第五章 鐵道外交戰略評估與分析
第二節 鐵道外交的挑戰與限制
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第二節 鐵道外交的挑戰
中共鐵道外交自 2009 年實質提出以來，跨境鐵道的建設計畫長久以來就備 受關注，但修建這些鐵道並不容易，中共鐵道外交仍遇到不少問題，而這些風險 也都必須要由中共來承擔，本文揭示中共面臨的十項挑戰：
一、政治不接軌
是一個首要的問題，黃靖認為中共的政治制度與國際主流政治制度「不 接軌」。中共與部分國家有所爭議隔閡，諸如領土爭端和南海問題，都導致周邊 國家對於中共政治不信任，政治上的不信任導致「威脅」感，甚至應避免「帝國 過度擴張」的風險，19這些周邊國家需要的不僅是外資熱錢的投入，更多的應是 政治和安全的保障，因此我們可以發現大部分與中共存在分歧的國家都會與美國 沾上邊，更印證了「經濟依靠中國，而安全依靠美國」的規律。
二、 文化衝突
中共與修建鐵道的當地國政治、文化差異，在共同修建鐵道時理念與觀念 是否相通？是否有所差異？是必須考量的；與修建鐵道的當地國發生競爭時，如 何避免損害當地民族產業，而不影響當地國的主流民意，進而產生反對聲浪，這 是需要深思的。
三、 當地政治、經濟風險
目前鐵道外交主要聚焦發展中國家，但政治經濟、社會經濟風險，恰恰也主
19 「全面解讀一帶一路」，天下雜誌（台北），第 571 期（2015 年 4 月）， 頁 89 。
耶魯大學歷史學家甘迺迪在成名著作《霸權興衰史》中提出，英國和西班牙等大國，為了保護海 外利益，必須出兵海外，長期下來，造成國力過度擴張，最終導致帝國沒落。
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要集中在這些發展中國家，地方原有存在性的根本問題，如地區安全問題、民族 問題，像緬甸既有的國內問題而影響鐵路的建設就是經典案例，或在南亞地區國 家之間的關係等；發展中國家政權更替時，常會造成不穩定，如東南亞的泰國於 2013 年政局不穩發生政變，泰國憲法法院判決國會已通過的基礎設施建設項目 違憲，中泰高鐵專案也隨之暫停。20民意基礎在當地國也同樣重要，上海交通大 學國際與公共事務學院教授表示：
「許多國家在推民主化，如缺乏民意基礎，恐怕難以執行，現今的鐵道建設 與過去中國對外的無償援助不同 ，因此政治上風險增加，可能 不僅沒有 效果，還反而增加效果，就像墨西哥撤約事件，我們知道墨西哥有美國的 壓力，因為墨美有個北美自由貿易區，而中國的產品與墨西哥產生競爭和 替代，競爭導致墨西哥對中國不友善， 影響鐵路各領域合作。」21
同樣的，當地國法律，如環保問題、人權問題、制度銜接問題等制度性障礙 都是制約鐵道外交的因素之一，在經濟方面，發展中國家經濟能力不高，但鐵道 的造價成本高，因此在建設上往往考量當地國的經濟成本的問題，同樣的經濟發 展程度有待提升外，鐵道開通後是否符合經濟效應，也是建設時考量的因素，因 此在運營時速上不會太高， 以減省成本；寮國國會 2012 年底通過了中寮鐵路項 目，但出於降低成本考慮，改為時速 160 公里的普通鐵路，造價為 70 億美元。
但這仍然幾乎相當於寮國當時一年的 GDP。22
四、 軌道規格統一問題
20「中泰大米換高鐵重啟：合作升級里程增加 500 公里」，人民網，2014 年 12 月 22 日，
http://finance.people.com.cn/n/2014/1222/c1004-26249709.html。
21 訪談「上海交通大學國際與公共事務學院」教授，2015 年 3 月 26 日。
22「中國鐵路網重塑世界地緣政治」，亞洲財經，2015 年 3 月 3 日，
http://www.asft.cc/china/20150303-wangmingyuan-china-railway/。
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中共鐵道在進入非東亞的市場時就必須採用歐洲標準，過去的土耳其安伊高 鐵就是按照歐洲標準來建成的，這意味著中共鐵道所有的產品裝備都要經過歐洲 認證，不僅要交納不菲的認證費用，而且還要耗費大量時間和精力。23事實上，
歐洲標準的背後隱藏的是中共與西方的角力，標準牽扯到的是產業，而工業化的 先驅掌握兩百多年來的鐵道行業標準，中共鐵道近年來，才發展至世界，而「中 國標準」是否可以暢通世界，在前蘇聯國家的突破便是重要的檢視。另外，通路 通道資訊化程度低，目前與中共相連接鐵道，除西伯利亞大鐵路外，其他通道均 未能真正實現全程資訊追蹤，也不能為貨主提供資訊跟蹤服務，這方面與海運相 比存在很大差距。24 同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院教授說到：
「前蘇聯國家為 1530 釐米，東亞國家為 1473 釐米，目前中蒙鐵路已實現統 如果中國標準，要走向世界，首先，就須要說服中亞國家採取中國標準，
因為這具有指標性的意義，但這仍是問題。」25
周邊國家政局動盪，政權輪替頻繁，每次一換新的政府，過去的投資承諾都 會遇到跳票甚至重談的風險；眾多軌距差距導致運輸成本的提高與效率降低。
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五、 中共鐵路修建的低價策略
低價是中共鐵道企業海外拓展慣用的必殺技。有分析認為中共建造的成本低
23「中國高鐵走出去機遇與挑戰並存」，中國國際廣播電臺國際線上版，2014 年 6 月 18 日，
http://gb.cri.cn/42071/2014/06/18/6891s4582050_1.htm。
24「國際鐵路運輸通道探析」，新疆天山網，2006 年 6 月 29 日，
http://www.ts.cn/big5/channel162/1884/1889/200606/30/283092.html。
25 訪談「同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院」教授，2015 年 3 月 26 日。
26「中國鐵路網重塑世界地緣政治」，亞洲財經，2015 年 3 月 3 日，
http://www.asft.cc/china/20150303-wangmingyuan-china-railway/。
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廉是因為：國內勞動力廉價、材料價格低；多採取架橋修高鐵的方式，降低了土 地和拆遷成本；國內密集的高鐵網產生了規模效應，節省成本。27海外市場不同 於國內，中共鐵道企業不可避免地要犧牲利潤空間換取訂單。28北京交通大學的 趙健認為這種做法成本巨大，中共最終可能不會得到經濟上的回報，但價格戰必 定犧牲營利利潤。商業週刊也認為，往例可以發現中共出口的鐵道，多數都是賠 本買賣，經典的案例為 2009 年為沙烏地阿拉伯興建麥加輕軌，虧逾新台幣兩百 億元，拖垮當年中共中國鐵建預估獲利的一半。29
六、 巨額資金難以籌集
修建歐亞連通的鐵道所需資金將是一個天文數字，根據亞洲開發銀行預測，
未來十年，亞洲基礎建設投資需要 8.22 兆美元，即每年需要新增投入 8000 億美 元基礎設施資金，而 2013 年中日韓僅可提供用於基礎建設設施方面的資金約為 4000 億美元，這數目離融資目標還有很大差距，30絕非中共一國政府可以承擔。
即便沿線國家願意為歐亞高鐵提供部分資金，仍無法滿足需求。31一帶一路沿線 國的投資環境整體上不如中共與歐美國家，中共無論是投資於基礎設施還是第二 產業，其投資回報率都不容樂觀，其中一部分很可能成為壞賬。32
七、 跨國鐵路運營難題
27「泛亞高鐵下月動工建設」，京華時報，2014 年 5 月 8 日，
http://epaper.jinghua.cn/html/2014-05/08/content_87865.htm。
28「走出去，中國高鐵有賺嗎」，深圳商報，2014 年 11 月 4 日，
http://szsb.sznews.com/html/2014-11/05/content_3051881.htm。
29 楊少強，「中國高調出國蓋鐵路 竟賠錢換來的」，商業週刊（臺北），第 1409 期（2014 年 11 月），頁 117。
30 郭建中，「中國大陸一帶一路戰略改變與發展中國家關係」，中共研究（臺北），第 49 卷第 3 期（2015 年 3 月），頁 42。
31「泛亞高鐵下月動工建設」，京華時報，2014 年 5 月 8 日，
http://epaper.jinghua.cn/html/2014-05/08/content_87865.htm。
32「薛力：一帶一路折射的中國外交風險」，金融時報中文網，2014 年 12 月 30 日，
http://www.ftchinese.com/story/001059886?full=y。
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歐亞跨境鐵道要穿越十幾個國家，如何管理和運營這條跨國鐵道系統將是一 個巨大挑戰，「主權」仍是中共運營的挑戰，如何有效的如果沿線國家無法就歐 亞跨境鐵道運營達成一致，後續合作便無從談起。33中共鐵道外交要走出去，除 了技術、運營、管理以來，還需要人才，清華大學高速鐵路技術研究中心主任助 理周亞飛表示：
「自 08 年京津線，全球最大運營的國家，中國高鐵外交，人才走出去會更 加匱乏，在海外建設和運營，怎樣來培養人才，應該要有兩個能力一個轉 變，跨境管理能力，首先從設計規劃建設運營，一條龍服務，管理不可或 缺，技術及成的能力，中國高鐵為何能成為外交的新名片，那是因為中國 高鐵將國外的技術引進消化創新整合起來，如何將這樣的整合經驗帶到世 界? 致命點是人才，潛在的問題都能迎刃而解。」34
八、 技術難題仍無法解決
歐亞大陸是世界上最大的大陸，歐亞跨境鐵道沿線的地質條件極為複雜，既 有高山也有河流湖泊，修建一條穿越如此多複雜地質環境的鐵道在技術上面臨巨 大挑戰。35
九、 企業自身問題
復旦大學國際關係與公共事務學院教授就提到：
「中國企業仿造的問題十分嚴重，也缺乏中國自己的本土精品，到現在為
33「薛力：一帶一路折射的中國外交風險」，金融時報中文網，2014 年 12 月 30 日，
http://www.ftchinese.com/story/001059886?full=y。
34 筆者親自參加 2015 年 4 月 8 日由「上海市交通委員會」舉辦的「2015 一帶一路軌道交通發展 與合作高峰論壇」節錄自「清華大學高速鐵路技術研究中心主任助理 周亞飛演講」。
35「泛亞高鐵下月動工建設」，京華時報，2014 年 5 月 8 日，
http://epaper.jinghua.cn/html/2014-05/08/content_87865.htm。
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止沒有看到中國培養本土的品牌；中國的手法，較不負責任，給你設計 好，但要便宜就偷工減料，不然就剝屑勞動力。」36
上海社會科學院俄羅斯研究中心學者也提到：
「中國鐵道建設中，在發包、 施工等，利益分配問題時，利益要均霑。」
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專門研究中共鐵道的專家，同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院教授向我 提到：
「不能忽視：部門利益和企業組織問題，光車廂北車、南車集團就有三十 多家子公司，有些自己和海外直接談生意，這些子公司也都是獨立法人，
「不能忽視：部門利益和企業組織問題，光車廂北車、南車集團就有三十 多家子公司，有些自己和海外直接談生意，這些子公司也都是獨立法人，