第二章 文獻探討
第二節 釋意理論的政策實施研究
一般的政策文獻，總會依政策運作過程的各個階段做為分析基礎；例如，Fowler（2009）
將政策過程分成：問題界定、政策議程、政策形成、政策採納、政策實施與政策評鑑等七 個階段，每一階段皆為前一階段的邏輯延續，意味著政策過程有序可循、具有理性。雖然 真正的決策過程並非皆是如此，但運用此類政策過程經典階段提供了整理政策訊息的有效 架構，有助於探討政策是如何生成和變化的。研究人員常將政策實施視為政策過程中的末 端，它是政策制定者基於政策的企圖心，透過政策目標與行動綱領的設定，希望將其付諸 實現，並且發生效果。
不過，就學術研究而言，在政策運作的各階段研究中，關於政策實施的部分相對而言 數量較少。就社會大眾的感受而言，許多政策從制定到實施似乎都變了個樣，致使公共問 題無法圓滿解決。由上述兩種狀況看來，政策實施顯然與政策制定的本意有所落差，從而 產生當代政策研究中所謂「失落的聯結」（missing link）（顏國樑，1997，頁 5；吳定，2008，
頁 270；Hill & Hupe，2009, p.42），而這正是本研究想要深入探討的課題。本節先回顧教 育政策實施研究的歷史，說明釋意理論在當代教育政策實施研究逐漸崛起與特色；其次，
以 Spillane 的釋意理論為主，探討其觀點的淵源與內涵，藉此說明本研究所採用的理論觀 點。
壹、 釋意理論的政策實施研究之發展與特色
的實施研究是關於教育的」（Smith & Larimer, 2009/2010, p.137）。一般公共政策領域多半將 政策實施研究分成三種取向：「由上而下」（top-down）、「由下而上」（bottom-up）與「整 合途徑」（integrated or synthesis）（李允傑、丘昌泰，2003；李翠萍，2006；吳定，2008）；
之所以有不同的政策實施取向，是隨著政策實施研究的發展與途徑而有不同的內涵。台灣 相關研究對教育政策實施研究發展大抵沿用 Odden（1991）的觀點，較少注意到晚近的新 發展；本研究特別關注 Datnow & Park（2009）、Fowler（2009）與 Honig（2006）的說法，
從這三篇文獻吾人可以發現，有群學者致力以釋意理論來從事教育政策研究，台灣學界甚 少注意到此一發展趨勢。
一、 釋意理論的崛起
首先，Honig（2006）認為長久以來的教育政策實施研究，皆在試圖尋找「可實施的」
（implementable）與「成功的」（successful）兩種類型政策；殊不知，對許多處於高風險、
績效責任環境的基層學校來說，在這樣迭有爭議、彼此相互關聯，以及多面向的競技場
（multidimensional arenas）中，沒有一個政策始終可以獲得實施或處於成功，若干政策僅 在某些時間、某些地點被實施及獲致成功。所以，新一代實施研究應該先承認政策實施是 高度複雜、難以預料的，變異已是通例而非例外；所欲探討的基本問題不是如「什麼是可 實施的和行得通」（what's implementable and works）這般簡單，而應追問在什麼樣條件下，
不同教育政策能得到實施和成功？能夠指出：對誰、何地、何時及為何來說，什麼是可實 施的和能發揮功能（what is implementable and what works for whom, where, when, and why ?）（p.2）？簡言之，她主張教育政策實施研究應轉向研究政策、人員和地點的不同面 向及之間的互動，揭示三者如何影響實施的拓展，對它們之間的互動提供有依據的解釋，
有助於解釋政策結果的變異（p.4）。
尤其，任何政策最終皆需要依靠人員用各種方式來中介實施，「人」已經成為當代政 策實施研究的中心。所以，Honig（2006, p.21）特別強調政策實施研究逐漸聚焦於實施者
的認知、情緒、態度與行為，除了從傳統上的政治學、經濟學汲取理論，也擴展到人類學、
認知科學、心理學、學習理論、批判與社會文化理論，以求能綜合描繪政策實施過程。這 代表著教育政策實施研究走向微觀、深入人的內在心理狀態之發展趨勢。
其次，Datnow & Park（2009）參考 Snyder, Bolin & Zumwalt（1996）對課程實施取向 的分類，從變革方向的信念、變革過程的假設、影響範圍、情境作用與價值觀的面向，區 辨出三組主要的政策實施觀點：技術理性（technical-rational）、相互適應（mutual adaptation）
以及釋意╱共構（co-construction），其差異比較如表 2-1 所示。
表 2-1
Datnow & Park（2009）三種不同的政策觀點之比較
假設 觀點 註：取自”Conceptualizing policy implementation: Large-scale reform in an era of complexity”,by A. Datnow & V. Park, In D. Plank, B. Schneider, & G. Sykes,（Eds.）, 2009, Handbook on
Education Policy Research (p. 347). New York: Routledge Publishers.
根據表 2-1，技術理性、相互適應是以往政策設計與實施的主要觀點，有將鉅觀、微 觀二分的侷限，無法解釋政策設計和政策實施之間的互相連結。相較之下，釋意╱共構的 觀點都強調在地方層級有某種程度的社會建構，會將實施者（如：教育工作者）置於改革 努力的最前方，關注其詮釋、改編或轉化政策的過程，展示行動者（如：教師、校長）如 何斡旋改革，其信念和經驗如何影響改革實施。從此處可以看出：釋意理論代表著是新興 崛起的政策實施觀點，也與前述 Honig（2006）所界定的新一代教育政策實施特徵相符，
政策實施研究愈來愈重視如何詳述行動者之間的相互關聯，以及試圖解釋情境脈絡如何塑 造政策實施。
最後，Fowler（2009）如同 Odden（1991）一般，以歷史分期方式來回顧教育政策實 施研究成果。她特別表明：自 1990 年代起，美國教育改革政策開始聚焦於課程與教學，
要求學校接受一些新穎或不熟悉的教學觀念，期待教師、行政人員和地方學區視導在實務 工作做出根本上的改變。問題是這些方案的要求是深度而非表面上的改革，實施者對於什 麼是該做的、該如何進行感到困惑，也因此影響到實施的實質內容。此時，部分學者對於 傳統實施研究的解釋感到有所限制，開始將問題聚焦於：到底行政人員與教師對改革的理 解內容是什麼？理解的過程又是如何進行的？因此，部分學者利用認知心理學的理論架 構，將實施者視為學習者，試圖瞭解為什麼有這麼多的實施者無法理解改革的新方向，被 Fowler（2009）稱為第三代實施研究，也可稱為認知取向的政策實施研究。
此一研究取向的代表人物有兩位，一為西北大學 J. P. Spillane，一為加州大學柏克萊分 校 C. Coburn。其中，Spillane 從人類訊息處理角度出發，為既有政策實施分析觀點加入釋 意向度，將實施者視為學習者，探尋教師與行政人員如何學習這些對其專業實務有重大變 革要求的實施方案，其研究成果被學界視為第三代實施研究的典型代表（Fowler, 2009），
本研究底下將以 Spillane 的觀點為主要討論焦點。
二、 釋意理論的特色
本研究以表 2-1 為例，再歸納相關文獻，認為採取釋意理論的政策實施研究有下列兩 點特色：
（一）、強調政策制定與政策實施是相互依存
技術理性觀點源自古典管理理論，主張變革的因果箭頭是單向的，是從積極、深思熟 慮的設計者移往被動、務實的實施者。也就是說，它將政策設計和政策實施看成是兩個不 同的過程，是由上而下階層關係所區隔的階段；政策若遭遇失敗，錯誤一定是在實施本身，
政策的形成與設計是不會有問題的（Datnow & Park, 2009, p.348-349）。相互適應觀點則認 為：即使有充分計劃、高度協調以及徹底支持的政策存在，最終仍需取決於實施者在地方 脈絡下的詮釋，政策方有實現的可能。這個觀點突顯了地方情境在理解政策結果的重要 性，強調自下而上對政策意圖的詮釋和回應之重要性，政策是教育工作者與改革設計者之 間互相協商和調整的結果（ibid, p.349）。然而，相互適應觀點仍將政策形成和實施視為分 離的過程，傾向認定在地實施者是政策成功或失敗的主因；甚至，有人認為它與技術理觀 點都假設：缺乏忠實度的執行是實施失敗的根本，算是忠實觀的變形（ibid, p.350）。
相較之下，釋意理論則假設：政策實施有著某種程度的社會建構，強調關注實施者詮 釋、改編或轉化政策的過程，試圖描述行動者如何斡旋改革、彼此之間的信念和經驗如何 影響改革實施（ibid, p.350）。換句話說，釋意理論不再將實施者視為政策過程的接受端
（receiving end），從認知的意義來看，實施者本身也是積極的政策制定者，他╱她們過濾、
重新詮釋政策訊息，賦予課程政策某種意義與價值，政策實施結果事實上是實施者價值觀 與信念的展現，不一定是政策原先假設的方向。
（二）、主張行為的改變有其基本認知成分
技術理性、相互適應這兩項觀點是政策實施常見的論點，Spillane et al.（2002）歸納 這兩項觀點對於實施失敗的解釋不外乎：(1)學校校長沒有能力形成清晰的政策計畫、適當 的監督目標實施；(2)地方政府無法提供明確的指引；(3)政府系統不同部門、不同層級之間 的決策權責不甚清楚，競相發送混雜的訊息，損及政策的權威；(4)實施者對改變自己行為 會有自主性、意願與能力不足的問題（p.390）。這些解釋是將政策視為刺激物，實施之所 以會失敗，就是刺激物不清楚或模擬兩可，或者不符合實施者的工作項目和利益，以致讓 實施者對政策訊息產生很多的誤解。部分解釋雖已注意到實施問題是來自實施者的理解與 誤解，卻甚少去分析實施者理解政策的過程，以及忽略人們的釋意過程是極具複雜性的
（p.391）。
紮根於社會心理學和組織理論的釋意理論則認為：人是複雜的釋意者，又具有社會學 習和認知能力，當面對不斷湧進的政策資訊時，會從經驗中找尋線索，再將訊息予以標籤 和分類，以努力建構意義。這樣的論點強調行為的改變有其基本認知成分，不是單純對外 界刺激（政策）做出反應，會依據所處環境從事詮釋再採取行動；體現政策實施不單是一 個意願和組織結構的問題，在意義與行動之間是存在著複雜的互動關係（Datnow & Park, 2009, p.350）。
Spillane（2004, p.8）以電話遊戲來比喻政策實施，玩家在線路的開端講述了一個故事，
Spillane（2004, p.8）以電話遊戲來比喻政策實施，玩家在線路的開端講述了一個故事，