由社區組織推動農村再生計畫之研究-以宜蘭縣冬山鄉大進社區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立由社區組織推動農村再生計畫之研究 ─以宜蘭縣冬山鄉大進社區為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. en. hi. i n U. v. gc 研究生：許曉怡指導教授：楊松齡. 博士. 中華民國九十九年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(4) 謝誌我常常開自己玩笑，碩士學位我把它當博士念！會這麼說並不是我的論文寫得多麼嚴謹或有貢獻，而是我花了 5 年半才把它念完，從一開始的渾渾噩噩，到後來發現了論文寫作的有趣之處，進而從徬徨中找到出口，這樣深刻的經驗，讓我成長了很多。我很愛看人家論文前的謝誌，彷彿看了就參與了作者寫作的心路歷程，每每總是看到了滿滿的感謝，這時心裡總是覺得他們的文筆太過矯情，然當我的論文完成，回首自身寫作的過程，著實遇到了太多貴人、獲得太多幫忙，內心確實如同前輩們般充滿感恩，才恍然大悟，很多事情，必須走過才會懂得。. 政治大最先感謝的是楊松齡老師，在忙碌之餘還要分神指導我論文的寫作。立我的資質駑鈍，總是讓他擔心不已。研究所導師課中，陳立夫老師的不苟 ‧. ‧ 國. 學. 言笑，因為徐世榮老師的幽默顯得很是有趣，愛靜老師時時刻刻都散發著溫暖的光輝，讓導師課備感溫馨。張鈺光老師嚴謹的治學態度，讓我深感佩服。研究所的課程，在諸位老師細心指導之下，處處充滿驚奇。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 雅怡一直是互相打氣的好夥伴，一鋒、秉宏、子儀、欣芳及香君等可愛的小學弟妹，也給我很多的鼓勵。稚堤、谷中學長及秀裕學姊提供我很多論文寫作上的指導，有你們的幫助，真的讓我覺得很踏實。俊發學長是我的大貴人，不僅提供我相關的資料，更引導我從論文盲點中爬出來，少了你，這本論文將遜色很多。. Ch. engchi. i n U. v. 大學的姊妹們，相當貼心的幫我順過論文、挑錯字，讓它可以更完美的呈現。小萱跟子揚的心靈諮商，真的很受用。總是幫我 cover 工作的組長，一直鼓勵我的貞如、涵淇、聰慧的惠美、提供我零食的源宗、王大哥及我心愛的胖棋棋，謝謝你們這段時間的陪伴與支持，讓我可以在工作之餘有餘力負荷論文的壓力。最後是我的家人，在我論文寫作的最後，讓我可以心無旁騖，全心全意的寫論文；他們的鼓勵一直是我最重要的精神支柱；俊良陪我看書、陪我訪談；小姊姊的世貿 33，實在很 sweet。5 年半的時間，感謝你們的陪伴，讓我得以順利完成階段性的學習，邁向嶄新的人生。許曉怡 99.02.04.

(5) 摘要推動農村再生是「愛台十二項建設」施政主軸之一，目的是希望透過整合規劃的概念，10 年編列 2000 億基金，執行農村再生計畫，協助農村打造全新風貌。依農村再生條例草案第 9 條第 1 項之規定，農村再生計畫的推動主體為農村社區內之「在地組織及團體」，並交由直轄市或縣（市）主管機關進行審核。然而農村社區內之「在地組織及團體」的想法，未必等同於社區居民的想法，加以社區組織推動農村再生計畫時，組織內部非營利的產權結構，將使組織在推動農村再生計畫時，面臨更嚴重的代理問題。本文藉由案例的分析，得知社區組織在推動農村再生計畫時，是藉由自身產權結構的轉換，由非營利的產權結構轉換為合夥關係的組織，以避開因代理所產生的逆選擇及道德危機。然此舉雖減緩了代理問題，卻又面臨農村再生計畫的效益受到合夥關係的束縛，無法拓展到農漁村社區全體居民的課題。農村再生計畫的推動，以組織產權結構的角度切入，則必須增加社區居民的參與，讓社區居民藉由參與，完整農村再生計畫推動的產權結構，始可坐收所有權與控制權合一的好處，使農村再生計畫的推動不至於偏離社區居民的需求。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 關鍵字：農村再生、代理、產權、社區組織. i n U. v.

(6) 目錄第一章緒論 ........................................................................................ 1-1 第一節第二節第三節. 研究動機與研究目的 ........................................................................ 1-1 研究內容、範圍及限制 .................................................................... 1-6 研究方法與研究流程 ........................................................................ 1-8. 第二章理論基礎 ................................................................................ 2-1 第一節第二節第三節. 產權制度 ............................................................................................ 2-1 激勵與約束 ...................................................................................... 2-11 非營利組織的產權困境 .................................................................. 2-16. 第三章農村再生計畫的推動 ............................................................ 3-1 第一節第二節第三節. 農村再生政策的源起 ........................................................................ 3-2 農村再生政策的內涵 ........................................................................ 3-9 農村再生計畫推動分析 .................................................................. 3-18. 立. 政治大. 第四章個案探討 ................................................................................ 4-1 個案說明─宜蘭縣冬山鄉大進社區 ................................................ 4-1 大進社區農村再生計畫的擬訂及執行 ............................................ 4-9 社區組織代表的運作 ...................................................................... 4-16. ‧. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節. 第五章農村再生計畫產權結構及課題分析 .................................... 5-1. er. io. sit. y. 農村再生計畫推動之產權結構 ........................................................ 5-1 農村再生計畫課題分析 .................................................................... 5-6 農村再生計畫推動之激勵與約束 .................................................. 5-10. Nat. 第一節第二節第三節. n. 第六章結論與建議 a .............................................................................. 6-1. iv l C n hengchi U. 第一節結論 ...................................................................................................... 6-1 第二節建議 ...................................................................................................... 6-3. 參考文獻 .............................................................................................. 參-1 附錄一訪談對象一覽表 .................................................................. 附-1 附錄二訪談紀錄A1 ........................................................................ A1-1 附錄三訪談紀錄A2 ........................................................................ A2-1 附錄四訪談記錄B1.......................................................................... B1-1 附錄五訪談記錄B2.......................................................................... B2-1.

(7) 圖目錄. 圖 1- 1. 研究流程圖…………………………….….…..……………………1-9. 圖 3- 1. 農村再生計畫體系圖……………………………………………..3-15. 圖 3- 2. 農村再生計畫作業流程圖……………….…....………………….3-22. 圖 4- 1. 大進社區位置圖…………………………..….…………………….4-1. 圖 4- 2. 大進社區農村再生促進會組織圖….…….….…………………….4-2. 圖 4- 3. 政治大大進社區農村再生建設計畫施作位置圖…...…………………...4-13 立. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 4- 4. 大進社區農村再生計畫發展位置圖…….…….............................4-4. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 表目錄. 表 3- 1. 台灣地區農牧戶內年滿十五歲以上人口年齡結構表.……….3-4. 表 3-2. 農村再生條例草案各版本條文對照表……………………...3-11. 表 4- 1. 大進社區農村再生計畫執行項目…...……….……..................4-5. 表 4- 2. 2008 年大進社區農村再生建設申請執行項目.………….….4-12. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(10) 第一章緒論. 第一章. 緒論. 第一節研究動機與研究目的. 一、研究動機農業是維護人類健康與自然資源的產業，同時也是孕育鄉村社區共同意識的基礎產業，將農業視為產業文化，可說是現代社會對傳統農業價值的重新詮釋（王俊豪、陳昭郎，2001：151）。長期以來，我國重視商業發展的策略，都市土地為政府投資與施政之主要地區，鄉村地區的功能往往被定位於支持經濟發展、確保糧源以及提供都市發展所需用地（陳榮俊、陳明燦，2008）。然而，隨著台灣經濟的快速發展，現代的農村聚落已非以往僅止於農業生產的角色，而是居住環境、社會福利和環境保全的基地，鄉村發展的議題也由傳統的硬體導向思維，改變成軟體導向的鄉村發展，並開始由農戶實地參與農業與環境的保存（祝瑞敏，2006）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. sit. n. al. er. io. 相對於都市建設有都市計畫法，過去政府在農村規劃並無一套具體的政策，亦無一套完整的法令依據可供遵循，諸多農村建設的輔導多透過農委會等相關單位推行之計畫推動，而未能加以整合 1。30 年來林林總總多達 10 餘種，種類龐雜且牽涉法令 2眾多，加以農業就業人力年齡偏高，農民教育程度較低，致使社區居民望之怯步，無所適從。而農村再生條例草案的提出，期待著以由下而上的推動模式帶領農村社區走向富麗（陳武雄，2009）。. 1. 2. Ch. engchi. i n U. v. 如民國 64-68 年度實施「農村綜合發展示範村」、68-74 年度的「現代化農村發展計畫」、 71-74 年度的「農宅改善五年計畫方案」、74-80 年度的「農宅及農村社區環境改善計畫」、 76-80 年度的「農村社區更新計劃」、76-87 年度「坡地農村綜合發展規劃暨建設計劃」、80-86 年度的「改善農漁村社區環境實施計劃」、82-87 年度「農漁村社區整體規劃暨建設計劃」、 87-89 年度「建設富麗農漁村計畫」、89-92 年度「921 農村聚落重建」、89-94 年度之「農村新風貌計畫」、91 年度起之「一鄉一休閒農漁園區計畫」、94-97 年度「鄉村新風貌」及 97 年國家發展重點計劃「新故鄉社區總體營造」（劉建哲，2001：54、湯曉虞，2008：22-23）。包括區域計劃法及其施行細則、非都市土地使用管制規則、農地重劃條例及其施行細則、農村社區土地重劃條例及其施行細則、山坡地建築管理法、農業用地興建農舍辦法、農業發展條例及其施行細則、環境基本法、山坡地保育利用條例及其施行細則、水土保持法及其施行細則、漁業法等。 1-1.

(11) 第一章緒論. 以往政府多強調由上而下的領導式建設，由下而上（bottom-up）3 的社區居民參與機制未能有效建立（韓選棠，2002：5-2、劉健哲，2002： 4-3），導致農村的建設與發展偏離社區居民的需求，無法發揮農村特色，造成資源的浪費。又因目前農村建設並無一套完整的法規可以依循，政府推動農村建設工作所依據之間接法令雖多，惟大多為一般性土地使用及營建管理方面的法規，特別顧及農村特性以及社區居民需求，能夠規範引導農村整體性、計畫性建設之法令則付之闕如（劉健哲，2001：58、陳榮俊、翁志成，2003：6）。是以，行政院提出「農村再生條例」，期望奠定我國 4,000 個農漁村活化再生的基礎，依法每年編列農村再生基金，使農村獲得「改頭換面」的機會，進而展現富麗新風貌。推動農村再生是「愛台十二項建設」施政主軸之一，目的是希望透過整合規劃的概念，10 年編列 2000 億基金，執行農村再生計畫，協助農村打造全新風貌。4依農村再生條例草案總說明，其條例之重要精神在於因應整體農村發展之需要，運用整合性規劃概念，以現有農村社區為中心，強化由下而上之共同參與制度，建立農村整體再生活化，並強調農村產業、自然生態與生活環境之共同規劃及建設，注重農村文化之保存與維護及農村景觀之綠美化。以農村社區為計畫範圍，由農村社區在地組織及團體依據社區居民需求，自發性擬訂農村再生計畫，送直轄市或縣（市）主管機關審查核定者，由主管機關補助社區進行整體環境整建、公共設施、個別宅院整建及產業活化等建設。 5. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. 依農村再生條例草案第 9 條第 1 項之規定「農村社區內之在地組織及團體應依據社區居民需求，以農村社區為計畫範圍，經共同討論後擬定農村再生計畫，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表（以下簡稱社區組織代表），將該農村再生計畫報直轄市或縣（市）主管機關核定。」也就是說，農村再生計畫的推動主體為農村社區內之「在地組織及團體」，而計畫的效益卻期望做為農漁村活化再生的基礎。另同條例草案第 22 條提及「直轄市或縣（市）主管機關就實施農村再生計畫之地區，為配合農村土地活化管理，得依土地使用性質與農村再生計畫，擬訂農村再生發展區計畫，進行分區規劃及配置公共設施。」是以就產生這樣的疑問，農村社區內之「在地組織及團體」的想法，是否就等同於社區居民的想法？如果農村社區內之「在地組 3. 4. 5. Ch. engchi. i n U. v. 在地方發展規劃策略上，對於地方問題的診斷，必然需要以 bottom-up 長期的累積，做為分析的基礎，避免誤診（吳威德， 2005：92）。農委會 97 年 10 月 29 日新聞稿。 http：//www.swcb.gov.tw/swcb.asp?ptype=System/SubSYS/News/show&AutoID=599 農業再生條例草案第 9 條、第 10 條及第 12 條至第 14 條之規定。 1-2.

(12) 第一章緒論. 織及團體」不能夠代表整個農村社區，那麼，農村社區內之「在地組織及團體」所提出的農村再生計畫，卻可成為直轄市或縣（市）主管機關作為農村再生發展區劃定的依據，對提出農村再生計畫之農村社區進行分區規劃及配置公共設施的規範，則不無疑義。透過農村社區的賦權、地方政府的在地動員、以及中央政府的政策資源等三個不同層級的治理與合作來達成農村再生的目標。社區居民作為推動農村再生計畫過程中最基本的要素，提供產權；社區組織代表提供人力；政府部門提供技術輔助及經費，即形成 Alchain 和 Demsetz 所謂團隊生產的概念。解構農村再生計畫的推動機制，其仰賴農村社區內之在地組織及團體自發性的整合，並依據農村範圍內社區居民需求，共同擬訂農村再生計畫，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表，將該農村再生計畫報直轄市或縣（市）主管機關核定。在此推動機制中最重要的關鍵，即是希望藉由社區組織及團體真實地整合意見、反映當地社區居民的需要，透過在地人找出在地文化，彌補政府有限的資源與人力。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 在理論上，Coase（1937）認為市場運作需要一些成本，如果組成一個組織，並授權某人支配資源，即可節省一些利用市場的成本，而代理人與僕人的差別在於代理人執行其工作時所擁有的自由裁量權（Bowie and Freeman，1992：88）。張五常（1983）亦認為消費者缺少對商品每一部份或成分使用的詳細信息，因為種類繁多且預測活動變化，以及分解貢獻度的困難，是以決定的費用高昂。為降低這些費用，在私有要素所有者與最終商品之間，就必然需要一種裝置，而作為農村再生計畫提送直轄市或縣（市）主管機關審查的社區組織代表，即是在這樣的概念下產生。. Ch. engchi. i n U. v. 農村再生條例草案第 9 條第 1 項賦予不特定的農村在地組織及團體擬訂「農村再生計畫」，使其可申請經費，並實現地方願景的作法，從台灣農村社會發展的情形，台灣農村社會原本即存在著互助與合作的關係，因此建立一套具有參與性與制約性的組織章程與運作系統，面對社會鄉村需求與期望提出各式行動方案，以促進各種構想的實驗、修正與落實，是很值得落實的構想（倪葆真，2004）。藉此觀點，由社區在地組織及團體推動農村再生計畫，似可降低農村再生過程中所產生的交易成本，然而卻無可避免地會面臨代理問題的發生。. 1-3.

(13) 第一章緒論. 政府以法律不明確授權（delegation）的形式，期待社區在地組織及團體共同擬定農村再生計畫，並整合推派在地組織代表遞送審查，在意義上，政府與社區組織及團體、社區居民與社區組織代表間，形成類似「委託代理」的概念。而以單一的在地組織代表為窗口，推動農村再生計畫的模式，更突顯出代理關係的重要性。以組織經濟學（organizational economics）理論為基礎的「委託人 ─代理人理論」，源自於 Berle 和 Means 在 1932 年對企業所有權與經營權分離後產生的委託人與代理人之間利益衝突，所做出之經濟分析。其認為委託人與代理人之間的利益不一致和資訊不對稱導致監督成本過高，因而代理人所做出的管理決策可能會違背委託人的利益。而為使代理人與委託人的目標趨於一致，Hart 和 Moore（1990）曾透過所有權的變動，研究影響代理人的動機。如同剃刀師傅擁有自己的刀子，他的刀子將永遠保持著又亮又鋒利。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 運用社區組織及團體來推動農村再生，事實上期待著產生讓剃刀師傅擁有自己的剃刀一樣的效果，來避開代理成本。然農村規劃牽涉廣泛，可以預期的是，不是每個社區居民都會參與農村再生計畫的討論，亦不能保證每個所有權人都會對農村再生的推動投入心血，進而產生搭便車（free-rider）的狀況。. y. Nat. sit. n. al. er. io. Fama 和 Jensen（1983b）則認為，不是每個所有者的專業知識都很強，如果將剩餘索取權給予決策者，可以解決剩餘索取權者和代理人之間的代理問題，但將導致剩餘風險承擔和決策經營的分離，所以必須將經營權與控制權分離加以制衡，此點亦透露出農村再生計畫擬定機制的隱憂。不是每個農村社區居民都有足夠的專業來檢視農村再生計畫的內容，因而必須將農村再生計畫所產生的剩餘權利分配予擬訂農村再生計畫的在地組織及團體，才可適度解決社區居民與在地組織及團體間的代理問題。然而，農村再生計畫的本質，並非是要造福社區在地組織及團體，剩餘權利無法回饋予社區在地組織及團體內部，因而依農村再生條例草案第 9 條第 1 項的推動機制，在地組織及團體即缺乏啟動農村再生計畫的誘因，而產生激勵效果不足的情況。更遑論遵守以社區居民需求為農村再生計畫擬訂依據這樣的規定。. Ch. engchi. i n U. v. 依農村再生條例草案第 7 條第 1 項，6主管機關編列 10 年 2000 億. 6. 農村再生條例草案第 7 條第 1 項「中央主管機關為推動農村永續發展及活化再生相關事項，應設置農村再生基金新台幣二千億元，並於本條例施行後十年內分年編列預算。」 1-4.

(14) 第一章緒論. 的預算投注於農村再生政策，其中包括辦理農村再生計畫 7及年度農村再生執行計畫。8並於同草案第 20 條 9第 1 項前段規定「中央主管機關對農村社區之建設，應建立督導制度」。農村在地組織及團體在誘因不 10 足的情況下，基於某種原因提出了農村再生計畫，然而自願性付出及貢獻的舉動，使其與中央主管機關間的關係不若企業間股東與經營者明確，加以農村再生計畫是為照顧全國農漁村，效益並不能由中央主管機關直接地察覺，資訊不對稱（information asymmetry）產生服務間接性的監督困難，使主管機關在社區組織及團體的約束上無著力之處。而農村社區居民在社經地位的普遍弱勢，更強化社區組織及團體在推動農村再生計畫的過程中，逆選擇（adverse selection）及道德危機（moral hazard）的氾濫，深化了社區組織及團體是否真能以社區居民需求來推動農村再生計畫的疑慮。農村再生計畫的推動因產權結構上的不完整，使得社區居民的需求恐難以實現。本文即以產權理論為基礎，藉由農村再生計畫推動過程的分析，企圖完整推動過程的產權結構，減少所有權、控制權與受益權三權分離所產生的問題，使社區居民的需求得以真實呈現。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 二、研究目的. ‧. sit. y. Nat. （一）分析現行農村再生計畫的推動設計，社區組織及團體的產權結構、激勵和約束效果及計畫推動時將產生的課題。. n. al. er. io. （二）就農村再生計畫試辦案例的推動過程進行探討，並提出結論，作為未來農村再生政策「由下而上」推動設計之參考。. 7 8 9. 10. Ch. engchi. i n U. v. 農村再生條例草案第 7 條第 3 項第 1 款。農村再生條例草案第 7 條第 3 項第 3 款。農村再生條例草案第 20 條「中央主管機關對農村社區之建設，應建立督導制度；並得對農村建設績效顯著之個人、團體或機關，予以獎勵。前項獎勵辦法，由中央主管機關定之。」可能是基於對社區的使命感、認同感或其他種種情愫。 1-5.

(15) 第一章緒論. 第二節研究內容、範圍及限制. 一、研究內容本文是基於產權理論，以制度經濟學的角度分析以社區在地組織及團體為農村再生計畫推動主體，於達成社區居民需求為目標的前提下，檢視社區組織及團體共同擬訂並實現農村再生計畫的機制設計，對社區組織及團體的激勵與約束效果。本文先以產權制度為開端，説明以社區組織及團體來推動農村再生計畫，因計畫的公益性，不論是何種性質的社區組織或團體，在推動農村再生計畫的過程中，其組織內部的產權結構，都將如同非營利組織般，具有所有權、控制權及受益權三權分離的產權特性，以此觀點檢視現行農村再生計畫的推動機制，對社區組織及團體的激勵和約束效果，並選定宜蘭縣冬山鄉大進社區作為研究案例，期使社區組織及團體確實依據社區居民的需求，實現農村再生計畫。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究範圍. 政治大. y. Nat. sit. n. al. er. io. 長期以來農村社區的復甦一直是政府努力的目標，為積極讓農村活力再現，有關單位已投注不少心血。農村再生條例草案於 2008 年 12 月 18 日由行政院提送立法院審議後，由於爭議不斷，民間、立法委員及主管單位持續討論溝通，已出現 10 餘種版本。為避免論述上的龐雜，本文以 2009 年 5 月 25 日朝野黨團協商建議整合之條文作為論述依據，並輔以 2008 年 12 月 18 日立法院審查會通過之條文對照。. Ch. engchi. i n U. v. 本文所稱農村再生推動機制是指以農村再生條例草案第 9 條第 1 項之規定為分析核心。依農村再生條例草案第 22 條之規定，社區組織代表所提出的農村再生計畫可作為未來直轄市或縣（市）主管機關擬訂農村再生發展區計畫，農村社區土地分區規劃及配置公共設施的依據，農村再生計畫之重要性可見一般。目前農村再生條例草案雖仍未審查通過，然針對推動農村再生計畫的部分，主管機關已訂有試辦作業規定 11可茲依循，並在 2008 年於 11. 以行政院農業委員會水土保持局 97 年 7 月 14 日水保農字第 0971843741 號函訂頒之「農村再生計畫暨實質建設計畫試辦作業規定」為主。依該規定第 2 點，實施期程自自 2008 1-6.

(16) 第一章緒論. 全台設有 14 個重點培育試辦區進行試辦。122009 年更擴大推廣，目前已有農村再生計畫草案之區域已達 271 區。13本文考量農村再生計畫為長期性的農村建設，因而選定 2008 年即已啟動的 14 個試辦區中，投入經費最多之宜蘭縣冬山鄉大進社區作為案例分析。然由於農村再生條例草案尚未審查通過，相關子法規亦未能確定，條例草案當中第 3 章土地活化之部分，礙於現行法規未能有進一步的試辦，因而本文不予探討，關於農村再生條例制定的必要性亦不在本文探討的範疇。三、研究限制由於農村再生條例草案尚未立法通過，本文僅得就目前條例草案之規定，對照試辦區之經驗進行分析。主管機關在 2008 年雖已於全台設置 14 個重點培育試辦區，然為求深入探討，本文於其中挑選宜蘭縣冬山鄉大進社區作為實例呈現。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 由主管機關之經費補助來看，大進社區於 2008 年獲得新台幣近 900 萬元之補助外，其餘社區平均僅補助約 100 萬元左右（鍾麗華， 2009）。另大進社區於 2005 年因社區內納骨塔事件的影響，社區內成立自救會以抵抗外來公司的非法侵害，社區關係因而非常緊密。本文即基於社區意識已相當高昂、實際補助經費最多，社區組織發展活躍的條件下，來探討社區組織及團體推動農村再生計畫的約束及激勵效果。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 另外，農村再生計畫的試辦是受限於現行法規內可執行之項目，且 2008 至 2009 年之試辦規定仍有微幅調整，本文以 2008 年宜蘭縣冬山鄉大進社區農村再生計畫，已施作驗收之項目為分析主軸，以求計畫內容穩定度。. 12. 13. 年 5 月 20 日起至 2008 年 12 月 31 日止。 14 個試辦區為宜蘭縣冬山鄉大進社區、新竹縣北埔鄉南埔社區、苗栗縣頭屋鄉象山及外獅潭社區、三義鄉雙潭社區、台中縣新社鄉馬力埔社區、彰化縣大村鄉平和社區、嘉義縣義竹鄉光榮社區、台南縣後壁鄉無米樂及白河汴頭社區、花蓮縣光復鄉馬太鞍及大和社區、台東縣鹿野鄉永安社區及池上鄉萬安社區。 2009.08.04 農村再生推動機制座談會會議記錄農委會主委陳武雄發言，中華民國社區營造學會 http://www.peopo.org/cesroc/post/41526（2009/11/19） 1-7.

(17) 第一章緒論. 第三節研究方法與研究流程一、研究方法本文為能確實呈現農村再生計畫之推動機制，及其在實際推行時可能產生的課題，並檢核現行推動機制之激勵與約束效果，故採「文獻分析法」、「深度訪談法」及「實例研究法」。首先採「文獻分析法」，蒐集產權理論、代理關係、約束和激勵及非營利組織產權特性等相關文獻作為理論依據。在關於農村再生計畫推動的部分，除相關文獻的蒐集外，礙於農村再生條例草案尚未審查通過，另配合與主管機關的「深度訪談」，以釐清未來農村再生計畫推動的機制設計。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 其次採「實例研究法」，由於目前條例尚未通過，現階段以選定一農村再生計畫之試辦地區，配合與農村社區組織代表與居民「深度訪談」之運用，來呈現農村再生計畫推動過程的相關課題。限於農村再生計畫試辦過程中之相關衝突與問題，必須經由長時間的參與與經驗累積始能發掘呈現，故而期能透過與參與社區發展之核心人士、社區居民進行深度訪談，對選定之農村再生計畫試辦區的推動過程作全面性的了解，進而發掘更多問題，以作為研究架構之驗證與修正。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、研究流程. Ch. engchi. 1-8. i n U. v.

(18) 第一章緒論. 研究動機與目的. 研究範圍與內容. 農村再生政策. 立. 產權理論. 政治大農村再生機制設計. 代理關係. ‧. io. sit. y. 約束. n. al. er. ‧ 國. 學. Nat. 激勵. Ch. 案例分析. engchi. i n U. 農村再生計畫推動分析. 結論與建議. 圖 1-1 研究架構圖. 1-9. v.

(19) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-10. i n U. v.

(20) 第二章理論基礎. 第二章. 理論基礎. 第一節產權制度. North（1990）認為，「制度」（institution）是一個社會中的遊戲規則，是人為的限制，約束人類的互動行為，以穩定個人之間的交換過程，減少期間所產生的不確定性（劉瑞華譯，1994：8-10）。制度的執行，執行者必須負擔制度執行過程中產生的監督成本，因而執行機制對於制度的推展至為重要。世界人口的不斷增加，資源有限欲望無窮的壓力下，產生了資源使用上的衝突。為了尋求一個解決的辦法，使權利的分配與選擇產生最好的結果，「產權制度」油然而生（Barzel，1989）。產權制度可說是最具根本性的基本規則，是一系列用來建立生產、交換與分配的基礎（吳惠林、周亞貞，1998：5）。產權理論主要在分析私有產權條件下，產權結構與組織經濟間的關係，探討社會化分工與制度化所產生之成本。通過對產權的了解，更能進一步理解產權所能產生的激勵及約束效果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 一、產權基本概念. y. Nat. sit. n. al. er. io. 產權（property rights）理論起源於 Coase 1937 年發表的〈廠商的本質〉“The Nature of The Firm”，其中「交易成本」概念的建立，為經濟分析提供了強而有力的工具。而 Coase 1960 年發表的〈社會成本問題〉“The Question of Social Cost”，將交易成本的概念延伸為以外部性為核心的社會成本。透過不同產權組織形式、產權組織內部權利配置等規則的研究，為解決人與人之間利益衝突提供可供選擇的、有效的、合理的產權規則，從而達到資源的有效配置。. Ch. engchi. i n U. v. 儘管Coase之後，Alchain、Demsetz和North等經濟學家不斷地致力於發展和完善產權理論，產權至今仍沒有一個完全明確而權威的界定。Alchain認為產權是一個社會所強制實施選擇一種經濟物品的使用的權利。而Demsetz（1967）在〈關於產權的理論〉“Toward a Theory of Property Rights”一文中描述了十八世紀加拿大東部印地安人土地產權制度建立的情形。14他認為產權是一種社會工具，其重要性在它能幫助 14. 當印第安人補獵動物的目的僅是滿足自身的需要時，資源稀少性的問題並不存在。然而隨著皮毛貿易的活絡，市場對皮毛的需求量日益增加，致使補獵的活動頻繁，進而造成了資源稀少的情形，從而印第安人開始保護資源，劃分小團體的打獵範圍，建立排他性的公有產權（exclusive communal property），防止外人進入。但由於監督成本過高， 2-1.

(21) 第二章理論基礎. 一個人形成與其他人進行交易的合理預期，其主要功能則是產生較大激勵作用，引導人們將外部性作內部化 15的轉換（Demsetz,1967：347）。 North（1981）認為，產權的出現是國家統治者的慾望與交換當事人努力降低交易費用的企圖而彼此合作的結果。隨著人口的增加，農業的勞動邊際產值相對於狩獵活動為高，是以儘管農業在設立與實施產權上必須付出成本，但由於原始農業組織小規模的特性，容易在農業組織的內部以風俗習慣相互監督，限制資源的濫用，反而使界定農業排他性公有產權的收益大於實施成本。因而產權的形式由原狩獵時期的共同財產權形式，轉化為農業的排他性「共同財產」（common property）的建立（劉瑞華譯，1995：80-95）。產權形式與生產活動的交互作用，使得產權制度起了重大的轉變。. 政治大. 資源有限，「共同財產」的形式，意味著嚴重的產權矛盾，即各方權利與責任不清，個人的行為是無法排他的（nonexclusive），造成資源汲取的利益由個人取得，但資源枯竭的損失卻由全體承擔，因而對其他人產生了所謂的「外部效果」(externality)，使得資源的使用效率受到極大的影響（吳惠林、周亞貞，1998：39）。而產權的功能，即是克服外部性，降低社會成本，在制度上確保資源配置的有效性。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 在經濟上，產權是一種客觀的經濟關係，各種經濟模式均為獨立的產權模式。法律上的產權是產權體系中，屬於國家立法賦予的財產性權利。經濟意義上的產權，經國家意志介入後，賦予法律上的效力，成為法律上的產權，外在上亦是一種法律權利。隨著社會經濟的演進，傳統法律上產權的概念已由私權的定位拓展至公權的領域，其是一種財產，也是一種權利（楊松齡，2006）。. Ch. engchi. i n U. v. 由於產權的靈活運用，很難對產權作一完整且清楚的描述。然仍可將產權的內涵歸納為四點：（一）界定稀少資源的使用規則：. 15. 無法遏止盜獵事件的發生，印第安人開始豢養動物，降低排他性成本，建立真正排他性的私有產權。（Demsetz,.1967：347-59）當人們同意互相加諸成本及收益於對方時，他們即達成了一項契約；當每個人的效用或生產函數是相互依賴時，不管他們是否已經協議過，他們在彼此身上加諸了收益或成本；像這樣相互依賴的情況即稱為「外部性」（externalities）。市場外所表達出來的成本或收益是非定價的，每當成本或收益是非定價時，供給者及缺乏提供有效率數量的誘因。若要克服這個誘因問題則必須對外部性加以定價。當外部性是有價格時，供給即被導向至市場，此種情況稱為「外部性內部化」。相互依賴的財產使用問題的解決之道，就是將其導向市場，或是將外部性內部化。（溫麗琪譯，2003：190）。 2-2.

(22) 第二章理論基礎. 根據 Alchain 的說法，產權的起源和資源稀缺性有關，是一種關於財產排他性的權利，藉由產權的界定，能決定有限資源的歸屬，更可確立衍生利益如何分配。也就是替利益相衝突的經濟主體，確立某種行為規範，以達資源最佳配置。產權的界定替擁有生產要素的主體，明確其獲取收益的權利與承擔損失責任的範圍（吳惠林、周亞貞， 1998：40）。（二）產權的界定和建立是人們最初始的合作：藉由 North（1981）對產權的描述可知，界定產權和建立產權制度，是人們之間最初始的合作。然而產權制度的建立與變遷卻又反過來影響人與人之間合作的交易成本。由於產權界定本身即存在著成本，當界定產權的成本高於它所帶來的利益時，產權制度即無建立的價值。而當產權界定所能獲取的利益高於成本時，產權制度即藉由人追求最大利益的慾望合作產生。產權制度的從無到有，從根本上來說，是因為情況的轉變或新技術的出現，使得產權制度的建立成本或達成契約的費用降低，從而使產權制度所帶來的收益增加。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. （三）產權結構是一組權利. n. al. er. io. sit. y. Nat. 對一個產權制度來說，完整的產權（property rights）總是以複數名詞呈現。從法律的觀點來看，財產權是一群權利的集合，這些權利敘述著人們處分其所擁有資源的情形（溫麗琪譯，2003：108），它允許個人在權利範圍內以各種方式行使權利、在不損及他人的權益下，從事物中獲得各種利益或透過出租把收益權轉讓與他人或出售其所有權。（張軍，1991：26）。完整的產權所包含的內容很多，不過仍可以總括地歸納為使用權、處分權及收益權等三種權利（張五常，1989）。產權可以涵蓋這一完整的權利，亦可單指其中某項權利。產權的可分割性，使個人能依據其需要來使用資源，從而增加資源配置的靈活度及效率（Barzel，1997：115）。. Ch. engchi. i n U. v. （四）產權的約束及限制產權是規定人們相互行為關係的一種規則，其非指人與物之間的關係，而是指物的存在與使用在人們相互認可的行為關係中，因而產權是受到約束和限制的權利。產權理論所要決定的是存在的合法權利，而不是所有者所擁有的合法權利。其指出「人們通常認為，商人所得到和使用的是實物，而不是行使一定行為的權利。我們會說某人 2-3.

(23) 第二章理論基礎. 擁有土地，並把它當作生產要素，但土地所有者實事上所擁有的是實施ㄧ定行為的權力（Coase，1960：190）。有限的資源致使權利之間必須相互依賴和制約，才能使資源做出最有效的利用。個人的權力若沒有受到約束，就等於是沒有權利的制度。就如同在魯賓遜的世界裡，產權是無意義的，他不能享受專業化經濟和規模經濟的好處，也無須規範自己的行為以合乎社會規範。產權制度實際上就是對資源的佔有、使用及移轉，所訂定的法律規則、風俗習慣及管制。早於法律和國家存在之前，產權即以各種形式存在，產權的運用可以是對物或非物的諸種權利，亦可從經濟領域拓展到非經濟領域。二、產權制度的功能從產權發生的目的來看，產權是基於對經濟效益最大化的追求，透過把外部性內部化的方式所做的制度安排；從內容來看，產權是對資源多種使用方式與途徑進行選擇使用的權利；從社會關係來看，產權是通過人與物的關係來反應人與人關係的社會關係範疇，透過對不同利益主體間之權益關係進行界定和調整的制度規範；在社會經濟效能部分，產權是為了滿足價值型態和使用價值型態分離後所產生的所有權與經營權分離的狀態而設立的財產權利調整制度及社會控制；從概念的外延來看，完整的產權不是單一的，而是包含了占有、使用、處分、收益等權能的一束權利（曲振濤，1996：12）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 產權功能是指產權制度所產生的社會功效。而產權之所以具有特定功能起因於人追求個人效用最大化的理性，通過產權的設置、界定、安排及變更，可影響人的行為進而產生不同的社會效果。透過自願性交易（voluntary exchange）可以讓資源從視其價值較低者移轉至視其價值較高者，此時產權是以保護和促進自願交易的方式達成財富最大化的目的。另外，藉由所有者內生化資源使用的效益和成本，亦能使財富極大化。當產權創造出將國家財富極大化的動機時，產權是有效率的，藉由協議來達成分配效率，並以內生化來完成生產效率（溫麗琪，2003：148），其細微變化可以改變經濟系統並導致經濟增長或停滯。簡單來說，產權藉由資源配置和收益分配（例:剩餘索取權的歸屬）的功能，產生激勵及約束的效果。. Ch. engchi. i n U. v. （一）資源配置個人權利的界定決定了成本將如何在任何組織的參與者之間分配（Jensen and Meckling，1976）。產權制度是一種經濟運行的基礎，有 2-4.

(24) 第二章理論基礎. 什麼樣的產權制度就會產生什麼樣的生產組織及生產方式，因而如果沒有明晰的產權制度，就無法談論結構的治理。交易的實際發生，要以社會對產權的保障為前提，特別是轉讓權的保障，一旦轉讓權受到某種限制，則使用權與收益權必定受到限制，而降低資源配置的效率。因此，在產權界定及產權交易的可運行下，產權結構的可分割性，使其具有資源配置的功能。沒有產權界定及明晰的產權，產權即無法進行交易；產權無法透過自願性交易，資源即無法從視其價值較低者移轉至視其價值較高者，因而，產權具有資源配置的功能。另外，產權的排他性使用權，使所有者有權決定財產的使用方式。有權決定財產使用方式者取得剩餘索取權，對其行為和決策承擔全部責任，所有者便有激勵自己把資源配置到效率最高的動力。Alchain 和 Demsetz（1972）認為擁有剩餘索取權的人，將成為生產組織的監督者，而為提高組織的生產效率，擁有剩餘權利者應具有改變組織成員資格及績效的權力，從而可提升整體的生產效率。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. （二）收益分配. n. al. er. io. sit. y. Nat. 產權的界定是利益的劃分，產權的每一項權能都包含著一定的收益。借重產權分解的概念，人們實際上所擁有的是抽象的權利，而非僅僅是實物，物只是權利附著的表徵（Coase，1960、Grey，1980）。 Grey（1980）認為，一個成熟的資本主義私法制度可以被看作是所有權要素的自願分解與重新組合，於此，所有者可以按照他們的意願分解和移轉他們的財產。. Ch. engchi. i n U. v. 個人透過自己的行為，在一定的規則下，控制並影響權利的行使，並以其控制為追求自身最大利益的手段。然而，由於人的有限理性 16，並不是每個所有者的專業知識都很強，因而容易產生代理關係以期獲取最大利益。透過產權結構的分析，可以確認剩餘索取權的歸屬，進而達成利益分配的任務。三、剩餘索取權. 16. 所謂有限理性，是指人們在蒐集和運用信息以達目標時，其能力受到相當大的限制。在能力受到限制時，人仍然會邏輯性地繼續自己的目標。但由於這種限制，會產生「不確定性」，進而造成「投機取巧」及「機會主義」。當騙人能獲得利潤時，交易中的誠信就顯得很薄弱。（Williamson，1979） 2-5.

(25) 第二章理論基礎. Alchain 和 Demsetz（1972）在〈生產、訊息成本和經濟組織〉 “Production, Information Cost, and Economic Organization”中提出，企業生產的實質是一個團隊生產，即由若干人集合成一個團隊相互分工合作而進行的生產過程，這種合作所創造出的產出應大於單獨生產的加總。並將企業內部的激勵機制與剩餘索取權和財產所有權結合在一起。在資本主義古典制企業中，財產所有者即為索取剩餘的監督者，企業的剩餘索取權和監督權統一於一人。然而隨著專業化分工，所有權與控制權的分離（the division of ownership from control），衍生出剩餘索取權歸屬的眾多討論 17。從 Adam Smith 到 Berle，甚至 Jensen 和 Meckling，所有權與控制權分離的問題一直為學者關注的焦點。Fama 和 Jensen（1983a）嚐試去解釋所有權與控制權分離為特徵的組織如何繼續生存。其認為重要的決策成員，不承擔其決策的財富效應之大部分者，此類組織得以繼續生存，惟其決策程序中的代理問題就十分重要。如無一套有效的控制程序，決策經營者就很有可能偏離剩餘請求權者的利益。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 契約理論認為，所謂產權歸屬，就是剩餘索取權的歸屬，剩餘索取權明確了，產權也就界定。如果擁有控制權的人沒有剩餘索取權，就無法真正承擔風險，積極做出好的決策。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 企業契約理論認為，企業是一種或是一組的契約，而企業所有權的本質，即是「剩餘索取權」和「剩餘控制權」的組合（張維迎，1996）。所謂剩餘索取權是指，要求獲得企業利潤的權利；而剩餘控制權是決定資產最終契約所限定的特殊用途以外，如何被使用的權利（Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990）。一個完備的契約必須具備準確地描述與交易有關的所有未來可能發生的狀況，以及任何狀況下契約各方的權利與義務。然而，除去對未來不可預測的因素外，企業的利潤不一定總是個常量，扣除了工人薪資、基本支出後，總是得有人分享一個不確定的報酬，這就是企業剩餘，而這個剩餘也可能是個負數。. Ch. engchi. i n U. v. 儘管從 Coase、Demsetz 到張五常，其對企業契約的本質看法各有不同，卻也都認同契約的不完備性。Grossman and Hart（1986）認為， 17. 有關剩餘索取權歸屬的討論，Williamson（1985）、楊瑞龍及楊其靜（2000）認為其應歸屬於非人力資本擁有者；Alchain & Demsetz（1972）、Kight（1921）、周其仁（1996）認為應歸屬於人力資本擁有者；張維迎（1996）、楊瑞龍及周業安（1997）認為剩餘索取權的歸屬應依廠商所有權的依附狀態而有不同的歸屬。其他尚有剩餘索取權歸屬公有、歸屬專用性人力資本、專用性非人力資本的探討（謝一鋒，2008）。 2-6.

(26) 第二章理論基礎. 契約的不完備性可由三方面來說明，包括（一）人的有限理性。（二）外在環境的複雜性與不確定性。（三）信息的不對稱與不完全。人無法事前準確地預知將來可能發生的種種改變，也無法明確地獲知所有的訊息，因而造成契約的不完備。又因契約的不完備，產生了「剩餘權利」，最終導致產權主體可能擁有非完整的產權結構。Alchain 和 Demsetz（1972）認為，剩餘索取權的賦予，構成企業家的經營動機，刺激經營者創新及監督團隊生產中的偷懶及機會主義行為。也就是說，獲得剩餘權利的一方，將因此增加投資激勵；而失去剩餘權利的一方則減少激勵。四、剩餘索取權的運用 Fama 和 Jensen（1983a）於〈代理問題與剩餘索取權〉“Agency Problems and Residual Claims”一文中，解釋股份公開發行公司、所有權獨資者、合夥關係及有限公司，其剩餘索取權的類型及其產生的代理問題。除了剩餘索取權的限定與否會產生不同的代理問題，針對不同組織特殊的剩餘索取權類型，控制代理問題的手段也就不盡相同。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）受限與未受限的剩餘索取權. ‧. 1、股份公開發行的公司-無限制剩餘索取權. Nat. y. sit. n. al. er. io. 大多數非金融性組織都是股份公開發行的公司。股東的剩餘索取權可以藉由公開的股市交易而自由轉讓，股份持有人可以分享剩餘索取權者永久性投資為基礎的大量財富。由於決策技能與承擔風險的財富或意願不是必然的關係，因而無限制的股份允許的決策經營和剩餘風險承擔的分離，使複雜的組織增強了應付經濟環境變化的能力。無限風險承擔和分散化降低了風險承擔的成本，有助於組織的繼續生存。. Ch. engchi. i n U. v. 然而決策經營專業化與剩餘風險承擔的分離導致了代理人與剩餘索取權者間的代理問題。在股份公開發行公司，其藉由剩餘索取權的無限制性質，運用股票市場及接管市場產生外部監督機制，使得特定的市場和組織機制可以控制此一代理問題。 2、所有權獨資者、合夥關係及有限公司-有限剩餘索取權所有權獨資者、合夥關係及有限公司，這些小規模生產活動的組織間存在許多差異，有別於股份公開發行公司。在所有權獨資者公司存在著單一剩餘索取權者，而合夥關係及有限股份公司則存在著複合（多個）的剩餘索取權者，在這樣的情況下，合夥關係及有限公司比 2-7.

(27) 第二章理論基礎. 起所有權獨資者而言，在訂定剩餘索取權契約時，對於淨現金流量必需敘明得更為明確，對讓渡剩餘索取權予新代理人時，對程序的規範亦須更為仔細。在所有權獨資者、合夥關係及有限公司控制決策過程中的代理問題，同樣有剩餘索取權的特質，但與股份公開發行公司不同的是，所有權獨資者、合夥關係及有限公司的剩餘索取權集中於重要決策者，此種限制避免了產生剩餘索取權與決策代理人間的代理問題，也避開了經營與控制權分離此種耗費成本的機制。然而，採取受限的剩餘索取權模式雖可避開管理與控制權分離的問題，卻由於具有決策權的代理人所擁有的是受限的財富、受限的剩餘索取權，使得可作為確保契約承諾性收益與獲得風險性特殊組織資產等可供利用的資源也受到了相對的限制（Fama and Jensen，1983a）。. 立. 政治大. （二）特殊類型的剩餘索取權. ‧ 國. 學. 1、專業合夥制. ‧. 在專業知識人士所組成的合夥制的組織型態上，這種團隊行為是依靠市場來組織的，由於無雇主的特點，這種組織會形成自我監督的合夥制，而非建立在雇主與雇員的契約，其規模也不宜過大，以防止投機行為。在親威之間，長期共事的朋友之間，休戚與共及彼此熟知各人特點和投機的傾向，因而更容易形成合夥制（ Alchain and Demsetz，1972）。在此團隊中，每個人都是專業知識（know how）的所有人，其特點是（1）可藉由賦與主要的決策代理人剩餘請求權，以控制因依據相關特定知識授權所產生的代理問題。（2）組織不需擁有特定有形資產，組織活動的主要資產是專業的人力資本。（3）在代理人間相互監督和諮詢，有助於維持人力資本的價值，而此價值的變動主要受到績效表現的影響（Fama and Jensen，1983a）。在專業合夥制的組織中每一個人的貢獻都是難以衡量的，產出須依靠其他人來監督，因此組織內的人都是剩餘索取權的擁有者，彼此相互監督，相互激勵。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 2、金融合作組織在金融合作組織中，其剩餘索取權的重要特徵是當投保人、存戶或者股東有需要時，能夠依由一個規則決定的價格，把他的剩餘索取權賣給組織。這種可贖回索取權持有者撤回資源的決定是一種剝奪資產控制管理的權利，屬於一種部分接收或清算的形式，此種對於決策 2-8.

(28) 第二章理論基礎. 控制的機制能夠被任一索取權者單獨的運用，這不需要觸及代理之爭、投標報價或其他協商的接管（Fama and Jensen，1983b）。當擴張及締約資產及獲得準確資產價值指標的成本越低，組織越能存活。而對於控制剩餘請求權者以及金融合作組織決策代理人之間的代理問題是一種低成本的可贖回剩餘請求權機制，若組織決策活動中存在著大量、無法在次級市場交易的資產時，可贖回剩餘索取權機制就會變成高成本，且可贖回剩餘索取權將產生無效率的組織活動（Fama and Jensen，1983a）。 3、非營利性組織在那些不以盈利為目的的組織、學校、教堂、俱樂部、互助儲蓄銀行、互助保險公司以及監獄等組織中，改善管理的結果，並不會資本化為組織的現時財產，但因為沒有明確的利益相對人，或利益的相對人為不特定的廣大群眾，沒有人會對利潤的高低作爭執，因此，在那些不以盈利為目的的組織中，經營管理的投機取巧行為會更加嚴重（Alchain and Demsetz，1972）。非營利組織剩餘索取權的特質包括淨現金流量的剩餘索取權是無法轉讓以及以契約來約束淨現金流量之分配。不可轉讓的剩餘索取權在受託管理機構的董事會是既定的且其現金流量將用於現在及未來的產出。當組織潛在的捐贈者越多即將決策管理與決策控制機制分離所產生的成本越低時，組織越能存活（Fama and Jensen，1983a）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 五、小結. Ch. engchi. i n U. v. 由於資源的稀少性，促使人與人之間相互合作，產權制度從而產生以約束和規範人類的行為。藉由產權的界定及權利的可分割性，使產權具有資源配置與收益分配的功能，而透過對產權結構的分析、剩餘索取權的運用，可進一步對權利關係人產生約束和激勵的效果。在股份公開發行的公司中，其無限制的股份允許的決策經營與剩餘風險承擔的分離，使組織較所有權獨資者、合夥關係及有限公司等更有應付複雜經濟環境變化的能力，然伴隨而來的是耗費成本的經營與控制權分離的制度設計，以解決代理問題的產生。而在各類型組織中，特殊的剩餘索取權形式可使組織的運作更為永續，諸如在專業合夥制公司，合夥人皆是剩餘索取權者；金融合作組織中投保戶、存戶或股東可依其需要，以一個規則決定的價格將其剩餘索取權出售予組織；在非營利組織中，則限制了剩餘索取權的分配。 2-9.

(29) 第二章理論基礎. 由此可知，剩餘索取權的配置深刻影響組織的發展，產權制度上的安排，將直接牽動代理者受到的激勵與約束效果，對組織的存續亦產生至關重要的影響。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-10. i n U. v.

(30) 第二章理論基礎. 第二節. 激勵與約束. 以組織經濟學（organizational economics）理論為基礎的代理理論，源自於 Berle 和 Means 在 1932 年對企業所有權與經營權分離後所產生的委託人與代理人之間利益衝突所做出之經濟分析。代理人被看作是他們自己的主人，因其不承擔行動的全部財產效果，所以很可能將資源配置到那些非能使委託人利益最大化的用途。又因委託人與代理人之間的利益不一致和資訊不對稱導致高監督成本，代理人所做出的管理決策甚至可能會違背委託人的利益，而其中以 Alchain 和 Demsetz 的代理理論最具權威（馬迎賢，2006）。Alchain 和 Demsetz（1972）以 Coase（1937）〈廠商的本質〉為基礎，從組織經濟學的角度探討組織內代理關係之監督問題，進而發展出代理理論（agency theory）。而代理成本的降低，取決機制設計中所呈現的激勵及約束效果。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 一、代理關係. ‧. 委託代理關係在經濟學中被視為一種契約，在此契約下，委託人授權代理人為前者的利益而從事某種活動，代理人則通過代理行動獲取一定的報酬，有效的委託代理關係必須以委託人與代理人之間激勵相容為前提（王敬堯，2002：88-89）。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 依 Jensen 和 Meckling（1976）的定義：「代理關係係指一個或一個以上的委託人（principal），雇用並授權給另一個或一個以上的代理人（agency），代其執行某些特定的行為，彼此間所存在的契約關係。」從而代理關係的產生有其客觀條件：. Ch. engchi. i n U. v. （一）產權的存在當事人因有一定的產權而成為追求自身利益最大化、具有獨立利益的實體。（二）代理人擁有自由裁量權委託人不能以強制的方式使代理人為自己的利益服務，代理人保有工作時的自由裁量權。代理人於執行委託人交辦事項時，必須從數個可能的備選方案中做出選擇，而不論其作出之選擇為何，皆會影響委託人和代理人的利益，委託人必須決定所要交辦的事項，並決定相關的規定和罰則，也可以事前決定代理人執行成果的預算標準 2-11.

(31) 第二章理論基礎. （Arrow，1991：37）。（三）個人能力的侷限和對效率的追求由於每個人的稟賦差異，知識的累積、訊息的接收不同以及對偏好的不一致，導致各個經濟主體對同一事件的掌握程度不一，實現財產權利價值的強度也不盡相同。當委託人將財產委託給代理人而獲得比自己親自經營有更多收益時，委託代理關係就產生了。 Orts（1998）運用代理法律原則，解釋企業的關鍵特徵，認為企業關鍵不在於是個人透過訂立契約或協議而成立的組織，而是在於它經常是通過等級的形式所建立的一種法律授權或權利關係。因而強調建構一個企業的法律關係並非僅是契約關係，組織中委託人與代理人間的「授權與受權」才是關鍵。儘管代理人常為自己的利益而非為委託人的利益行事是不可避免的代理風險，但現實生活中代理人以委託人的名義代表委託人行事的代理關係仍大量存在。. 立. ‧ 國. 學. 二、代理問題. 政治大. ‧. 代理關係之所以會普遍存在是因其能產生代理效果（分工效果與規模效果） 18，同樣的代理問題也隨之發生。代理人是一個理性人，在利己動機以追求自身效用最大化，及委託人與代理人間信息不對稱的情況下，確保代理人做出對委託人的最優決策是不可能的，委託人必須支出監督成本（monitoring cost）、約束成本（bounding cost）及因代理人的決策與委託人效用最大化的偏離所產生的剩餘損失（residual loss）等代理成本（Jensen and Meckling，1976、Moe，1984）。只有在代理效果大於代理成本時，代理關係的存在才有意義。而要降低代理成本，就必須要靠機制設計，加強激勵及約束效果，以使代理人與委託人的目標趨於一致。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 代理問題產生的前提，是由於所有權與控制權的分離，所出現代理人自由裁量權的問題。代理人作為理性人，以追求自身最大利潤為目標，因而造成與委託人目標函數的總是不一致（ Jensen and Meckling，1976）。另外，一般來說，代理人是建構在可以取得較多資訊的假設上的（Moe，1984）。委託人與代理人間的資訊不對稱起源於委託人在事前無法確知代理人的行為和條件，再加上企業經營的不確 18. 分工效果是指持有不同條件稟賦（技能和偏好等）的兩個或兩個以上的經濟主體，通過分工而各自獲得的超額效用（或福利）。而規模效果則是指經濟主題隨所參與的經濟活動規模的增大，而獲得邊際效用的增加，超過其邊際規模的增大。翟林瑜，1995，「從代理理論看國有企業改革的方向」，『經濟研究』，2：23-30。 2-12.

(32) 第二章理論基礎. 定性，委託人在事後又無法從利潤或代理人的行為結果上做出判斷，這種私有資訊使代理人容易損及委託人的利益（吳惠林、周亞貞， 1998：98）。Arrow（1985）將代理人的投機行為分為隱藏訊息（hidden information）和隱藏行為（hidden action）兩種，如套用保險學界的專用術語，則分別是逆選擇（adverse selection）及道德風險（moral hazard）。在資訊不對稱的情況下，交易發生前會產生逆選擇，而交易發生後，則有道德危機的問題。（一）逆選擇逆選擇是指委託人與代理人在契約階段存在的資訊不對稱所造成的問題，代理人在契約簽訂時宣稱擁有某些技術或能力，或故意隱瞞對自己不利的資訊，造成委託人辨識上的困難，因而條件差的候選代理人充斥，最終導致劣幣驅逐良幣的狀況。舉例來說，雇主只雇用具有大學程度的僱員，卻不去度量這位雇員相對應的工作能力，雇主從具有大學程度的應徵者中挑選新雇員並支付平均薪水。又假設其它雇主僱用工人會在相同勞動力市場中度量應徵者的其他條件，諸如工作經驗、工作習慣等。在雇主只要求教育程度這種情況下，雇主就容易挑選到工作能力較低的大學生。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. （二）道德風險. y. Nat. sit. n. al. er. io. 道德風險是來自個體行動不可觀測的特性，只要難以從技術上觀察到，從而無法判斷每個要素的努力程度，就不可能避免偷懶和搭便車（free-rider）的道德風險。代理關係建立後，因代理人擁有不對稱的資訊，除非能有效地監督和計量每個人的行為和努力程度，否則代理人即可能對委託人扭曲資訊或未按契約規定行事，進而損及委託人的利益。就如同我們很難觀察到一個公司的經理到底有沒有盡全力來經營該間公司；或在團隊生產中，每一位成員對生產所付出的努力。. Ch. engchi. i n U. v. 三、激勵與約束效果經濟主體的機會主義普遍存在於各種代理關係中，它們是為了獲得由委託人與代理人的分工而產生的代理效果，所必須付出的執行費用，但只有在訊息不對稱的狀況下才會被行動化。事前的逆選擇和事後的道德危機，雖然降低了代理效果，但委託人可以在代理關係成立前，透過資訊的搜集，對代理條件進行辨識；在代理關係成立後，透過誘因及監督設計，對代理者的行為進行激勵和約束。Arrow（1985）是以個別的行動者為分析單位，主張以改善契約設計，來降低代理人投機的可能。而 Williamson（1998）進一步修改 Arrow 的理論，以組 2-13.

(33) 第二章理論基礎. 織為分析對象，主張以透過制度或組織設計的方式，減少團隊生產中的偷懶現象，降低代理成本。降低代理成本的方法，可分為兩個部份（翟林瑜，1995）：一是內部激勵，二是外部約束。（一）內部激勵內部激勵就是透過合理的契約或制度設計，明確代理人的責任義務及權利，賦予代理人相當的行為激勵，也就是讓代理人的報酬與其行為產生聯繫，進而使其與委託人的目標相一致。 Alchain 和 Demsetz（1972）提出從制度上將企業的產權結構化，形成監督機制，使某些人專門從事監督其他要素所有者的工作績效，並藉由制度的安排，賦與代理人剩餘索取權。由於因監督而提高的勞動效率所帶來的收益歸屬代理人所有，而非分配與全體成員，因而達成監督的激勵。然而這樣的做法仍未必能使代理人的行為完全符合委託人的利潤目標。主因在於僅給代理人激勵，而缺乏相對應的約束，將造成代理人的誘因與風險承擔的不對稱，增加代理人機會主義的傾向，因而，委託人仍必須對代理人加以挑選和監督，以減少逆選擇及道德危機所造成的代理成本。然資訊的獲得並非是免費的，為了進行事前的篩選與事後的監督，必定需付出龐大的約束成本，這時便需要引進外部市場的競爭加以制衡，才能有效約束代理人的機會主義。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. io. n. al. er. （二）外部約束. i n U. v. 所謂外部約束，是指透過市場制度的不斷健全來降低代理成本。包括代理人勞務市場、產品市場及資本市場。. Ch. engchi. 代理人勞務市場是指在代理人間引入競爭機制，藉由眾多代理人的競爭，建立完善和健全的市場機能，以使代理人市場對代理人的行為產生自我監督和約束的作用，抑制逆選擇與道德危機的發生。代理人在其代理過程，若有損及委託人利益之行為，或因決策失誤造成企業損失，其人力資本價值就會降低。假定代理是無期限的，由於代理的勞務市場會根據代理人的表現計算其人力資本的價值，於此，就算沒有監督機制，代理人仍會努力工作以維持其人力資本價值。健全的產品市場可使委託人藉由市面上同樣產品的價格，獲得有關企業成本的訊息。企業中所有權與控制權的分離，使得委託人並不擁有足夠的訊息，假定市場中部份的企業由所有者掌控，另一部分由代理人掌控，所有權與控制權合一的企業必定會努力降低生產成本以 2-14.

(34) 第二章理論基礎. 取得產品市場的價格優勢，進而威脅到代理人控制的企業，使其不得不努力，形成自然的競爭狀態。資本市場的競爭能對代理人行為加以約束。公司控制權的爭奪，是防止代理人損害委託人利益的最終手段。儘管在現代企業中，每一位投資者在某一公司所佔的股份份額不定，不足以直接對經營者產生有效的監督，然藉由股票的自由買賣，分散的股份就有可能被集中起來。如果經營者不努力經營，可能導致股票價值下滑，有能力的企業家或其他公司就可能低價購入大量的股份，接管該公司，撤除經營者，重新組織經營。市場的約束機制，對代理人形成有效的威脅，使代理人產生一種自我約束和監督的作用。因為有相互競爭的市場作為後盾，使得私人資訊得以公開，代理人的行為因而具有比較性，降低了資訊不對稱對委託人所造成的損失，從而使代理人的逆選擇和道德危機，受到市場的監督和懲罰，節省了委託人的監督成本（吳惠林、周亞貞，1998： 104）。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 四、小結. 政治大. n. al. er. io. sit. y. Nat. 代理關係是在因代理產生的分工及規模效果大於代理成本時，始有存在價值，其關鍵不在於代理關係是因契約或協議而成立，而是在於委託人與代理人「授權與受權」。由於委託人與代理人目標函數上的不一致及資訊不對稱的條件限制，在交易發生前後，容易產生逆選擇與道德危機等代理問題。於此，藉由組織內部產權結構的分析、剩餘索取權的配置，可產生代理人與委託人目標一致的激勵；於組織外部，則藉由市場制度，包括代理勞務市場、產品市場及資本市場上的競爭，對代理人形成有效的威脅，以營造約束的效果。. Ch. engchi. i n U. v. 農村再生條例草案第 9 條第 1 項以不特定授權的方式，授權農村社區在地組織及團體為擬訂農村再生計畫的主體，而其互推出之在地組織代表為農村社區與主管機關間的執行窗口。農村再生計畫的推動機制，使政府及社區居民分別與在地組織代表間，產生了不明確的代理關係。在一般權利義務明晰的代理關係中，委託人尚且受到代理人逆選擇與道德風險的威脅，而在農村再生計畫推動機制中，不明確的授權與受權關係，將使社區組織及團體所受到的激勵和約束效果更為薄弱，逆選擇及道德危機問題將更加突顯。. 2-15.

(35) 第二章理論基礎. 第三節. 非營利組織的產權困境. 農村再生政策是一項期待「農村-文化」的改造工程，強調以「人」為主體的社群概念，透過社區營造運動的推動，展現農村新風貌。而一項公共政策的推動，除了政府行政機關為規劃與執行的核心參與者外，志願性非營利組織的涉入，經常為政策落實與否的重要因素（官有垣、李宜興， 2002）。農村再生計畫的推動亦然，其作為一項有目標性的政策工具，除了運行的效率外，更重要的應該是在地草根精神的凝聚。當前在農村社區內，在地社區發展協會、各類文教基金會及文史工作室等在地非營利組織，是推動農村再生計畫不可或缺的一環。而農會 19、合作社 20等組織在部分結構上亦具有非營利組織的特性，因而有必要針對非營利組織的產權特性加以了解，以作為在地組織及團體在推動農村再生計畫時，內部產權結構分析的依據。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 一、非營利組織. ‧. 非營利組織（non-profit organizations,NPO）是具有正式結構的民間機構，它是由許多志願人士組成自我管理的團體，其目的是為了公共利益服務，而非為自身的成員服務。「非營利」的概念主要是從法律規範來界定，此一名詞乃源於美國國內稅法（the Internal Revenue Code,IRC），藉由「不分配盈餘限制」（nondistribution constraint）或法規規範可減免稅賦的觀點來看，非營利組織是一種限制將其盈餘或利潤分配給任何監督與經營該組織的人（陳金貴，1994：28-32）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 近年來非營利組織已成為台灣社會不同層級所關注的對象，從政府在社區營造上極力的推動，以及民間自主力量活化的發展，非營利 19. 20. 依農會法第 1 條「農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為宗旨。」又依其第 40 條第 1 項之規定「農會年度決算後，各類事業之盈餘，除提撥各該事業公積外，餘應撥充為農會總盈餘。」其盈餘不得自行運用，而必須將大部分依法提撥作為農業推廣之用，由此角度觀之，雖農會成立背後隱含著複雜的運作模式及歷史背景，然若由其擔任在地組織代表推動農村再生計畫時，考量計畫目的之公共性，其運作模式仍存在著非營利組織的影子。依合作社法第 1 條「本法所稱合作社，謂依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法，謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。」又其第 23 條規定「合作社盈餘，除彌補累積損失及付息外，在信用合作社或其他經營貨款業務之合作社，應提百分之二十以上，在其他合作社，應提百分之十以上為公積金，百分之五以上為公益金，百分之十為理事、事務員及技術員酬勞金。前項公積金已超過股金總額二倍時，合作社得自定每年應提之數。社員對於公積金，不得請求分配。」 2-16.

(36) 第二章理論基礎. 組織已經相當蓬勃的發展。90 年代以來，政府部門體認到公民社會的重要性，同時了解地方性組織、團體的參與將可成為政府推動社區發展的助力，於是展開一系列的方案和計畫，包括文建會 1994 年的「社區總體營造」之文化建設計畫；經建會 1997 年的「城鄉景觀風貌改造計畫」；農委會推行的數項「農村社區建設」等（王仕圖，2007： 107-108）。截至 2008 年 12 月底全台已成立 6,410 個社區發展協會與 4,138 個社區活動中心， 21非營利組織儼然已成為政府推動社區工作的重要基地。（一）非營利組織與社區非營利組織與社區的結合，例如社區發展協會或各類地方文史工作室，不一定存在正式規章，但是一個為了共同目標而共同行動結合在一起的群體。其具有展現社會力、社區整合及實現自我理想的功能（馮燕，2000：22）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 社區工作推動的意義即是在動員民間隱藏的勞動力，藉此從事經濟發展工作或是政治資源的分配。社區型非營利組織的興起有其理論上的優勢，意即當委託人與代理人的身分大致重合時，即可降低代理成本。然而此類組織早先即由政府主導成立輔助推動，仰賴政府部門資源的支持，故其運作的概念是「有多少資源，做多少事」。一般來說，非營利組織經費來源主要有三：（一）捐款，（二）政府補助與方案委託款，（三）會費、手續費與使用者付費(官有垣、李宜興，2002)。因而造成非營利組織對外來資源的依賴及資源掌控能力薄弱，資源動員的問題一直困擾著非營利組織的領導者。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 隨著非營利組織的多元化發展，與政府投入資源的觀念轉變，組織的自主性開始獲得重視，著重由下而上的社區意識，社區必須能夠對本身的需求進行評估與反省，同時透過計畫方案的方式呈現其行動策略，經由政府委託專業人士的審查機制，以獲取公部門所提供的資源（王仕圖，2007：110）。而這樣一套利用由下而上的概念，以計畫方式呈現，透過專家審查的方式，取得公部門資源的社區建設流程，恰恰就是農村再生推動機制的理念，也就是說，農村再生計畫推動機制，與過去非營利社區組織運作的模式並無顯著不同。而以經費補助為誘餌這樣的政策模式，卻讓非營利社區組織在經費上更依賴公部門的補助，在運作上依賴專業團隊的引導，致使社區淪落為政府政策執行的代理人（劉立偉，2008）。 21. 資料來源：內政部社會司 http://sowf.moi.gov.tw/17/97/index.htm（2009/05/01）。 2-17.