閒置校園活化規劃管理相關問題探討

壹、閒置校園活化之經營模式概述

現今閒置校園的產生大多由本校之分校、分班裁撤而來，而在探討閒置校園 活化類別時可知，閒置校園活化再利用應以多元經營模式來滿足不同使用目的及 不同族群之需求。校園中公共設施的投資在社區中往往占最大比率，但校園空間 的使用對象多限於教學上課的師生，為有助於校園設施使用效益之提昇，在評估 閒置校園活化方案時，其再利用之規劃應可朝向擴展其使用對象及時間，以符合 社會對校園空間開放之期待。陳今儀（2009）在歸納各學者對閒置空間再利用之 經營模式的看法，並參考目前國內實務後，認為其大致可分為三類：

一、自行經營

由學校行政人員自行辦理學校場地使用與管理工作，其優點為學校具有較高 的主導性。缺點為學校需負擔龐大人事費，如收支無法平衡時，易導致場地使用 停擺。

二、租用

由學校依「規費法」及相關規定出租給民間團體使用，並定期收取「場地租 借費」，其優點為可減少學校人事費負擔，並能將收入經費轉為修繕維護費用。

缺點是此種模式適用之母法賦予租用單位自主經營空間較少，導致以短期租賃性 質者居多，收入來源較不穩定。

三、委外

由學校人員依「促進民間參與公共建設法」及相關規定將學校設施委託民間 營運管理，通常以三年為一期，並定期收取權利金，其優點除可減少學校人事費 與水電費負擔外，亦可引進各專業團隊進行企業化管理，使學校場地設施能進行 多角化經營，藉由民間活力的注入，提升行政效率。缺點是如學校所在地點或所 委託經營管理之設施條件不佳時，不易吸引廠商進駐。

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貳、閒置校園活化規劃管理可能面臨之問題分析

在本研究中，因閒置校園活化之可行性分析初步階段可能涉及各項土地、財 產、都市、規費等法規之釐清應用，故於以下分為「土地問題」及「收益問題」

兩大部分探討之。

首先對於土地問題方面，黃海鳴（2003）於「舊空間新視野—推動閒置空間 再利用操作參考手冊」中，針對我國閒置空間再利用的發展概況、推動閒置空間 再利用的歷程與參考的操作方法、所涉及的可能問題與對策、相關法令問題以及 營運管理的幾個核心問題與注意事項等議題進行整理、分析與探討，並將推動閒 置空間再利用的過程與概念彙整歸結為「三個階段」與「三個條件」（摘自陳詩芸，

2007）。「三個階段」包含從「計畫推動」、「規劃整修」到「經營管理」。而「三個 條件」是指「地權」、「地用」、「執照」，是直接關係閒置空間再利用能否順利推動 的三項主要條件，這部份涉及複雜的法令規範與程序，必須結合「政府」與「民 間」的力量共同為之。

由於「執照」是在第二階段「規劃整修」才會用到，故在此部分將重點擺在

「地權」及「地用」二項條件進行說明（摘自陳詩芸，2007）。

一、地權

指土地使用權的取得，是推動閒置空間再利用的第一步。若是無法取得土地 使用權，那麼接下來的計劃或程序便都無法再進行下去。而土地使用權的取得，

依產權性質可分為「公有土地」與「私有土地」二種不同的處理方式。

(一) 公有土地

指國有土地、直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）有之土地，其土地之處理主要受

「國有財產法」之規範。

1. 其取得方式有：

（1）原為公務用（如公有宿舍）或事業用（如鐵路倉庫）之「公有財產」應先變

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更為「非公用財產」。

（2）公用財產之「公共用財產」與「非公共用財產」則依法可以「撥用」、「租用」、

「借用」、「讓售」、「委託或合作」等方式取得使用權。

（3）上述土地如不符合「區域計畫法」、「都市計畫法」等之使用規定，應先辦理 變更後，再進行使用權之移轉和取得。

2. 在使用限制上：

「租用」及「借用」有限期收回與禁止變更建築的問題，非短期使用之再利用 計劃，不適用這二種方式。

（1）借用：三個月以內

（2）租用：建築改良物，5 年以下；建築基地，20 年以下；其他土地，6-10 年。

（二）私有土地

我國領域內之土地，人民依法取得所有權者，為私有土地。位於其上之閒置 空間再利用之使用權有下列幾種情形：

1. 土地所有權人自行辦理

（1）土地分區使用規範下，依其相關規定進行再利用。

（2）作為文化、公益等之用途，則依法可以獲得容積獎勵、容積移轉、地價稅和 房屋稅等相關稅捐減免，以及政府機關在行政措施上之優先配合（如都市計 畫變更）和相關經費之補助。

2. 捐贈

土地所有權人提供或捐給第三人、或政府進行再利用，如新竹縣沙湖壢藝術村。

3. 徵收

如其建物係是已經指定或未指定為「古蹟」、「歷史建築」等具有歷史、文化、

藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護，可依法進行關指定與維護等再利用計劃，

必要時得以「購買」或「徵收」。

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二、地用

閒置空間再利用面臨的第二個問題，是再利用的內容與方式是否與該土地原 始用途或時下的空間法令相符合？如果不符合，則必須辦理土地使用變更，日後 方能據此辦理建築及營業等相關使用執照。

（一） 都市計畫地區 1. 法令依據

都市土地依「都市計畫法」第 32 條規定，劃定不同使用區，如住宅區、商業 區、保存區及特定專用區等，分別予以不同程度之使用管制。

2. 變更方式

依據都市計畫法第 26 條及第 27 條規定，分別由政府定期通盤檢討（每五年至 少檢討一次）及個案變更二種。都市計畫審議係採二級二審制，需經直轄市或 縣（市）都市計畫委員會、內政部都市計畫委員會審議通過。然辦理都市更新 事業計畫個案變更者，未涉及主要計劃變更，則由直轄市、縣（市）政府核定 發布實施即可。

（二）非都市土地 1. 法令依據

非都市土地依據「區域計畫法」之規定，制定非都市土地使用分區圖，計有九 種分區、編定十八種使用地，分別予以不同程度之使用管制。

2. 變更方式

因使用開發需要得申請變更，非都市地區之土地使用變更如屬小面積變更應依 法向縣市政府地政局提出申請變更編定，如屬大面積變更則須先行變更使用分 區，面積超過一定規模及屬山坡地者需經內政部區域計畫委員會或縣市政府非 都市土地開發審議小組審議，審查係採一級一審制。基地位於山坡地者，應辦 理水土保持計畫審查。

（三）古蹟或歷史建物

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再利用之建築，如具有古蹟或歷史建築保存之價值，可以先透過審查指定的程 序，公告之後，再由該管政府主管機關協調都市計畫或非都市土地使用編定主 管機關，依都市計畫法或區域計畫法相關規定，檢討變更歷史建築所在地土地 使用分區或編定使用類別。

綜上討論，以申請閒置校園作民宿為例，其用途是否可行及適法問題，就須 考量土地管制、歲捐營業及民宿管理辦法等相關法規以取得合法使用經營權。

另外，閒置校園活化的經營管理上，如是由民間社團或機構使用，則有公共 財使用的收益問題。究竟應以「無償借用」或「有償租用」方式辦理為適宜，相 關法令規定未臻周全，應如何規範及審核，以利增加有意使用者之意願？基於「使 用者付費」原則，如何協助管理學校尋求社會社會教育文化事業團體進駐，且又 須兼顧公平、公開原則，確屬一大重要課題。一般來說，地方政府教育局（處）

訂有「各級學校校園場所開放實施要點」，向使用者收取場地使用費，且在約滿前 接受校方評鑑，審核是否同意使用者有優先續用事宜，否則，將易遭其他有意使 用者質疑同樣條件何以「他可以我不可以」；以及為防範租用人擴大使用範圍或經 營與原租用用途不符項目，故管理學校應負有監督、輔導、評鑑之權責。

又考量此類團體初期經營不易且盼能持續經營，在無違縣市有財產管理自治 條例規範下，各縣市政府教育局（處）除依循各級學校校園場所開放實施要點外，

為提高經營者興辦之意願，並考量經營者初期所投入之成本與付出（如校舍維修、

電源改善、環境整理等），故在「試辦」期間（原則上以一年為一期，必要時得延 長），對於租金的計算上，給予優惠，俟試辦期滿後，在評估使用效益並研議續約 等事宜。如平溪國小之東勢分班，在平溪鄉農會有效經營下，於 98 年間租約期滿 前，雙方另議新租約，並將其租金逐年酌予提高。另雙溪國小經管三港分班，由 原無償使用，亦在 98 年經協調，仍以租用方式辦理並以收支對列方式給付租金予 管理學校（李睦禔，2010）。

至於採用委外營運管理方式的收益問題，由促參法之委託經營概念，係民間

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機構擁有設施之經營管理權，自負經營盈虧，並與政府分享獲利；而與採購法第 7 條第 3 項所稱之營運管理，屬採購法第 2 條所稱之勞務採購，其概念為政府擁有 設施之經營管理權，由政府負經營盈虧之責，以委任或僱傭方式支付費用委託民 間機構代為營運管理模式不同。前者為民間參與，著重民間資金之投入及引進企 業經營理念，後者為勞務採購，二者性質不同。

最後，閒置校園活化再利用之規劃管理，無論採用哪一種經營模式，皆應有 妥善完整的評鑑機制，定期對活化現況追蹤檢討，以避免假活化或二度閒置之問 題。

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