非營利組織（non-profit organizations,NPO）是具有正式結構的民 間機構，它是由許多志願人士組成自我管理的團體，其目的是為了公 共利益服務，而非為自身的成員服務。「非營利」的概念主要是從法律 規範來界定，此一名詞乃源於美國國內稅法（the Internal Revenue Code,IRC），藉由「不分配盈餘限制」（nondistribution constraint）或法 規規範可減免稅賦的觀點來看，非營利組織是一種限制將其盈餘或利 潤分配給任何監督與經營該組織的人（陳金貴，1994：28-32）。
近年來非營利組織已成為台灣社會不同層級所關注的對象，從政
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（馮燕，2000：22）。
社區工作推動的意義即是在動員民間隱藏的勞動力，藉此從事經
21 資料來源：內政部社會司 http://sowf.moi.gov.tw/17/97/index.htm（2009/05/01）。
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第二章 理論基礎
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（二）非營利組織與政府
因應不同時代環境的變化，政府運作體制與模式也有所因應與調 整，從傳統官僚集權的體制轉化為當代含納更多民間社會與地方參與 的模式。由於現今社會的複雜性及多元化，政府已無獨立承擔治理的 任務，而必須結合次級系統的能力與資源，形成緊密互動、相互依賴 的政策網絡。政策網絡因此成為層級權威體系與市場之外的一種新合 作模式，其運作既非沿襲傳統的政府型態，亦非複製市場的交易機制，
轉而以公私協力（Public-Private Partnership）的方式解決傳統政府型態 的反功能作為，同時消除市場無法控制的負面外部作用（廖俊松，
2007：7）。而非營利組織即是處於「政府」與「企業」二大部門之外，
又能兼具政府與企業的特質，以企業之活力，承擔促進公共利益的責 任與使命，成為政府執行公共政策服務網絡的重要一環，然而這樣的 協力關係也使得公私之間的界線逐漸模糊，從而產生一些爭議 （江明 修，2005）。
政府對非營利組織的授權包含了許多形式，例如將服務契約化委 託出去，或是提供使用券，甚或把公部門的資源直接販賣給私人企業 等等（陳芬苓，2007）。然而由於契約的不完全，加上社會大眾對於非 營利組織追求公共利益的認知與評價的不盡相同，非營利組織成員亦 少積極回應社會大眾的期盼，而多以自身主觀的認定去落實非營利組 織的責任，因而在非營利組織的激勵及約束就形成了一個棘手的狀態。
二、非營利組織產權特性
相對於營利組織，非營利組織的剩餘索取權受到「盈餘不分配」
的限制，從而不存在剩餘索取權（Fama and Jensen，1983b），造成了 非營利組織所有權主體的缺位。在此，受益權的享受者是一個虛擬的 主體，使非營利組織所有權與受益權主體不一致，產生剩餘控制權和 剩餘索取權分離的現象。出資者擁有規範內的剩餘控制權，而剩餘索 取權的主體是由非營利組織所有可能受益者共同構成的虛擬主體，因 而非營利組織剩餘索取權的主體是不明確的（楊光華、陳曉春，2005）。 沒有人擁有剩餘索取權，使非營利組織監督機制存在先天上的不足，
此為非營利組織與營利組織產權上最明顯的特徵。
Alchain 和 Demsetz（1972）認為剩餘索取權在非營利組織中更 能有效地運用。企業的經營，是以更換經營者、改善經營管理及資本 化為新經營者的現時財產，來創造更大的資本。然而在非營利組織內，
其缺乏公部門明確的指揮命令關係，亦不同於營利組織對利潤的追
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的組織中，更嚴重的投機取巧的行為（Alchain and Demsetz，1972）。然而，也正是因為非營利組織剩餘分配的限制，在一般的情況下，
（林瑞發，2001：15）。Fama and Jensen（1983b）則認為，非營利組 織裡沒有剩餘索取權，只是避免了捐款者與享有剩餘索取權者之間的 行動及企業的每一個管理層級上（Jensen and Meckling，1976）。Fama and Jensen（1983b）認為非營利組織缺少可轉讓的剩餘索取權，決策 代理人可免遭外部代理人透過接管的驅逐，或具有撤換董事會成員之
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性的、慈善性的意圖，卻可能在政府大量的財務或相關補助進駐後，
產生微妙的轉變。22
在理想的狀況下，非營利組織不存在利潤動機，因而不會有利用 消費者難以辨別產品質量來營利的動機，而在這種情況下，消費者也 就無須花費代價去約束組織的營利行為。但是，讓組織放棄追求營利 的動機就等同使組織喪失降低生產成本、採用新技術和迅速適應新需 求的動機，而這也就是非營利組織的產權制度必須要克服的問題所 在，加以所有權者的缺位，代理人的投機勢難避免，激勵及約束效果 亦難以發揮。大抵來說，非營利組織之代理問題可歸納如下（李炳秀，
2005）：
（一）服務的間接性
在非營利組織的生產，購買者與產品的直接利益是相分開的，也 就是消費者與購買者非同一人。這種交易意味著最終的消費者並不負 責消費的決策。舉例來說中年人常為老人或子女所消費的東西付款。
儘管購買者或付款者可以藉由經驗給出產品的評價，但直接消費者常 常無能力評判產品質量從而無法將訊息傳遞給購買決策者（張軍，
1991：19-22）。就如同社區型非營利組織接受政府機關或企業的捐贈，
但其產出由社區居民承受，捐贈者很難去對組織進行質量上的評估。
（二）難以衡量產出的品質
企業部門的董事會一般是以利潤為主的財務指標作為監督經理行 動與企業績效的工具，然而非營利組織的產出包含了有形的財貨以及 無形的同情、關懷和信任等精神成分，難以轉化為清晰、可以量化的 指標（孫煒，2004b）。非營利組織提供勞務服務，其特點在於生產過 程同時就是消費者的使用過程，生產和消費的不可分性造成消費者更 無法對勞務的質量進行評比，也使得委託人很難對代理人課以應有的 責任。舉例來說，醫生看診提供服務的同時，即是病人消費接受診斷，
因為過程的無從比較，病人很難區分醫生看診的品質。非營利組織所 提供的產品缺乏價格訊息，也非由消費者自由選擇，從而缺乏檢驗及 傳遞訊息的機制與管道。
（三）所有者缺位
22 政府與企業的奧援可能會對本來的草根治理行動揠苗助長地破壞了參與者的內在動 機，導致原先以志願貢獻為基礎的社造努力，逐漸轉變為利益競逐、搶食政策大餅的 爭鬥（湯京平、王詩涵，2009）。
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企業部門可以清楚地界定委託人與代理人分別為股東與經理，經 理應該致力於追求股東的利益，代表股東的董事會可以建立監督機 制，有效地監測經理的行動與績效作為獎懲的依據。然而非營利組織 中存在著多重的委託人，董事會固可決定非營利組織的政策目標，但 政府機關也有契約、免稅等法令的要求，捐款者也可能對非營利組織 的表現有所期望，於此可能存在著目標不一致的問題（孫煒，2004b）。
而非營利組織的所有權歸屬更是一個令人困擾的問題，無論是出資 人、受託人或受益人，均不享有完整的所有權。出資者將財產投入組 織後，便失去對財產佔有、使用、收益及處分等總總權利；受益人也 不佔有組織財產，名義上也不享有其所有權，僅取得收益權；而受託 人享有支配意義上的所有權，但這也不是完整的所有權（楊光華、陳 曉春，2005：64-65）。是以會出現出資者監督動力不足，難以發揮監 督功效的問題。又由於非營利組織服務的對象通常為弱勢群體，對訊 息的獲取及處理以及利益訴求等方面存在能力上的缺陷，加以受益者 相對的地位弱勢，更加劇監督作業的困難。
非營利組織在所有者缺位、控制權、受益權分離的產權結構中，
存在著代理關係，代理人在追求最大利潤的利益驅動下，與委託人之 間存在的利益衝突，必然產生機會主義，加以資訊不對稱等原因，逆 選擇及道德危機勢必難以阻卻。因而如何設計合理的機制，形成對代 理人的激勵和約束，降低代理成本，是非營利組織在運作上的重要課 題。
四、小結
無償提供服務的非營利組織受到盈餘不分配的限制，不能像營利 組織利用利潤來激勵經營者，因而在非營利組織中，往往存在著更嚴 重的激勵衝突（Hansmann，1980）。從代理理論得知，降低代理成本 的激勵及約束有二：一是藉由內部剩餘索取權的運用，進行代理人的 激勵；二是引進市場競爭機能，產生代理人不得不努力的約束。
在非營利組織內部環境中，董事會監督管理者與志工們採取的組 織行動，提供財貨與勞務等組織產出給非營利組織外在環境中的顧 客；其組織產出也將接受外在環境中關係人的評估，判斷非營利組織 是否達成其使命與目標，以評定其績效；非營利組織的評估結果將影 響外在環境關係人在未來續支持及參與非營利組織的決定，此一決定 將反饋回到非營利組織內部環境中，影響關係人今後的行動（孫煒，
2004a）。
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管理者較高的績效，進而可能降低管理效率（managerial efficiency）。再者，管理者可能會以非金錢利益（nonpecuniary），如以休假、減少 工 作 時 數 ， 來 取 代 金 錢 報 酬 ， 因 而 降 低 了 生 產 效 率 （ productive efficiency）（孫煒，2004a：152），危及組織的存續。然而，非營利組 織的不牟利並非意指非營利組織不能賺錢且沒有利潤（nonprofit）（王 順民，2006），「盈餘不分配」亦有其適用範圍。23
此外，在非營利組織中，管理委員會和董事會的設立，必須負擔
此外，在非營利組織中，管理委員會和董事會的設立，必須負擔