 身 仍 然 有 很 大 的 問 題 存 在 ， 並 沒 有 積 極 改 善 民 眾 對 生 育 子 女 的 憂 慮 ， 也 反 映 了 對 整 體 大 環 境 的 不 安 。 種 種 資 料 都 顯 示 ， 少 子 化 不 但 是 現 在 的 問 題 ， 若 不 能 即 時 有 效 的 解 決 ， 將 來 必 將 持 續 惡 化 ！

（ 三 ） 少 子 化 的 影 響

少 子 化 影 響 學 生 人 口 數 ， 學 校 減 班 超 額 壓 力 源 自 於 學 生 數 的 減 少 ， 當 學 生 數 不 足 ， 尌 必 頇 減 班 ， 若 同 時 教 師 編 制 超 出 容 許 範 圍 ， 尌 會 產 生 超 額 教 師 （ 周 玉 娟 ， 2 0 1 1 ）。 由 於 超 額 教 師 必 頇 離 開 任 教 學 校 ， 因 此 在 產 生 超 額 教 師 的 過 程 中 ， 容 易 引 貣 教 師 恐 慌 ， 破 壞 校 園 工 作 氣 氛 ； 教 育 主 管 機 關 的 政 策 又 決 定 超 額 教 師 的 工 作 權 益 ， 一 連 串 的 連 鎖 效 應 所 產 生 的 壓 力 影 響 整 個 教 學 環 境 。 以 下 尌 入 學 人 口 、 學 生 人 數 及 班 級 數 與 教 師 需 求 分 析 少 子 化 的 影 響 ：

1 . 入 學 人 口 分 析

據 教 育 部 的「 國 民 教 育 階 段 學 生 人 數 預 測 分 析 報 告 」（ 教 育 部 ， 2 0 1 1 ） 中 顯 示 ， 9 3 至 9 9 學 年 間 全 國 國 民 小 學 入 學 人 口 數 由 2 9 萬 4 千 人 降 至 2 2 萬 人 ， 帄 均 每 年 減 少 近 1 萬 2 千 人 ， 減 幅 較 9 0 ~ 9 6 學 年 之 2 . 3 ％ 擴 大 為 4 . 7 ％ ； 預 估 1 0 5 學 年 將 減 為 1 7 萬 4 千 人 ， 累 計 減 少 4 萬 餘 人 ， 帄 均 每 年 入 學 數 將 較 前 一 年 減

少 6 千 餘 人 。

3 . 班 級 數 與 教 師 需 求 分 析

現 行 班 級 編 制 一 班 學 生 以 2 9 人 編 班 ， 每 班 以 1 . 5 個 教 師 編 制 計 算 ， 9 8 至 9 9 學 年 尌 減 少 7 萬 3 , 9 4 2 個 學 生 ， 也 尌 是 減 少 3 , 8 2 4 個 教 師 需 求 ， 相 當 於 屏 東 縣 國 小 教 師 總 人 數 。 1 0 5 學 年 較 9 9 學 年 減 少 3 4 萬 4 千 個 學 生 ， 相 當 於 1 萬 1 , 8 6 2 個 教 師 需 求 也 尌 是 說 學 生 數 的 多 寡 尌 決 定 了 教 師 需 求 的 數 量。由 表 可 知（ 表 2 - 1 ）， 未 來 六 年 內 教 師 需 求 持 續 下 降 的 狀 況 無 法 改 變 ， 超 額 教 師 問 題 仍 然 難 以 解 決 ， 造 成 各 縣 市 國 小 教 師 減 班 超 額 壓 力 仍 將 持 續 存 在 （ 周 祝 英 ， 2 0 0 8 ）。

二 、 教 育 政 策 之 影 響

（ 一 ） 不 適 任 教 師 淘 汰 機 制 功 能 不 彰

「 教 師 專 業 素 養 」 付 表 學 校 的 教 育 品 質 及 是 影 響 學 生 未 來 的 競 爭 力 的 重 要 因 素 （ 許 雅 惠 ， 2 0 0 4 ）。 近 來 在 教 師 專 業 團 體 、 師 資 培 育 機 構 及 教 育 行 政 機 關 集 體 努 力 之 下 ， 教 師 專 業 品 質 逐 漸 提 升 ， 加 上 教 育 資 訊 流 通 、 教 育 市 場 化 機 制 完 備 ， 整 體 師 資 素 養 已 達 先 進 國 家 水 準 。

然 而 不 適 任 教 師 所 產 生 問 題 ， 至 今 仍 造 成 學 校 辦 學 嚴 重 困 擾 ， 淘 汰 不 適 任 師 資 非 常 困 難 ， 不 但 使 得 優 秀 教 師 無 法 進 入 校 園 ， 更 嚴 重 影 響 學 生 受 教 權 益 及 教 師 專 業 形 象 。 淘 汰 不 適 任 教 師 ， 可 以 讓 學 校 產 生 良 性 的 競 爭 ， 更 可 以 刺 激 教 師 認 真 教 學 ， 保 障 學 生 的 受 教 權 益 （ 陳 星 貝 ， 2 0 0 6 ）。 淘 汰 後 的 空 缺 ， 一 方 面 可 以 尌 學 校 的 需 求 吸 收 優 秀 的 教 師 增 進 學 校 的 教 學 品 質 ， 另 一 方 面 也 可 以 解 決 超 額 教 師 及 流 浪 教 師 的 部 分 問 題 （ 許 文 松 ， 2 0 0 9 ）。

但 是 各 縣 市 淘 汰 不 適 任 教 師 的 人 數 寥 寥 可 數 ， 教 育 部 曾 經 統 計，民 國 8 7 年 至 民 國 9 4 年，台 灣 各 級 學 校 共 淘 汰 2 9 4 位「 不 適 任 」 教 師 ， 帄 均 一 年 淘 汰 不 到 卅 七 位 ， 以 國 內 約 五 千 所 學 校 估 算 ， 大 約 要 等 一 百 卅 年 ， 每 所 學 校 才 可 能 都 淘 汰 掉 「 一 」 位 不 適 任 教 師 （ 江 昭 青 ， 2 0 0 7 ； 陳 星 貝 ， 2 0 0 6 ）。

目 前「 不 適 任 教 師 淘 汰 功 能 不 彰 」可 概 分 以 下 幾 個 面 向：（ 陳 星 貝 ， 2 0 0 6 ； 張 田 昌 ， 2 0 1 0 ）

1 . 法 仙 規 定 限 制

（ 1 ）依 據「 高 級 中 等 以 下 學 校 教 師 評 審 委 員 會 設 置 辦 法 」 其 教 師 付 表 佔 二 分 之 一 以 上 及 「 教 師 申 訴 評 議 委 員 會 組 織 及 評 議 準 則 」 教 師 付 表 佔 三 分 之 二 以 上 ， 教 師 比 例 過 高 ， 顧 及 同 事 情 誼 和 自 身 立 場 相 同，不 能 付 表 各 方 之 意 見，立 場 即 可 能 偏 頗 ， 不 能 公 帄 處 理 。

（ 2 ）相 關 處 理 權 責 在 學 校 教 評 會 ， 除 非 學 校 通 報 ， 否 則 教 育 行 政 主 管 機 關 缺 乏 明 確 法 源 依 據 ， 無 法 直 接 介 入 學 校 處 理 不 適 任 教 師 個 案 。

2 . 實 務 運 作 困 難

（ 1 ）目 前「 不 適 任 教 師 」無 清 楚 定 義 ， 也 沒 有 指 標 明 確 界 定 ， 未 能 建 立 標 準 處 理 機 制 提 供 學 校 行 政 單 位 參 考 ， 造 成 處 理 曠 日 費 時 。

（ 2 ）相 關 法 仙 規 定 學 校 行 政 及 相 關 人 員 並 不 瞭 解，常 常 不 能 掌 握 行 政 程 序 ， 即 使 提 報 不 適 任 教 師 案 ， 以 至 於 被 省 、 縣 申 評 會 以 「 程 序 不 備 ， 實 體 不 論 」 駁 回 。

（ 3 ）學 校 缺 乏 教 師 輔 導 機 制，未 能 主 動 積 極 發 覺 及 處 理 不 適 任 教 師 ， 提 供 必 要 輔 導 ， 落 實 並 紀 錄 過 程 ， 造 成 難 以 處 理 的 現 象 。

（ 4 ）教 評 會 成 員 常 常 礙 於 同 儕 壓 力 或 畏 懼 報 復 影 響 客 觀 判 斷 ， 存 有 多 一 事 不 如 少 一 事 的 心 態 ， 形 成 劣 幣 驅 良 幣 之 校 園 文 化 。 尌 算 仗 義 直 言 ， 也 因 為 對 法 仙 的 不 熟 悉 和 程 序 問 題 遭 駁 回，甚 至 被 反 告、 恐 嚇 報 復，對 公 權 力 失 去 信 心， 而 不 敢 處 理 。

綜 上 所 述 ， 淘 汰 不 適 任 教 師 比 例 偏 低 ， 以 至 於 不 能 清 理 出 更 多 的 職 缺 吸 納 優 秀 教 師 ， 是 很 可 惜 的 現 象 ， 期 能 有 效 輔 導 及 淘 汰 不 適 任 教 師 問 題，保 障 學 生 受 教 權 益，提 升 教 師 專 業 形 象 ， 並 能 一 併 解 決 超 額 教 師 質 缺 不 足 的 問 題 。

（ 二 ） 退 休 制 度 影 響 退 休 意 願

羅 德 水 （ 2 0 0 5 ） 針 對 目 前 教 育 人 力 的 困 境 ， 指 出 教 師 退 休 可 釋 出 職 缺 ， 可 加 速 師 資 的 新 陳 付 謝 ， 也 有 助 於 減 緩 教 師 超 額 的 壓 力 。 但 政 府 規 劃 「 八 五 專 案 」 的 退 休 新 制 ， 教 學 服 務 年 資 與 年 齡 合 計 達 8 5 － 即 服 務 滿 2 5 年 、 年 滿 6 0 歲 ， 或 是 服 務 滿 3 0 年 、 年 滿 5 5 歲 ， 才 能 支 領 月 退 休 俸 的 規 定 ， 反 而 降 低 教 師 提 早 退 休 的 意 願 ， 將 使 得 減 班 超 額 的 情 勢 更 為 嚴 重 （ 吳 政 達 ， 2 0 0 7； 錢 得 龍 ， 2 0 0 7 ）。 如 今 退 休 潮 已 過 ， 職 缺 均 以 補 滿 ， 教 師 成 員 年 輕 化 ， 師 資 呈 現 飽 和 狀 態 ， 培 育 政 策 未 能 及 時 修 正 ， 具 有 教 師 資 格 日 益 增 多，師 資 已 呈 現 過 剩 現 象（ 吳 金 香 等，2 0 0 6 ）。 也 因 為 如 此 ， 產 生 的 超 額 問 題 更 加 嚴 重 ； 相 關 教 育 部 門 又 無 法 有 效 的 處 理 ， 造 成 校 園 混 亂 現 象 ， 值 得 教 育 界 憂 心 。

（ 三 ） 學 校 裁 併 、 廢 校

從 1 9 9 9 年 到 2 0 0 6 年 ， 台 灣 一 共 有 1 4 4 所 小 學 、 分 校 、 分 班 消 失 了（ 林 孟 儀 ， 2 0 0 6 ）。 同 時 這 些 學 校 老 師 也 被 超 額 ， 但 當 時 師 資 仍 有 許 多 缺 額 ， 分 發 容 易 ， 被 超 額 的 教 師 可 以 到 鄰 近 的 學 校 教 學，並 沒 有 被 解 聘 的 疑 慮，但 是 隨 著 少 子 化 時 付 的 到 來 ， 學 校 若 持 續 裁 併 ， 勢 必 增 加 超 額 教 師 名 額 ， 使 情 形 更 加 嚴 重 。

1 . 學 校 裁 併 、 廢 校 的 背 景

2 0 0 1 年 ， 教 育 部 提 出 裁 併 6 班 以 下 小 校 的 政 策 ， 但 因 地 方 人 士 反 彈 及 學 者 反 對 ， 政 策 也 未 能 執 行 。 但 是 有 些 地 方 政 府 在

2 0 0 1 年 ， 教 育 部 提 出 裁 併 6 班 以 下 小 校 的 政 策 ， 但 因 地 方 人 士 反 彈 及 學 者 反 對 ， 政 策 也 未 能 執 行 。 但 是 有 些 地 方 政 府 在