農村再生計畫課題分析

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第五章 農村再生計畫產權結構及課題分析

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第二節 農村再生計畫課題分析

回顧農村再生計畫的推動，因為產權結構的不完整，因而產生了代理 關係不明確、資訊不對稱及剩餘索取權的缺位等問題有待解決。

一、代理關係不明確

在代理關係明確之組織內，尚且存在因所有權與控制權分離的代 理問題。而社區居民在農村再生計畫的擬訂過程中，較之社區在地組 織及團體，是處於一種被動、提供意見的狀態。雖農村再生條例草案 第 9 條第 1 項規定，農村社區在地組織及團體必須蒐集社區居民的需 求，作為農村再生計畫撰寫的依據。惟大部分的社區居民與農村社區 在地組織及團體間，並未有明確授權的舉動。社區組織及團體是否有 依照社區居民的需求，共同來擬訂農村再生計畫，站在監督者政府的 角色，可能亦無法明確去認定，並且制定出完善審核標準。而社區居 民對於自己的權利，也有不自知的可能。

由社區組織及團體推動農村再生計畫，本即為一種所有權缺位的 推動模式，農村社區居民很可能以無法明確獲得利益而退居漠然態 度，社區組織及團體亦極可能以自身為社區居民的身分，撰寫農村再 生計畫，形成少數居民授權社區組織代表，主導農村再生計畫的情形。

如此，大部分的社區居民雖無明確授權的舉動，農村社區組織代表卻 產生實際受權的關係。

另一方面，社區在地組織代表與直轄市或縣（市）主管機關，雖 藉由農村再生計畫的核定，產生確定的代理關係，卻無法對社區組織 代表課與代理人的義務，即雖農村再生計畫已經核定，然促使農村社 區在地組織及團體進一步完成農村再生計畫的力量，是其對農村社區 未來發展的熱情或為取得組織延續發展的價值等等，而非農村再生計 畫已經核定，而不得不執行的義務。

社區組織及團體擁有執行農村再生計畫與否的選擇權，如同政府 對於是否通過農村再生計畫、是否將社區的建設列為優先補助項目一 樣。農村社區內無人想參與農村再生計畫的研擬或農村再生計畫已經 核定，農村社區組織代表卻遲未提送相關資料予直轄市或縣（市）主 管機關編列年度農村再生執行計畫，導致農村再生計畫的停滯，其結

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果是農村社區未能獲得補助、實現計畫，政府未能推動該區農村再生 政策，對農村社區組織代表或農村社區組織及團體而言，亦僅是回歸 到農村再生政策未推動前的狀態，對現況並無明顯損失。是以，不明 確的代理關係，使得代理人的權利義務難以釐清、計畫執行的效率亦 難以提高。

二、資訊不對稱

（一）逆選擇

社區在地組織及團體於農村再生計畫的推動前，是處於平等競爭 的狀態，今以社區組織代表所提出的農村再生計畫作為農村社區未來 發展的藍圖，整合以往各單位點狀式的補助，形成政府與社區間單一 窗口的執行模式，雖可坐收農村發展整體性、減少資源的浪費，然社 區組織與團體的基數未定，在參與者可能不足的狀態下，藉由「互推」

而產生的在地組織代表即獲得傳遞資訊的優勢。

在地組織代表於農村再生計畫的推動過程，擁有資訊上的優勢。

對上，比政府更了解社區內的優缺點及發展的施力點；對下，則比社 區居民或社區其他組織及團體更清楚政府政策推動的理念與想法，資 訊上的落差，造成主管機關了不可避免的「逆選擇」的課題。

（二）道德危機

農村社區在地組織或團體並不代表農村社區全體，然在農村再生 計畫推動機制中，農村社區的社區意識卻被簡化為由農村社區組織代 表所提出的農村再生計畫。就執行面來說，礙於資訊不對稱、人的有 限理性及追求最大利潤的天性，代理關係是無可避免的。就理論面來 說，推動機制應盡量使所有權與控制權合一，始能擺脫代理關係所造 成的代理問題。

然在政府鼓勵與輔導農村在地組織或團體來推動農村再生計畫的 過程中，由於服務產出的間接性，政府很難完全站在社區居民的角度 去評判社區組織或團體執行農村再生計畫的品質與效果，執行成果的 審核陷落，資訊的不對稱將使「道德危機」更為氾濫。

三、剩餘索取權缺位

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無償提供服務的社區組織及團體，不能像一般企業或公司般，以 利潤來激勵經營者，經營者無法取得剩餘索取權。政府提供經費的補 助予社區組織及團體，以推動農村再生計畫，其是為照顧農漁村及社 區居民，因而亦無剩餘索取權，種種跡象顯示，社區居民應是農村再 生計畫中最大的剩餘索取權者。然而，社區居民亦不占有組織財產，

名義上也不享有所有權，其空有剩餘索取權的名，卻無剩餘索取權之 實。

社區組織及團體在推動農村再生計畫的運作目標，本即為成員本 身非經濟性的參與，不以牟利為目的。加以社區組織及團體，其對所 有權利潤的缺乏，造成社區組織及團體在運作上兩種負面的影響：

（一）低管理效率

社區居民無法預期農村再生計畫的效果，社區組織及團體的成員 藉由不支薪或低薪資來證明所獲得的支援是有效地被使用在農村再生 計畫的推動，而非社區組織及團體的自利行為，所以組織及團體又回 歸到無法以較高財務誘因獎勵管理者較高績效，導致管理上的低效率。

（二）低生產效率

組織及團體成員的不支薪或低薪資，可能導致成員以其他方式換 取金錢報酬，像是以休假、減少工作時數等，因而降低農村再生計畫 推動的生產效率。

四、小結

政府提供 10 年 2000 億的再生基金，藉助社區組織或團體的力量，

運用農村社區居民的產權，促成農村再生計畫的推動。依 Alchian 和 Demsetz 團隊生產的概念，農村再生計畫是政府、農村社區組織及團 體、專業輔導團隊及農村社區居民提供需求下聯合產出的產物。然而 生產團隊中參與合作的成員，其投入的程度非得以直接的、個別的具 體衡量，而資訊上的不對稱亦加重生產過程不可避免的搭便車問題及 道德危機，是以須賦予監督者「剩餘索取權」，使其取得監督的激勵。

一般來說，當社區組織或團體是自發性地發動社區運動，組織或 團體資金自籌，損益自行吸收，儘管社區活動的受益人是所有可能的 受益者共同構成的虛擬主體，剩餘索取權者不明，然執行組織或團體

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因資金的自給而擁有較大比例的控制權。當政府夾帶資金補助社區活 動，執行結構轉而變得更為鬆散，控制權掌握於政府手中，弱化了社 區內執行組織或團體的控制權，加以剩餘索取權的缺位，即形成了農 村再生計畫產權結構的不完整，進而造成執行上的無效率。

然而以社區組織及團體為主體推動農村再生計畫，雖有前述因代 理關係的模糊、資訊的不完全及因剩餘索取權者的缺位，導致管理與 生產低效率等問題。惟社區組織及團體在推動農村再生計畫的不牟 利，不代表組織及團體在推動農村再生計畫時是不能賺錢且沒有利潤 的。

藉由前章案例的分析，我們可以得知，社區組織代表在推動農村 再生計畫時，可以組織成員提供產權，並實際參與計畫的運作，進而 取得了計畫的控制權與剩餘索取權。因而，大進社區農村再生計畫的 推動，所有權、控制權與受益權是合一的，避免了產權結構不完整所 產生的代理問題。

然而，現階段農村再生計畫的試辦，僅限於目前法規所允許施作 的範圍，其擬訂尚不涉及第三章土地活化的部分，因此，目前所面對 的社區組織及團體的機會主義是較小的。當農村再生條例草案正式立 法通過後，農村再生計畫的效力擴大，社區組織及團體所受到的激勵 與約束效果就會隨之轉變。

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