第三章 農村再生計畫的推動
第一節 農村再生政策的源起
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第三章 農村再生計畫的推動
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與主管機關、農村社區居民之間的團隊合作，而其是否能夠確實達成政策 的目標，或是使農村社區居民淪為社區組織及團體牟利、政府政策執行下 的犧牲者，即取決於推動的設計。
第一節 農村再生政策的源起
在歷經產業經濟結構的幾次重大變革後，台灣農業自 1960 年代末期，
就因飽受工業資本與政府政策擠壓，成為台灣經濟發展的犧牲者（張智傑，
2008）。
過去政府曾推動兩次的改革，第一階段的改革始於 1945 年台灣光復，
包括 1947 年實施的三七五減租條例、公地放領及耕者有其田。1953 年至 1972 年則「以農業培養工業，以工業發展農業」及「以農工厚植貿易，以 貿易領導農工」為主要的政策措施。其中於 1967 年七八水災後，開始進行 土地重劃。
隨著輕工業的興起，農村勞力被擠出農村，造成農村勞力老化與婦孺 化，遂推動農業機械化以解決農村勞力缺乏的問題。為留住農村勞力、擴 大家庭農場規模，乃推動第二次的改革。包括提供 17 億元資金協助 3,837 戶農家購買 1,570 公頃耕地、推行合作經營面積 12 餘萬公頃、加速辦理農 地重劃近 5 萬公頃及於 1983 年 8 月 1 日公布農業發展條例相關條文以資配 合。而後為因應加入 WTO 以及鼓勵休閒農業發展，乃於 2000 年修正農業 發展條例，放寬企業及非農民購買農地，讓農地買賣自由化（廖樹宏，2007：
42）。然而台灣農村空間的發展，在政府開放農地農有的相關管制政策，以 及放寬農舍興建等政策的影響下，面臨嚴重的挑戰。一方面造成了台灣農 村環境規劃發展的困擾，以及台灣自然環境資源的破壞；另一方面，也因 這些政策的結果，進一步造成台灣農村在社經體制與空間環境的崩潰（董 建宏，2009：82）。
台灣農村角色定位，是由政治經濟發展的需要與趨勢決定，而農地政 策的制定則是對權力基礎的回應。在一次土改之後，經濟發展逐漸取得絕 對優勢，社會公平逐漸難以維持，面對生態環境的思考始終缺席。1973 年 的農業發展條例，及至後來反成鼓吹農地自由買賣，農業發展淪為農地開 發，各方角力的戰場，農村凋零可見一斑（李永展，2003：312、326）。而
建設、個別宅院整建、產業活化、文化保存與活用、生態保育、土地取得方式與維護、
後續管理維護及財務計畫，並得提出具發展特色之推動項目。」
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78.46%；又兼業農牧戶中以兼業為主者占 70.50%；以農牧業為主者，占 7.97%。顯現台灣地區農牧戶之專兼業結構是以兼業為主之經營型 態。由於農業產值的低落，致使務農者無以維生，進而紛紛轉往其他 行業發展。
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（二）人口老化與外移，傳統技藝消逝
則為新台幣 743,910 元。也就是說，目前農家所得的 80%為非農業所得。顯然的，就算是 未離農的農夫們，在經濟上真正依靠的亦已非農業本身，如何提振農 業的產值，增加務農者的所得，才是留住為台灣守護家園的農夫們的 重要關鍵。
26數 據 來 源 ： 行 政 院 主 計 處 http://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=18692&ctNode=3565 ， 2009/0806。
27數 據 來 源 ： 農 委 會 網 站 農 業 統 計 要 覽 http://stat.coa.gov.tw/dba_as/As_root.htm ， 2009/08/05。此處的「農家」係指一般家庭從事農作物之栽培，家畜、家禽及蜂、蠶之 飼養等生產事業，且合乎農業普查農牧戶標準者。
28 行政院農糧署 http://www.afa.gov.tw/GrainStatistics_index.asp?CatID=150，2009/08/06。
29 農業外所得包括薪資所得、財產所得、兼業所得、捐贈移轉及其他所得。
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由於務農者工作性質辛苦，風險性高，收入不穩定，自然地有能 力轉業者為了生計，也不會對農業有所眷戀，無能力或機會轉業者，
也不願強求下一代繼承衣缽，逐漸地，大多數農村社區多留下老人小 孩在看守家園。根據農委會農糧署 2007 年「農家戶口抽樣調查提要分 析」，台灣地區農牧戶內滿十五歲以上人口中，以 45～64 歲者最多，
占 30.11%；其次為 65 歲以上者，占 25.72%；再其次為 30～44 歲者，
占 23.84%。農牧戶戶內滿 15 歲以上人口主要集中於 45～65 歲以上，
占總數之 55.83%（見表一）。這樣的現象除了反映農業就業人口年齡 的老化，一方面也代表著農村傳統文化的消逝。
表 3-1 台灣地區農牧戶內滿十五歲以上人口年齡結構表 民國 96 年底
年 齡 別 口數 (人) 結構比 (％) 總 計 2,570,597 100.00
15-19 歲 135,232 5.26 20-29 歲 387,368 15.07 30-44 歲 612,726 23.84 45-64 歲 774,020 30.11 65 歲以上 661,251 25.72
資料來源：農委會
隨著產業結構變動，服務業及科技資訊產業蓬勃發展，不僅增加 了農牧業外之就業機會，對於所得水準之提昇也有直接之助益，從而 更加深了務農者經濟上弱勢的地位，導致農村青壯年人口的匱乏，進 一步使得農牧業長者的傳統技能和知識無法傳承，農村長者亦因長時 期的務農而逐漸與工、商、服務業的資訊脫節，成為被忽視的角色。
近年來文化產業的復甦，田園風情體驗變成了一種觀光的利器，
天然染布的技術、古甕的燒製、土窯及石板屋的搭建技巧，都變成了 吸引觀光人潮的焦點。然而在大量觀光人潮湧入農村社區的同時，更 應該進一步去思考，以吸引人氣建立富麗新農村為目的的農村再生，
所呈現的農村當真為社區居民所期盼的，還是只是在不得已的生活環 境下，被扭曲而讓農村社區居民不得不接受的最後方案。
（三）農舍零星分布，破壞生產環境
過去政府對於農村在住宅政策並無一套具體的做法，綜觀當前農
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村住宅之相關法令，大抵僅農業發展條例有較為具體的規範，然其對 於農村住宅需求量的提升，亦僅透過「農業用地興建農舍辦法」予以 解決，有關農地合理利用及農村整體發展的問題徒留許多疑慮。
我國農地之管理，除了缺乏上位計畫之引領，致農地細分、農舍 四立，破壞農村整體的風貌；再則，農舍及農業設施應視為與農業經 營不可分離之一部分，故農舍首應重視者為所興建之農舍及農業設施 是否確為經營管理該農地之需要，而非只解決農宅問題，然我國農舍 輔助農業生產的實質功能已被模糊，再加上修正後之農業發展條例允 許農地可自由買賣，寬鬆的農地興建農舍規定，導致了田園及農場的 零碎化。
除了農村景觀上的破壞，又因任意興建的農舍無完整的廢棄物及 汙水處理設施，造成家庭廢水直接排放至灌溉溝渠，破壞農業生產環 境。另一方面，農地一旦變更為建地就很難再回復為生產用途（劉健 哲、林春良、翁志成，2003：50-51），寬鬆的農地管理，實為我國農 村發展的一大隱憂。如宜蘭三星鄉因鄰近台北都會區，在交通便利的 誘因下，傳統農舍逐漸改建為田間豪華別墅，不僅造成生產農地之汙 染，也因缺乏整體規劃，破壞了應有的鄉村景觀，造成鄉村資源的浪 費（行政院農委會，2005：53-54）。
二、農村凋零的主因
台灣在經濟發展初期，農業是小農場高生產力的經營型態，不只 提供國民經濟中 30%以上的國內生產淨額，同時每年農業對經濟成長 的貢獻也在 20%以上。高生產力之農業提供了價廉物美的原料與糧 食，藉由農業剩餘提供了我國工業發展所需資本。而 1965 年開始，農 業勞動力開始減少，農業生產成本普遍提高，農業利潤降低的情形下，
導致了農民所得偏低，農民耕作意願下降的惡性循環（毛育剛，1996：
537-538）。農業對經濟成長貢獻的下滑，埋下農業由主導經濟成長部 門轉變為依賴政府部門的結果。細究台灣農業的發展，農村之凋零可 歸納出三大主因(董建宏，2009：84-85)：
（一）經濟因素
如前所述，經濟是支撐農民生產的支柱。然而國民政府基於掌握 與穩定糧食來源、加速工業發展、降低勞動生產成本等因素，以「肥 料換穀」、「保證收購價格」、「家庭即工廠」等相關政策，擠壓農業部 門支援工業經濟發展，工業部門直接安插入農業生產空間的政策，終
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造成了農民經濟上的弱勢、生產環境的污染與破壞。
（二）空間因素
在台灣農業發展過程中，政府著重於農村工業化之進行，企圖增 加農民就業機會，提供其所得，進而改善生活品質，但對於土地利用 管制卻流於寬鬆，工業區制度的不完備導致各種工廠零星分布各處，
土地投機盛行。政府對於畜牧業及養殖業之發展，過去亦僅著眼於促 進增產，未能建立合理之管制措施，環境汙染及地層下陷問題不斷，
致使國家付出了巨大的社會成本（毛育剛，1996：537-538）。
（三）政治社會因素
早年耕地三七五減租條例及耕者有其田等土地改革雖有其成效，
然於時代變遷後卻未能加以修正，造成農民對於土地改革的恐懼，衍 生不敢輕信政府的陰影。而台灣經歷二二八事件、清鄉與地方派系等 政治手段，弱化台灣農業社會，避免台灣傳統地主階級與農民，發展 成為強大政治團體。致使台灣農民缺乏相當的代言人，無法為其權益 在國家立法過程積極爭取(董建宏，2009：84-85)，而農會體系與地方 派系的結合，更加弱化了基層農民參與公共事務的意願。
三、農村再生政策推動範圍
依農村再生條例草案第 3 條第 1 項第 1 款之規定「農村社區係指 非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之 區域，其範圍包括原住民族地區。」蔡宏進（1993）認為，「農村」的 範圍應與「鄉村」無異，即指向非都市地區，包括所有農民、非務農 的漁民、鹽民或礦工等所居住的聚落及其外圍的廣闊田野、林木、鹽 田及荒地等，惟若從狹宰的範圍角度看，則「農村」似乎應僅只以務
依農村再生條例草案第 3 條第 1 項第 1 款之規定「農村社區係指 非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之 區域，其範圍包括原住民族地區。」蔡宏進（1993）認為，「農村」的 範圍應與「鄉村」無異，即指向非都市地區，包括所有農民、非務農 的漁民、鹽民或礦工等所居住的聚落及其外圍的廣闊田野、林木、鹽 田及荒地等，惟若從狹宰的範圍角度看，則「農村」似乎應僅只以務