OECD 民眾與政 府連結
第三節 電子化參與及公部門菁英文化
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府 決 策的 過程 。黃 東益 、蕭 乃 沂、 陳 敦源（2003）說明臺北市政府信箱 對 政 府業 務帶 來的 影響 ，以 及 其中 的 困難。
五 、 電子化參 與 實 驗性 操作
主 要探討電子化 參 與機制 如 何在臺 灣 運作， 屬於實驗性 質的研 究，
例 如線 上公 民顧 問團 如何 推動（ 黃 東益、陳 敦 源、陳俊 明、蕭乃 沂，2004；
陳 敦源 、黃 東益 、李 仲彬 、蕭 乃沂、 林 子倫，2008）。
六、 小結
從上述可知 ，電子 化 參與的 研 究方向 是 多方面 的，但是根 據本研 究 的興 趣所在，最 相 符的方 向 是文官 及電子 化 參與。在 這個方 向中，是以 文官 的行為或是 態 度作為 研 究的角 度 ，然而 ，許多研究 的焦點 在於我國 電子 化參與平台 的 個案－ 市 長信箱 、1999的問題，而檢視影響文官是否 推 行 電子 化參 與的 因素 探討 則 為少 數，僅 楊 仁鈐（2008）、張鐙文（ 2009）
針 對 此一 方面 做研 究。
根據楊仁鈐（2008），為了瞭解影響 文 官 對於傳統 參與及 電子化參與 態 度 上的 影響 因素，建立 了 一 個模式 － 專業優 越、程序 取向、經 濟效率、
先 前 經驗 、組 織支 持。 然而 ， 該研 究 檢驗 的 影響傳統 公民參 與的態度因 素是 否會影響電 子 化參與 的 態度因 素。張鐙文（ 2009）則是採用了 Ajzen 計 畫行 為理 論檢 視地 方文 官推 行電子 化 參與的行 為意圖 及影響因素 ，並 且 根據 Taylor & Todd（1995a）的解構式行為理論做變數上的操作化，
然而，並未納入組織文化該無形因素，因此本研究將在此部分特別著墨。
第三節 電子化參與及公部門菁英文化
壹 、 菁英（Elite）
菁 英（ Elite）在學理上的定義 ， Higley（2008: 3）認為菁 英係指他 們 在 組織 或行 動中 對於 政治 結 果 具有大 量 且規律 的影響。Walker（1966:
286）認 為在 政治 系統 中可 以分 為 菁 英與大 眾，菁 英相較於大 眾則擁 有較 多的智慧、意識形態上的忠誠、擁有處理事務的技巧。Smith（1974: 1006）
指出過去對於政治菁英的定義 為社會上具有權力 、財富 、技術、掌 握重 要 資訊 、受 敬重 ，並 且在 政策 制定過 程 中，熟知 相關專 業知識以及 能代 表 公共 利益 。菁 英存 在不 同的 組織系 統 中，而在 行政系 統，菁英可 泛指 行 政文 官， 其理 由在 於行 政事 務的日 益 複雜，非 一般大 眾能了解， 甚至 政 務官 也需 要文 官的 協助，而 陳 敦源、呂 佳螢（ 2009：189）指出Frederick
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Mosher 在 其 著 作 中 顯 示 調 查 常 任 文 官 的 重 要 性 在 於 公 部 門 的 決 策 與 行 為 對 社會 大眾 有極 大的 影響 ， 而這 些 決策與 行為經常受 常任文 官而非政 務 官 的影 響。 因此 ，掌 握公 權 力、 專 業智識 與技能的 文官相較於 政務官 或 是 民眾 更了 解行 政事 務的 運 作， 而 成為行 政系統中的 行政菁 英。
貳 、 菁英理論 的 決策模 式
由 於常 任文 官具 備權 力以 及 專 業知識 與 技術， 使其在決策 過程中 具 備重要的影響力，菁英決策的模式形成於公部門中，因此， Dye（2002）
提出菁英理論（ Elite Theory）的決策模式，其基本的觀點在於政策的決 策是 統治菁英的 價 值與偏 好 的集合 。 由於一 般大眾的對 於公共 事務的冷 淡 以 及 缺 乏 資 訊 ， 使 得 菁 英 的 意 見 是 形 塑 政 策 的 主 要 來 源 （ Dye, 2002:
23）。余致力（2002）亦指出尤其在公共議題的專業領域上，民眾對該 領 域 的 知 識與 技術 不足 ，使 其對 於公共 議 題的投入 不踴躍 ，形成理性 的無 知 ， 而 此時 更仰 賴公 部門 中的 行政菁 英 為社會做 決定。
菁英與一般 大 眾之間 的 關係，學理上，Dye（2002: 23）提出 菁英理 論 的 決策 模式 說明 此關 係， 而 該理 論 可以 歸 結於幾項 論述， 第一，社會 上可 以分為擁有 權 力者以 及 非權力 者 ，唯有 權力者可以 決策公 共政策 。 第 二， 菁英 不具 備大 眾的 代表 性，通 常 菁英來自 於社會 的上層階級 。第 三 ，非 菁英 轉變 至菁 英的 過程 緩慢且 菁 英通常尋 求穩定 而抗拒變革 ，再 者 ，唯 有非 菁英 同意 菁英 的意 見時， 才 會被納入 決策圈 。第四，菁 英之 間 對於 社會 系統 具有 共同 的基 本價值 以 及維持系 統運作 的方式。第 五，
公 共政 策反 映的 不是 大眾 的利 益，而 是 菁英的利 益，公 共政策的改 變通 常 是漸 進式 。第 六， 菁英 通常 不受一 般 大眾的影 響，但 一般大眾身 受菁 英的影響。而張素 偵（2002：419-420）針對「公立學校教師績效評量制 度」的決策過程做分析，顯 示該制度的決策過程屬於菁英理論決策模式，
並在 其研究中歸 納 菁英理 論 有幾項 特 徵內涵，第一為「 權力不等性 」，意 指少 數人決定多 數 人的事 務。第二為「 階級封閉 性」，菁英之間 具有共 同 的價 值、行為模 式 ，非菁 英 須接受 此 才能進 入菁英圈。 第三為 「自我中 心性」，意指菁英反映於公共政策的利益不一定會與一般大眾相違背，但 是如果有衝突時，會以本身利益為考量。第四為「成員優越性」，意指 菁 英通 常具備較高 的 社會、 政 治、經 濟 、教育 等背景，使 得與一 般大眾比 較而 有心理上的 優 越感。
從目前相關 文獻可 知 ，行政 菁 英與一 般 民眾之 間的互動關 係， 杜文 苓 （2012）指出我國環評制度中的專家會議的侷限與問題，但 對於公民 參 與 仍徒 具形 式。 杜文 苓、 陳 致 中（2007）亦指出我國環評制度中對於 民 眾 缺乏 有效 回應 、溝 通與 資 訊流 通 ，政府 官僚與民眾 之間的 不信任，
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使 得 公民 參與 流於 形式 ，而 湯 京平 、 邱崇原 （2010）也表示環評制度是 政 治 的過 程， 但政 府官 僚卻 以 專家 科 學的會 議 ，而忽 略民眾 意見， 以解 決 政治 問題 ， 將 會引發 更 多的爭 議 。 范 玫芳（2008）指出環境決策過程 中 專 家無 法做 全盤 考量，且 不 認 同 公民的 意 見。Corburn（2005）則指出 政 府 官僚 只利 用科 學數 據所 作 決 策產生 偏 差，特別 是環境 議 題中有許多 在 地 居 民 的 知 識 會 被 政 府 官 僚 忽 略 。 Steelman（ 2001） 指 出 環 境 政 策 經 常 涉及 專業 知識 的運 用， 例如 風 險 的評估 、 危害的 程度等皆須 借助科 學 知 識與 技術 才能 明瞭，菁英 決 策在 環 境政策 中 為主要 的決策模式。因此，
實 務 上行 政菁 英對 於民 眾意 見 通 常會有 幾 點表現 ，第一，政 府文官 在決 策 的 過程 中不 會納 入多 元民 意 ，甚 至 以自有 的立場篩選 資訊或 民意。第 二 ， 政府 文官 面對 不同 的民 意 或資 訊 時，因 篩選採用， 而不具 有全面的 回 應 性。 第三 ，政 府文 官對 於 不同 立 場的民 意或資訊， 不會詳 加考慮並 反 映 在決 策上 。第 四， 政府 文 官在 決 策過程 中，只注重 科學知 識，忽略 民 眾 的在 地知 識。
從 目前 的文 獻觀 之， 尚未 有 實 務研究 針 對菁 英理論作操 作化測 量，
但 是Putman（1973）、Gregory（1991）曾 針 對 文 官 的 政 治 態 度 作 測 量 時 ， 運 用 菁 英 主 義 指 標 （ Elitism Index） 瞭 解 文 官 對 於 政 治 平 等 及 公 民 參 與 的價值觀，Putman（1973: 277）對菁英主義操作化為六項題目，並 以四 點尺 度測量其價 值 傾向， 題 目包括 第 一，因 為身處的傳 統和家 世背景，
而使 特定人擁有 較 好的領 導 能力， 第 二，因 現代化世界 的複雜 性，使得 一般 人對於政府 事 務不具 控 制力， 第 三，在 任何政府中 ，必定 有強而有 力的 個人懂得負 責 任，第 四 ，人們 即 使在才 能上不足仍 須被賦 予投票的 權利 ，第五，很 少 民眾會 知 道長遠 的 利益為 何，第六， 所有民 眾擁有相 同機會影響政策。而 Gregory（1991: 305）亦發展六項題目，但其較著重 文 官 對於 公民 參與 的價 值傾 向 ，包 括 第一， 民眾對於政 策過程 難以提出 意 見 ，第 二， 政治 領袖 應具 備 專業 和 教育水 準，以因應 任務， 第三，在 任 何 政府 ，必 定有 強而 有力 的 個人 懂 得發揮 領導能力， 第四， 唯有當民 眾 擁 有足 夠水 準時 ，才 有資 格 投票 ， 第五， 當人們在投 票時， 很少人知 道 在 政治 上甚 麼是 對他 們最 有 利的 ， 第六，1982年資訊自由法案以及官 方 資 訊法 案的 引進 是行 政部 門 良好 的 發展方 向。
參 、 菁英文化
Schein（ 1984）對於組織文化（ Organizational Culture）的 定 義 為「 組 織 創 造 、 發 現 、 發 展 一 套 用 來 解 決 外 在 適 應 與 內 在 整 合 的 假 定
（Assumption），在面對問題時，組織文化提供成員思考與感受的方向。」
從 該 段定 義可 知， 組織 文化 是 組織 成 員的指 導方針。組 織文化 的體現可 以分為三個層次，第 一 層次為 可 觀察的 器 物（ Observable Artifacts）係指
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基 本假 定（Basic Assumptions）係指組織成員無意識且認為理所當然的 思 考或 行為 方式 。 第一 層次 與 第二 層 次是組 織文化的外 顯層次 ，可直接 Climate）， 根據Denison（1996）對於兩者之間的共通與差異做了解釋，兩 者共 通點 在於 皆是 探討 組織 內 在 的社會 心 理 環 境以及組織 環境與 個人
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作 流 程。 第二 為主 導與 影響 力 ， 常任文 官 在處理 業務的過程 中，經 常涉 及 改 變人 民法 律上 的利 益關 係 ，而 我 國法律 授權常任文 官行使 該項公權 力 ， 促使 文官 相較 於民 眾對 於 公共 事 務更具 主導與影響 力 。而對 非菁英 者 的 不認 同在 於， 第一 ，一 般 大眾 不 具備專 業知識，第 二，一 般大 眾 不 了 解 長遠 的公 共利 益， 只著 重 本身 的 利益。 因 此，公 部門菁英文 化 指 的 是 文 官因 專業 知識 、主 導與 影 響力 而肯定 自 我，且對 民眾不 具專業知識 與公 共利益長遠 的 眼光而 表 示不認 同 ，文 官 以此為共 同的信 念與行為方 針。 在此文化下 ， 文官會 產 生抗拒 民 眾意見 的心態與行 為。
肆、 菁英 文化 及 電子化 參與
公 部門 菁英 文化 下， 文官 產 生 自我認 同 ，而對 立場不同的 民眾意 見 表 示 不認 同， 並選 擇忽 視。 菁 英文 化 並非時 時刻刻 在 行政系 統中特別顯 現 ， 唯有 文官 的行 為與 公民 參 與或 是 電子化 決策 相關 時，菁 英文化會特 別 顯 現於 公部 門中 。公 民參 與 或電 子 化參與 皆是民眾不 同的意 見進入公 部 門 的決 策中 ，並 且挑 戰既 有 的文 官 專業立 場，文官為 維護自 身的專業 知 識 ，對 於不 同的 民眾 意見 可 能選 擇 敷衍的 方式處理， 因文官 既已認定 民 眾 的意 見不 具專 業性 ，亦 不 具長 遠 利益的 考量。
公 部門 菁英 文化 下， 文官 產 生 自我認 同 ，而對 立場不同的 民眾意 見 表 示 不認 同， 並選 擇忽 視。 菁 英文 化 並非時 時刻刻 在 行政系 統中特別顯 現 ， 唯有 文官 的行 為與 公民 參 與或 是 電子化 決策 相關 時，菁 英文化會特 別 顯 現於 公部 門中 。公 民參 與 或電 子 化參與 皆是民眾不 同的意 見進入公 部 門 的決 策中 ，並 且挑 戰既 有 的文 官 專業立 場，文官為 維護自 身的專業 知 識 ，對 於不 同的 民眾 意見 可 能選 擇 敷衍的 方式處理， 因文官 既已認定 民 眾 的意 見不 具專 業性 ，亦 不 具長 遠 利益的 考量。