文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 文官菁英文化與電子化參與政治大－以計畫行為理論的觀點立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. Ch 指導教授：蕭乃沂 engchi 研究生：熊子翔. v. 博士撰. 中華民國 104 年 4 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. ‧. ‧ 國. 學. 政治大 Elite Culture 立 and E-Participation in the Public Sector – Perspectives from Theory of Planned Behavior. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Naiyi Hsiao Graduate Student: Tzu-Hsiang Hsiung. April, 2015.


(5) 謝誌政大放榜至今，依稀記得當初揭曉榜單看見自己名字的那種興奮感，而此刻完成此本論文，三年的碩士時光飛逝而過。而此本論文算是碩士生涯所學、所思、所讀的一個總結。記得自己在政大的第一堂課是杜文苓老師所開設的「科技風險與環境政策」，當時公民參與的相關問題對於學習產生新的衝擊，大學所學並未接觸公民參與。而另一方面，進入NYStudio，擔任蕭乃沂老師研究案的助理，過程中更帶入了電子化參與的概念，亦對我的論文有了更多啟發。因此「公民參與」、「電子化參與」相關問題的探討奠基了此本論文的產生。而這本論文除了自我的投入，更需要感謝蕭乃沂老師不辭辛勞的啟發、引導、建議、審閱，每一次的討論讓我更清楚自己的方向，讓此本論文能順利的產生，以及感謝口試委員－范玫芳老師、朱斌妤老師在口試時給予許多建議，讓此本論文的品質能夠提升。再者，當自己對於菁英文化文獻找尋過程遇到困難，感謝陳敦源老師的協助指引，並感謝陳敦源老師、黃東益老師協助發放問卷的過程。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 在問卷前測過程中，感謝文富、素真、雅茹於百忙之中為我的問卷做初步易讀、解釋上的審閱並給予寶貴建議。而在問卷發放過程，感謝. n. al. er. io. sit. y. Nat. 行管碩助教－竹攸、麗娥，協助我至班上發放問卷，且私下一一幫我聯繫同學填寫問卷。再者，感謝電子治理研究中心－子菁學姊、佩靜學姊協助我至研討會會場發放問卷，讓我的問卷數量有大大的進展。最後，感謝曾經幫助我發放、填寫的同學朋友－凱媛、祐安、珏琄、庭維，亦感謝所有曾經填寫過此份問卷的公務人員，因為有大家的幫忙，才促成此本論文的完成，由衷感謝在這過程中幫助我的每一個人。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，需要感謝的還有公行系助教－怡瑩學姊、漢琪學姊於行政上的協助。感謝NYStudio的孟芩於行政上給予指引、世佳經常被我央求調換值班時間，海莉、文涵於論文大綱口試時協助我會場的布置。最後的最後，需要感謝的是我的爸媽，無怨言的讓我唸到了碩三，由衷感謝你們對於我一路求學路上的栽培與奉獻。. 終於畢業啦！. 謹誌於政大 May, 2015.


(7) 摘要資訊與通訊科技的發達，公部門將其應用在公民參與，形成電子化參與。然而，由於政策議題的複雜使得一般大眾對其不甚了解而選擇冷漠，一般大眾將此種複雜的議題交給公部門中的行政菁英作決策，長久以來形成菁英文化。雖然近年來，文官致力於推展電子化參與，但電子化參與所獲得的網路民意，多半具有非理性、瑣碎、情緒化等特性，可能促使公部門菁英文化更加顯著，而影響電子化參與的推展。為了解公部門菁英文化是否會影響文官電子化參與的推展，利用計畫行為理論為研究架構。然而，由於計畫行為理論經常用於非組織內行為的研究，因此忽略組織無形因素的影響（例如：組織文化），因此本研究在利用計畫行為理論為研究架構檢視文官推展電子化參與時，特別納入菁英文化。本研究以文官推展網路民意論壇為研究範圍，採用問卷調查法，以非隨機抽樣，發放 250份問卷，回收 185份，回收率為 74%，有效問卷為 179 份。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 本研究主要發現為，第一、以計畫行為理論檢視組織內個體行為，雖然皆有顧及資源和機會等組織有形的影響因素，然而，許多研究忽略組織抽象的影響因素，如組織氣候，組織文化等。第二、菁英文化對於. n. al. er. io. sit. y. Nat. 文官推展民意論壇的行為意圖有其影響性，只是僅有菁英文化其中之一的概念－公務人員相對於民眾對本身知識的看法對於行為意圖有影響，另一概念－公務人員相對於民眾對本身主導與影響力的看法則無影響。第三、計畫行為理論預測行為意圖僅考量態度、主觀規範、認知行為控制，然而，本研究認為在檢視文官推展民意論壇行為意圖時，更需考量菁英文化對行為意圖的直接影響。. Ch. engchi. i n U. v. 為了改善菁英文化對於文官推展民意論壇的影響，本研究對此提出的實務建議有三，第一、利用願景工作坊改善文官對於菁英文化的看法，第二、促使電子化參與制度化使得網路民意品質提升，第三、文官民意分析能力提升以及機關資源的有效利用，促使文官提高推展民意論壇的行為頻率。而本研究後續研究建議有五，第一、樣本代表性的改善，第二、檢驗電子化參與的不同個案，第三、應用結構方程模型及質化研究方法，第四、檢視菁英文化與主觀規範之間的中介變項，第五、檢視菁英文化與行為意圖之間的調節變項。. 關鍵字：電子化參與、計畫行為理論、菁英文化、組織文化、民意論壇.


(9) Abstract The civil servants have set into e-participation due to the fast development of information communication technologies (ICTs). However, because the public can’t understand policy domain knowledge in decision making, they expect the civil servants to cope with these professional matters. This long-term dependence on the civil servants and their expertise may foster the elite culture in the public sector and the elite culture has also impact on the civil servants’ intention for e-participation. In my thesis, the theory of planned behavior (TPB) is used to design and survey the above-mentioned elite culture situation for the public servants dealing with e-participation. The survey focuses on the civil servants’ intention and behavior of handling e-forum. 250 copies of questionnaires (non-probability sampling) are distributed and 185 copies returned, with 179 valid responses.. 政治大 Through data analysis, there are three key research findings. First, the 立 majority of the existing research includes the physical organizational. ‧ 國. 學. ‧. factors such as organizational resources. However, many previous studies do not include the implicit organizational factors such as organizational climate, organizational culture. Second, elite culture has general impact on. n. al. er. io. sit. y. Nat. the civil servants’ intention of setting into e-forum. However, only the civil servants’ evaluation of citizens’ policy expertise has impact on the intention; the other concepts fail to affect their attitude. Third, the study proposes to add elite culture to the existing TPB framework when we study the civil servants’ intention of setting into e-forum.. Ch. engchi. iv n civil U servants’ intention,. To change elite culture’s impact on the my thesis addresses three pragmatic suggestions. First, the civil servants can change their perspectives of elite culture through the s cenario workshop. Second, the institutionalization of e-participation can enhance the quality of public opinions. Third, the enhancement of the civil servants’ ability of public opinions analysis and efficiency of organization resources can contribute to their performance of e-participation. The following research suggestions are recommended, including improving the representative of samples, studying multiple cases of e-participation, applying structural equation modeling and qualitative methods, studying the potential mediating variables between elite culture and subjective norm, and studying the moderating variables between elite culture and intention..

(10) Key words: E-Participation, Theory of Planned Behavior, Elite Culture, Organizational Culture, E-Forum. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 目次. 目次目次 ----------------------------------------------------------------------------------- I 表次 --------------------------------------------------------------------------------- III 圖次 ---------------------------------------------------------------------------------- V 第一章緒論 ------------------------------------------------------------------------ 1 第一節研究背景 ---------------------------------------------------------------- 1 第二節研究動機 ---------------------------------------------------------------- 2 第三節研究問題與目的 ------------------------------------------------------- 5. 政治大電子化參與及菁英文化 ------------------------------------------------- 9 立. 第四節研究流程 ---------------------------------------------------------------- 6 第二章. ‧ 國. 學. 第一節公民參與 ---------------------------------------------------------------- 9 第二節電子化參與 ----------------------------------------------------------- 12 第三節電子化參與及公部門菁英文化 ------------------------------------ 16. ‧. 第四節本章小結 -------------------------------------------------------------- 21. y. Nat. 第三章計畫行為理論 ----------------------------------------------------------- 23. sit. 第一節計畫行為理論的意涵 ------------------------------------------------ 23. al. er. io. 第二節計畫行為理論的延伸應用 ------------------------------------------ 25. v i n Ch 以計畫行為理論檢視電子化參與 --------------------------------39 U i e h n gc 本章小結 -------------------------------------------------------------42 n. 第三節計畫行為理論應用於組織內部行為的檢視 ---------------------- 37 第四節第五節. 第四章研究設計 ----------------------------------------------------------------- 43 第一節研究架構 -------------------------------------------------------------- 43 第二節問卷調查法 ----------------------------------------------------------- 47 第五章構面檢測與修正 -------------------------------------------------------- 57 第一節構面修正前之信度分析 --------------------------------------------- 57 第二節效度分析（探索性因素分析） ------------------------------------ 58 第三節構面修正後之信度分析 --------------------------------------------- 62 第六章研究架構分析與討論 -------------------------------------------------- 63 第一節樣本特性 -------------------------------------------------------------- 63 第二節敘述統計 -------------------------------------------------------------- 67 I.

(12) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 第三節交叉分析 -------------------------------------------------------------- 79 第四節路徑分析 -------------------------------------------------------------- 94 第七章結論與建議 ------------------------------------------------------------- 111 第一節研究結論 ------------------------------------------------------------- 111 第二節實務建議 ------------------------------------------------------------- 113 第三節研究限制與後續研究建議 ----------------------------------------- 114 參考文獻 -------------------------------------------------------------------------- 117 附錄 -------------------------------------------------------------------------------- 125 附錄一、問卷 ----------------------------------------------------------------- 125 附錄二、探索性因素分析之相關性檢測 --------------------------------- 131 附錄三、探索性因素分析之反映像相關檢測 --------------------------- 133. 政治大. 附錄四、因素分析結果表 -------------------------------------------------- 135. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. II. Ch. engchi. i n U. v.

(13) 表次. 表次表 1：公民參與階梯、民眾與政府連結、電子化參與層次比較表 .. 13 表 2：菁英文化之概念性定義與操作性定義 ................................... 48 表 3：對民意論壇的態度之概念性定義與操作性定義 .................... 49 表 4：對民意論壇的主觀規範之概念性定義與操作性定義 ............. 49 表 5：組織價值觀之概念定義與操作性定義 ................................... 50 表 6：對民意論壇的法律規範之概念性定義與操作性定義 ............. 50 表 7：對民意論壇的認知行為控制之概念性定義與操作性定義 ..... 51. 政治大. 表 8：推展民意論壇行為意圖之概念性定義與操作性定義 ............. 52. 立. 表 9：推展民意論壇行為之概念性定義與操作性定義 .................... 53. ‧ 國. 學. 表 10：問卷基本資料 ....................................................................... 54 表 11：構面修正前之信度分析 ........................................................ 57. ‧. 表 12：構面修正後之信度分析 ........................................................ 62. y. Nat. 表 13：樣本年齡統計 ....................................................................... 63. io. sit. 表 14：樣本教育程度統計 ............................................................... 64. n. al. er. 表 15：樣本上網頻率統計 ............................................................... 64. i n U. v. 表 16：樣本政府機關服務年資統計 ................................................ 65. Ch. engchi. 表 17：樣本曾擔任主管職經歷統計 ................................................ 66 表 18：樣本現職機關網路民意論壇或社群專頁統計 ...................... 66 表 19：樣本現職機關網路民意論壇的作業程序 .............................. 67 表 20：公務人員相對於民眾對本身知識的看法之敘述統計 ........... 68 表 21：公務人員相對於民眾對本身主導與影響力的看法之敘述統計 ........................................................................................... .69 表 22：對民意論壇的態度之敘述統計 ............................................. 70 表 23：對民意論壇的主觀規範之敘述統計 ..................................... 71 表 24：對民意論壇的認知行為控制之敘述統計 .............................. 73 表 25：推展民意論壇行為意圖之敘述統計 ..................................... 74 III.

(14) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 表 26：推展民意論壇（習慣性）之敘述統計 ................................. 75 表 27：推展民意論壇（過去經驗）之敘述統計 .............................. 76 表 28：題項平均數排序表 ............................................................... 77 表 29：相關分析 .............................................................................. 80 表 30：擔任主官職經歷與主要構面之 t 檢定 .................................. 82 表 31：文官所屬現職機關具備網路民意論壇或社群專頁與主要構面之 t 檢定 .............................................................................. 83 表 32：文官所屬現職機關具備網路民意論壇的作業程序與主要構面之 t 檢定 .............................................................................. 84 表 33：年齡與主要構面之變異數分析 ............................................. 85. 政治大上網頻率與主要構面之變異數分析 ..................................... 88 立. 表 34：教育程度與主要構面之變異數分析 ..................................... 87 表 35：. ‧ 國. 學. 表 36：政府機關服務年資與主要構面之變異數分析 ...................... 90 表 37：行為意圖、認知行為控制影響行為之階層迴歸分析表 ....... 97. ‧. 表 38：菁英文化、態度、主觀規範、認知行為控制影響行為意圖之階層迴歸分析表 ................................................................ 100. Nat. sit. y. 表 39：菁英文化影響態度之階層迴歸分析表 ............................... 102. al. er. io. 表 40：菁英文化影響主觀規範之階層迴歸分析表 ........................ 103 表 41：菁英文化影響認知行為控制之階層迴歸分析表 ................. 104. n. v i n Ch 路徑效果 ............................................................................ 105 engchi U. 表 42：. 表 43：納入菁英文化前後預測行為意圖之解釋力 ........................ 107 表 44：假設驗證結果表 ................................................................. 108. IV.

(15) 圖次. 圖次圖 1：研究流程圖 .............................................................................. 7 圖 2：傳統公民參與及實質公民參與的比較 ................................... 10 圖 3： Ajzen 計畫行為理論 ............................................................... 25 圖 4：計畫行為理論延伸－新增變數直接影響行為意圖 ................. 28 圖 5：計畫行為理論延伸－新增變數間接影響行為意圖 ................. 29 圖 6：計畫行為理論延伸－新增變數為調節變數 ............................ 30 圖 7：計畫行為理論延伸－新增變數為中介變數 ............................ 31 圖 8：解構式計畫行為理論 ............................................................. 32. 政治大. 圖 9：解構式計畫行為理論－實際個案應用 ................................... 34. 立. 圖 10：同時新增變數與信念解構 .................................................... 35. ‧ 國. 學. 圖 11：計畫行為理論延伸－結合其他理論模式 .............................. 37 圖 12：菁英文化與計畫行為理論中的變數之間的關係 ................... 40. ‧. 圖 13：研究架構 .............................................................................. 44. sit. y. Nat. 圖 14：探索性因素分析之構面調整 ................................................ 61. io. er. 圖 15：調整後研究架構 ................................................................... 95 圖 16：路徑分析結果 ....................................................................... 96. n. al. Ch. engchi. i n U. v. V.

(16) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. VI. Ch. engchi. i n U. v.

(17) 第一章緒論. 第一章. 緒論. 本章主要探討本研究的背景與動機，及研究動機所引發的研究問題與目的。第一節研究背景簡介電子化參與的緣起與我國的概況。第二節研究動機可分為電子化參與在我國的實踐情形、計畫行為理論的反思，針對此二部分作探討。第三節根據研究動機提出本研究問題與目的。第四節則是提出本研究的研究流程。. 第一節. 研究背景. 近年來，資訊與通訊科技（ Information and Communication Technologies, ICTs）的發達，公部門將其應用在行政服務、行政管理、行政效率的改善。現階段我國公部門正積極採用資訊與通訊科技，以達到電子化政府（ E-government）的目的，除了行政庶務的電子化，電子化參與（E-participation）的推動更是當前的重點之一。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 電子化參與的產生來自於公民參與（Citizen Participation）高額的時間與空間成本。因此，電子化參與的根本核心仍是公民參與，而公民參. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 與的產生主要源於代議制度的失靈，由於代議士經常由社會優勢團體組成，不一定能代表社會中各階層人民的意見，使得政策與人民需求經常不同，人民對於代議機關的信任漸趨低落，公民參與代表的直接民主（Direct Democracy）順勢而起，然而，公民參與的高昂成本使其推動困難，而漸趨發展成熟的資訊與通訊科技恰能補足該缺陷，透過民眾直接的影響及參與政府事務，進而建立強勢民主（Strong Democracy）（黃東益、蕭乃沂、陳敦源，2003；陳俊明、蕭乃沂，2004；黃東益、陳敦源， 2004；葉俊榮，2004）。. Ch. engchi. i n U. v. 在電子化參與的意涵中，可以分成電子化資訊公開（ E-information）、電子化政策諮商（ E-consultation）、電子化決策參與（E-policy-making）（United Nations, 2003），這三者形成一種公民參與程度的光譜。首先透過資訊與通訊科技將政府相關政策資訊、行政程序、行政服務等公開於民眾，民眾能便利獲得資訊與服務，使得政府更具效率與透明，並進一步透過市長信箱、1999等線上平台，民眾能將其問題與需求提供公部門，尋求公部門的幫助與解決，達到電子化政策諮商的階段。目前我國在電子化資訊公開與電子化政策諮商的發展已漸趨成熟，而更高層次的電子化決策參與亦是我國電子化政府推動的未來目標之一（行政院研究發展考核委員會，2013）。. 1.

(18) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 第二節壹、. 研究動機. 政府機關推展電子化參與的問題. 電子化參與的意涵可以分為電子化資訊公開、電子化政策諮商、電子化決策參與，三者形成公民參與程度的光譜。電子化政策諮商僅為公部門單向提供民眾所需的資訊；電子化政策諮商為雙向關係，民眾將問題提供給公部門，而公部門協助解決民眾的問題；電子化決策參與亦是雙向的關係，著重公部門能將民眾的意見反映於公部門的政策上（United Nations, 2003）。當今的電子化參與已不限於政府自行開設網路論壇，而是可利用資訊相關技術，根據相關政策議題，直接從網路上獲取文官所需的民意，並作為決策的參考（廖洲棚、陳敦源、蕭乃沂、廖興中，2013）。從電子化參與的光譜可知，電子化資訊公開代表低度的公民參與，電子化決策參與則是高度的公民參與。. 政治大. 然而，公民參與政府決策經常引發學者彼此辯論民意與菁英之間的關係。長久以來，由於政策議題的複雜使得一般大眾對其不甚了解而選擇冷漠，形成理性的無知，一般大眾將此種複雜的議題交給公部門中的行政菁英作決策，並認為行政菁英由於受過較高的教育，對於政策議題的觀點與詮釋較具全面性（余致力，2002）。然而．根據Simon（1972）的有限理性（Bounded Rationality），理性人在做決策時亦會受限於有限. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 理性，可知行政菁英的決策亦可能受制於本身的有限理性。再者，行政菁英亦可能根據自身利益而做決策，使得決策與民眾所需漸趨不同，再加上代議制度亦是由政治菁英所把持，引發民眾對於菁英決策與代議制度的不滿。因此，民意納入決策的理念受到關注，從 Corburn（2005）、 Dungumaro & Madulu（2003）的研究可知人民並非無知，民眾知識有時能補足政府無法深入瞭解的地域，且民眾實際上最瞭解自身需求，如果政府能提供民眾發聲的管道，並將民意反映於政策上，將使政府與民眾之間的關係改善。. Ch. engchi. i n U. v. 雖然透過電子化參與平台，人民較有可能直接影響政府的決策，但是公部門在專業決策上仍存在著菁英決策的模式，一方面信任行政菁英的專業知識及技術，另一方面也是該決策模式較具效率，而此種模式透過公部門成員間的互動與社會化過程，可能形成公部門內的菁英文化。由於組織文化通常是一組織成員行為的指導，在菁英文化下，文官傾向菁英決策方式，注重本身的專業知識及技術。從我國實際的情形，公民參與的理念也在我國漸漸開展，從環境評估制度納入範疇界定會議、重大政策所召開的公聽會、網路民意論壇等皆可視為我國公民參與的具體表現。然而，公部門存在的菁英文化卻可能會影響公民參與的推動，而電子化參與相較於公民參與更亦受菁英文 2.

(19) 第一章緒論. 化的影響。由於電子化參與的網路民意具有匿名特質，使得網路民意經常流於謾罵、情緒化、片斷、瑣碎、無實質政策建議，對於政策的參考價值較低的情況下，促使菁英文化更加彰顯，而電子化參與的推動更為困難。. 貳、. 計畫行為理論的反思. 為了檢視上述可能的問題，將以計畫行為理論（ The Theory of Planned Behavior, TPB ）的延伸模型－解構式計畫行為理論（ The Decomposed Theory of Planned Behavior）為理論架構。而計畫行為理論本身是以行為意圖（ Intention）為核心並直接影響行為（ Behavior），而行為意圖則受對行為的態度（Attitude Toward The Behavior）、主觀規範（Subjective Norm）、認知行為控制（ Perceived Behavioral Control）的影響（Ajzen, 1991）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Ajzen於 1985年提出計畫行為理論受到許多後續研究者的使用，然而，計畫行為理論的原型並非對行為人的所有行為皆有充足的解釋力，例如檢視組織道德行為，在原先計畫行為理論加上道德氣候（ Buchan, 2005），或是檢視線上繳稅行為，加上信任（ Wu & Chen, 2005），皆能提升計畫行為理論對於行為的解釋力。Ajzen（1991）亦表示如在計畫行為. n. al. er. io. sit. y. Nat. 理論納入新的變數能增加理論對於行為的解釋力，則可將該新變數納入架構中。後續研究在計畫行為理論新增變數的情形不勝枚舉。 Talyor & Todd（1995a）更針對計畫行為理論的信念層面作解構，其原因在於原先信念層面皆為單向度的變數，無法清楚解釋信念與對行為的態度、主觀規範、認知行為控制之間的關係，因此，將信念層面解構為多向度的變數，釐清影響對行為的態度、主觀規範、認知行為控制的因素。. Ch. engchi. i n U. v. 過去文獻已有利用計畫行為理論檢視科技使用行為，Taylor & Todd （1995a）檢視學生資訊系統的使用、Chau & Hu（2001）檢視香港醫院外科醫生使用電傳醫療科技的意願、 George（2004）檢視消費者網路購物的行為、Hsu & Chiu（2004）檢視使用者使用電子服務的持續意圖、 Shih & Fang（2004）檢視顧客採用網路銀行的意圖、Wu & Chen（2005）檢視民眾線上繳稅的行為意圖、Morris, Venkatesh & Ackerman（2005）檢視員工對於採行新科技的意圖、Pavlou & Fygenson（2006）檢視顧客採用電子商務的行為意圖與行為、廖洲棚（2006）檢視臺北市政府基層官僚提供線上申辦服務的行為意圖與行為、張鐙文（2009）檢視地方行政主管對電子化參與的行為意圖。再者，雖然在檢視科技使用行為有許多理論模式，但 Taylor & Todd（1995a）、Chau & Hu（2001）、Shih & Fang. 3.

(20) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. （2004）皆指出計畫行為理論的延伸－解構式計畫行為理論在科技使用行為的解釋力較為充足。然而，過去利用計畫行為理論檢視科技使用行為時，凸顯兩個不足的部分。第一，這些研究在研究對象上通常以一般大眾為主，以瞭解其對於科技使用的行為意圖，然而，鮮少從提供科技端的行為意圖作檢視，而此提供者可能來自於政府、企業、非營利組織、民間團體等。第二，研究對象若是在組織內，該對象的使用行為意願及行為可能受到組織因素的影響。Buchan（2005）指出計畫行為理論通常檢視的行為皆不在組織行為內，而 Ajzen（1991）表示利用計畫行為理論解釋酗酒問題、休閒行為、保險套使用等行為較具解釋力，而上述的行為也皆非組織內。因此，若以計畫行為理論解釋組織內的行為可能有其限制，雖然計畫行為理論的認知行為控制具有受環境資源與機會影響的意涵，然而，除了具體的組織因素，在計畫行為理論中，卻缺乏組織抽象的因素，亦即組織道德或是組織文化，因此，些許研究已開始在計畫行為理論的架構中納入此種組織抽象的因素（Flannery & May, 2000；Buchan, 2005；陳文蓉， 2007），但是多半納入的都是組織氣候，僅陳文蓉（2007）在探討知識分享時納入組織文化。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 組織氣候與組織文化雖然皆是描繪組織內抽象的氛圍，然而，其關. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 注的焦點不同，前者重視組織成員主觀對於組織程序與慣例的看法，而後者則是檢視組織成員共同的價值觀、基本假定、信念，後者的氛圍相較前者更為穩定且較具深遠的影響，且新進成員透過社會化與互動的過程中受組織文化的影響，成為往後行為的準則。如在計畫行為理論中納入組織文化，更能瞭解組織穩定的抽象因素如何影響組織成員的行為（Denison, 1996）。. 參、. Ch. engchi. i n U. v. 小結. 過去數十年來，我國公部門正朝向電子化政府的目標邁進，電子化政府包括行政業務的電子化、電子化服務提供、電子化資訊提供、電子化政策諮商、電子化決策參與等，許多文獻也開始檢視民眾的態度、意圖、滿意度等（黃東益、蕭乃沂、陳敦源，2003；陳俊明、蕭乃沂，2004；羅晉，2008）。然而，政府在電子化政府中的角色也不容忽視。為瞭解文官菁英文化對於推展電子化參與的影響，須從政府提供者的角度切入，才能知曉推展電子化參與的過程與阻礙。目前利用計畫行為理論檢視文官推行電子化參與的行為意圖，僅張鐙文（2009）以解構式計畫行為理論檢視我國地方行政主管對電子化參與的行為意圖。然而，在該架構中，並未考量到組織文化可能對於文官 4.

(21) 第一章緒論. 意圖的影響。另外，廖洲棚（2006）以解構式計畫行為理論檢視臺北市基層官僚提供線上申辦服務的行為，而該研究亦未將組織文化納入探討。在公部門組織中，存在著許多文化特性，例如：形式主義、本位主義、菁英主義、保守主義等，如果在探討文官的行為意圖或是行為，未將這些組織文化納入探討，可能會錯判結果。. 第三節. 研究問題與目的. 根據上述研究動機，本研究問題如下： 1.. 計畫行為理論的架構在檢視一般組織以及公部門組織內個體行為的適用情形為何?有何限制?. 2.. 政治大. 檢視公部門組織內文官個體行為時，為何需在計畫行為理論的架構中納入菁英文化？菁英文化如何影響計畫行為理論的其他變數？. 立. 3.. 實證上，菁英文化影響文官推展電子化參與的程度為何？. 4.. 若計畫行為理論納入菁英文化檢視文官推展電子化參與，相較於計. ‧ 國. 學. 畫行為理論的原始架構，對此行為的解釋力是否提升？雖然目前我國政府具有公聽會等面對面的公民參與管道，但受限於. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 時間與距離。隨著資訊與通訊科技的發達，其具有立即、無空間限制、無須面對面等特性，為公民參與開闢一條新的道路。在探究民眾參與文官決策時，經常涉及民意與菁英之間的爭辯，相較於一般公民參與，由於政府機關內較注重行政菁英的專業知識與科學技術，而形成政府機關一種菁英文化的氛圍。在非制度化的電子化參與 1 中，因網路民意的特質為片斷、瑣碎、非理性、匿名性，促使菁英文化可能影響文官推展電子化參與更深遠。因此，本研究主要目的欲探究公部門菁英文化影響文官對於電子化參與推展行為意圖與行為的情形。. Ch. engchi. i n U. v. 為檢視公部門菁英文化影響文官對於電子化參與推展行為意圖與行為，本研究欲採用計畫行為理論。過去針對此種科技使用行為意圖的研究，雖然有許多理論模式，但 Taylor & Todd（1995a）、Chau & Hu（2001）、 Shih & Fang（2004）皆指出計畫行為理論的延伸－解構式計畫行為理論在科技使用行為的解釋力較為充足。而解構式計畫行為理論是 Taylor & Todd（1995a）針對計畫行為理論的限制所提出的理論模式，與計畫行為理論的差異在於行為信念、規範信念、控制信念的解構。行為信念解構. 1. 制度化的電子化參與強調政府須給予參與民眾對於議題足夠的資訊，且開放式的對談，而非僅有封閉式的選項，且政府能夠選取具代表性的民眾參與線上討論，更重要的是需對文官課予行政責任（范玫芳、邱智民， 2011）。 5.

(22) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 為相對利益（ Relative Advantage ）、複雜性（ Complexity ）、相容性（ Compatibility ）。規範信念解構為三個參考團體，包括上級團體（ Superiors）、同儕團體（ Peers）、下屬團體（ Subordinates）。控制信念解構為自我效能（Self-Efficacy）、便利狀態（ Facilitating Conditions）。然而，在解構式計畫行為理論，並未納入組織文化，而缺乏組織抽象因素的探討，對於組織內行為的解釋可能不足。而從過去文獻可知，已有在計畫行為理論中增加組織文化的變數，但若是探討我國文官推展電子化參與，應在解構式計畫行為中，特別將菁英文化納入理論架構。因此，本研究另一目的為在解構式計畫行為理論的模式中納入菁英文化，對於該理論的影響為何。只是根據本研究後續實證後，發現未有解構因素存在，因此仍以計畫行為理論增加菁英文化為研究架構（參考第五章第二節）。而本研究所指文官只需在政府機關內具有職位與職務，並具備與其職務相關的專業知識與技術，非需透過公開競爭考試取得常任公務人員身分，但不包括政務人員、民選人員。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第四節. 研究流程. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本研究透過文獻檢閱的過程，界定本研究所欲瞭解的問題、目的、範圍，從電子化參與文獻為起點，從中發現計畫行為理論的應用及其問題，而該問題引發組織文化文獻的檢閱並根據電子化參與的特質，著重於菁英文化的探討，從而以計畫行為理論的延伸為架構檢視當前我國電子化參與的問題。研究問題與目的確立後，再深化文獻的廣度與深度。. Ch. engchi. i n U. v. 在研究設計上，根據文獻檢閱的過程，從而確立解構式計畫行為的應用，並在此架構下增加菁英文化，檢視我國文官對於電子化參與的推展行為意圖。根據本研究的研究架構發展初步的問卷，並就初步的問卷作前測，利用調查結果的分析，重新修正並完成正式問卷。發放問卷後，在利用統計軟體分析修正研究架構，檢證構面間的因果關係及撰寫結果，最後提供可能後續實務與研究建議（圖1）。. 6.

(23) 第一章緒論. 研究問題、目的、範圍的界定. 文獻檢閱電子化參與相關文獻. 計畫行為理論相關文獻. 組織文化－菁英文化相關文獻. 理論架構. 初步問卷與前測. 學. ‧ 國. 立. 政治大修正問卷. ‧. 正式問卷發放. n. C綜h合分析與討論 engchi. er. io. al. sit. y. Nat. 修正理論架構構面. i n U. v. 結論與建議. 圖1：研究流程圖資料來源：本研究. 7.

(24) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 8. Ch. engchi. i n U. v.

(25) 第二章電子化參與及菁英文化. 第二章. 電子化參與及菁英文化. 本章主要探討電子化參與相關的意涵。第一節檢視電子化參與的基本核心概念－公民參與。第二節則是探討電子化參與的意涵，包括電子化資訊公開、電子化政策諮商、電子化決策參與，再者，瞭解電子化參與中政府的角色以及過去文獻對於電子化參與的相關研究方向。第三節則是探討電子化參與以及菁英文化之間的關係。第四節則是為本章作一小結。. 第一節. 公民參與. 隨著資訊與通訊科技的發展，政府開始關注此科技所能帶來的效益。由於資訊與通訊科技具有快速、便利、累積等特性，使得政府逐漸採用該科技以改善過去受人詬病的無效率問題。源於此，「電子化政府」的意象因而產生，亦即政府透過資訊與通訊科技以修正及改善過去處理行政事務的方式，以提升行政效率與服務品質，增進政府與政府（ G2G， Government to Government ）、政府與企業（ G2B ， Government to Business）、政府與人民（ G2C，Government to Citizen）之間的關係（陳瑜芬、鄭凱文， 2009：375-376）。近年來，由於民主潮流的興盛，在電. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 子化政府中，最受人關注的民主議題，即「電子化參與」。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 電子化參與最根本的概念，亦即「公民參與」。王毓正（2010）指出公民參與中需要政府與民眾之間資訊的對稱，才能達到有效的參與。杜文苓、陳致中（2007）則指出公民參與必須讓民眾充分表達意見，且文官具有回應性，能直接影響政策的過程，才能達到實質的公民參參與。 King, Feltey & Susel（1998）認為實質的公民參與是持續不段的參與政府的決策，且具有改變決策的可能。Webler & Tuler（2000）則指出實質公民參與中「公平」及「能力」兩個概念，公平為同樣機會能參與，能力只能在參與中取得資訊。 Arstein（1969）認為公民參與的權力的重新分配，使得民眾有權影響政府的決策。Roberts（2004）亦指出公民參與是民眾與政府分權的過程，能再決策過程中做決定及採取行動。因此，綜合上述，此概念指的是每一位有理性意志的公民能與政府分享決策權力，公平參與決策的機會，在這個過程中，公民掌握充分資訊以及感到舒適便利，且能表達自身意見，彼此交流與論辯以達共識，公民參與的結果對於政府的決策具有決定性的影響。. Ch. engchi. i n U. v. 傳統公民參與（ Conventional Participation ）及實質公民參與（ Authentic Participation）的決策方式有結構上的差異。前者的決策方式為文官是主要掌權者，如同政策的守門員，決定政策的議題與走向， 9.

(26) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 對於外在的意見較忽略。在這個過程中，公民參與僅止於形式，由於政策議題已經成形，人民所能做的是妨礙、不配合政策的執行，但是對於政策的內容無權去發聲與改變。政府與人民之間的關係是上對下的階層，如同新公共管理中將民眾視為顧客，顧客僅被動的表示意見，無法主動改變商品，政府仍是商品的把關者。後者指的是公民具有政策走向的決定權力，過程中公民具有表達意見以及實質改變政策的可能，政府與民眾之間有別於過去的階層關係，而是彼此合作的關係。公民的角色如同新公共服務所述，具有主動性。在此過程中，文官也非完全沒有決策的責任，而需擔任中介者，負責協調民眾與行政系統之間的合作來往，使得參與的過程更加順利（圖2）（King, Feltey & Susel, 1998；孫本初， 2009）。. 政治大行政系統/過程. 公民. 立. 行政人員. 行政人員公民. ‧ 國. 學. 行政系統/過程. 議題. ‧. 議題. er. io. sit. y. Nat. 實質公民參與 v. n. al 傳統公民參與. Ch. engchi. i n U. 圖2：傳統公民參與及實質公民參與的比較資料來源： King, Feltey & Susel, 1998: 320-321. 根據Arstein（1969）公民參與在參與的層次上，可以分為三個主要的層次，包括無參與（ Nonparticipation ）、形式參與（ Degrees of Tokenism）、公民力量（Degrees of Citizen Power）。無參與可細分為「菁英控制」（ Manipulation）、「觀念矯正」（ Therapy），意指政府無意讓公民參與決策，只是透過其權力控制或是灌輸思想於民眾。形式參與則可以分為「資訊告知」（ Informing）、「公共諮詢」（ Consultation）、「安撫勸慰」（Placation），此階層指的是民眾可以參與政府決策的過程，可以聆聽與發聲，但是參與結果是否被政府納入考量則不得而知。公民力量階層中可以分為「夥伴關係」（ Partnership）、「權力授予」（ Delegation of Power）、「公民控制」（ Citizen Control），此階層為民眾與政府處於平等關係，彼 10.

(27) 第二章電子化參與及菁英文化. 此對決策能協商交換，民眾對決策有較大的影響力（陳敦源、黃東益、蕭乃沂，2004：40）。另外，根據 OECD（ 2001），亦提出公民參與的層次，包括「資訊」（Information），指的是政府主動提供資訊給民眾，抑或是民眾向政府要求資訊提供，屬於單向關係；「諮商」（ Consultation）指的是政府對於決策的管理、議題設定已經先設計完成，民眾僅被邀請提供意見，屬雙向關係；「積極參與」（ Active Participation）指的是民眾積極的管理決策過程中的過程與內容，屬雙向關係。公民參與會興起可歸結於幾項原因，第一、民眾對於政府的不信任，不信任可以來自幾個方面。首先，由於民眾對於政府知識增加，對於政府許多黑箱作業產生質疑；次之，在大政府主義興起下，政府運作更加複雜，使得民眾對於政府的了解更生疏；再者，行政決策受利益團體把持、立法機關受菁英團體佔據使其無法合理代表社會上的所有利益來向行政機關作監督皆是原因之一；最後，行政機關基於許多因素的綜合考量做決策，但綜合因素的結果卻不一定能反映出每個社會階層的意見（ Wang & Wan Wart, 2007; Cramton, 1972; King, Feltey & Susel, 1998; Halvors, 2003; Roberts, 2004; OECD, 2001）。第二、政府發現公民參與可為政策帶來效能，由於政策最終影響的仍是民眾，如果民眾認為政策窒. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 礙難行，勢必會抵抗政策的執行，使得行政成本增加。雖然文官有上述的認知，但是對公民參與仍無具體且有效的操作方式（ King, Feltey & Susel, 1998）。第三、行政人員做決策時，通常仰賴專家的意見。然而在學者 Simon（ 1972）提出的有限理性下，認為由於環境具有複雜、不確定以及風險的特質，且每個人對於資訊的了解不完整，亦即我們無法完全掌握事物本質，因此無法做出完美的決策，只能做出最適的決策。從臺灣個案檢視，杜文苓（2012）、湯京平、邱崇原（ 2010），皆指出現行環評制度下的專家會議受限於其資源與結構設計及安排，使得產出的知識相當有限，正佐證了專家決策時的有限理性。. Ch. engchi. i n U. v. 由於公民參與的特性限制，使得公民參與是否能為決策帶來好處仍是爭辯的問題，但是從國外的一些案例可知，公民意見或是常民意見的確能為決策帶來一些不同的觀點。Corburn（2005）的研究指出美國環境保護局對於紐約布魯克林的食安風險評估受到當地民眾非議，只憑專家的數據作成評估報告未能揭露當地許多貧窮者、漁夫以東河有毒的魚為生，這些人由於屬於社會低下階級，對於政府人員前往當地也不願有所接觸。最後，透過當地居民的組織，幫助環保局了解更深入的問題。 Dungumaro & Madulu（2003）的研究則指出由於撒拉哈沙漠以南的國家長年深處用水不足的困境，由於許多國家處於發展狀態，水資源的保存不及水資源的使用，用水不足的情況造成國家各方面都出現問題。透過 11.

(28) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 公民參與整合水資源管理組織（Integrated Water Resources Management, IWRM），使得此問題獲得緩解，由於公民是使用水資源最直接的利害關係人，其知識可為該困境獲得紓解。范玫芳、張簡妙琳（2013）在旗山溪個案的研究中，發現當地居民主動學習治水相關科學知識，並嘗試與治水專家互動，結合科學知識與當地居民的在地知識，試圖影響官方治水政策更符合當地環境的情況。由上述可知，不管公民參與是利大於弊或是弊大於利，公民知識仍能提供政府無法獲取的在地資訊。. 第二節. 電子化參與. 公民參與能為政府決策能帶來一些好處，但卻產生了一些限制，例如書面公文、部門電話（需透過層層轉接）缺乏溝通的立即性，公聽會、聽證會的特性需要人民空出時間參與，並且公開面對面的發言將使得些許民眾懼於表達自己的意見或是優勢團體主導發言權力，將阻礙民眾對於公民參與機制的運用。另一方面，公聽會、聽證會的舉辦，政府機關需要花費較高的時間與經費成本，促使政府對於公民參與管道的開啟也有所怯步（黃東益、陳敦源，2004；Stromer-Galley, 2002；Kingston, Carver, Evans & Turton, 2000）。基於上述公民參與的限制，由於資訊與通訊科技. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 具有立即、無空間限制、無須面對面等特性，為公民參與開闢一條新的道路。. sit. n. al. er. io. 電子化參與亦即透過 ICTs所發展出來的公民參與機制，包括市長信箱、1999市民熱線、網路民意論壇等等電子參與平臺，其特性具有超越時空界線、促成知情的參與、自由平等的參與、同步性所創造出的立即回覆性，目的為透過 ICTs的特性促使更為頻繁的公民參與（黃東益、陳敦源，2004；葉俊榮，2004）。. Ch. engchi. i n U. v. 根據聯合國（ United Nations，UN）電子化政府報告（2003），電子化參與的層次可以分為「電子化資訊公開」指的是政府針對施政項目提供資訊給民眾，「電子化政策諮商」指的是政府於線上提供政策議題，讓民眾得以討論，且對於實際的公民會議，民眾可於線上獲得影音檔，「電子化決策參與」則是電子化政策諮商的延伸，不僅民眾得以在線上討論政策議題，且政府在決策過程中納入民眾的意見考量，且會針對民意給予回饋（陳敦源、黃東益、蕭乃沂，2004：40）。聯合國所提出的電子化參與層次與Arstein公民參與階梯（ 1969）、OECD（2001）公民參與層次可形成對照表，清楚顯示電子化參與及公民參與相互的層次關係，由表1 可知兩者內涵上無太大的差異。. 12.

(29) 第二章電子化參與及菁英文化. 表 1：公民參與階梯、民眾與政府連結、電子化參與層次比較表 Arstein. OECD. UN. 公民參與階梯. 民眾與政府連結. 電子化參與層次. 資訊. 電子化資訊公開. （Information）. （E-information）. 諮商. 電子化政策諮商. 無. 菁英控制. 參與. 觀念矯正. 形. 資訊告知. 式. 公共諮詢. 參安撫勸慰. 公. 夥伴關係. 力. 積極參與. 權力授予. 電子化決策參與. （Active Participation）. （E-policy-making）. ‧. 量. 立. （E-consultation）. 學. 民. 政治大. （Consultation）. ‧ 國. 與. 公民控制. io. sit. y. Nat. 資料來源：陳敦源、黃東益、蕭乃沂， 2004： 40. n. al. er. 隨著網路社群的普及，對於電子化參與的內涵定義須有所擴大，由於民眾對於公部門所架設的網路論壇或是其他相關民意管道不具信心，因此，選擇其所熟悉的網路社群針對某些熱門議題發表個人的意見，其所形成的民意數量龐大，如果公部門無法適時撈取這些民意，將錯失瞭解民眾意見的傾向。因此，在此趨勢下，電子化參與不僅是文官從公部門設立的網路論壇獲取民意，更是透過資訊相關技術從網路大量民意中獲取決策有關的民意並反映於決策中（廖洲棚、陳敦源、蕭乃沂、廖興中，2013）。. 壹、. Ch. engchi. i n U. v. 電子化參與－公部門的重要性在電子化參與的研究中，越來越強調文官的重要性，Roberts （2004）. 指出行政機關在公民參與中具有舉足輕重的角色，他可以選擇讓民眾參與決策，另一方面也可以阻絕民眾的參與，即已道出政府在其中的重要性。Bolgherini（2007）則指出政治仍然決定資訊科技政策的走向，過去認為資訊與通訊科技的產生能加深民主政治。然而，科技只是一個媒介， 13.

(30) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 重要的還是政治上的氛圍，包括政治領導者、行政機關、國家或地區的文化傳統等等。項靖（2005）指出推行數位化民主的基礎條件之一取決於主政者的心態與意圖，鼓勵民眾參與且反映在政策結果，才能達成數位化民主。陳敦源、潘競恆（2011）也指出政府是否能透過社群網絡達到民主治理的理念，關鍵在於文官的認知，唯有文官認為民眾是掌握政府權力的主人時，政府的作為才能達成民主治理。根據實證個案，Norris（ 2003）在實證研究中指出美國地方政府的官僚推行電子化政府的主要原因為能提供資訊與服務給民眾，欠缺民主治理的想法。再者，地方官僚只有少數認為電子化政府能促進民主，且未來電子化政府的計畫也不太關注民主治理的推動。楊仁鈐（2008）實證顯示文官對於電子化參與具有專業優越的傾向，認為電子化參與所得的民意不具有參考的價值，因透過 ICTs 所獲得的民意太過瑣碎、片斷與. 政治大. 非理性，提升文官對於電子化參與的態度成為重要的方向。Aikins & Krane（2005）以及楊仁鈐（ 2008）針對官僚對於傳統參與以及電子化參. 立. 與的態度作檢視，結果發現文官仍然較偏好於傳統參與，並表示雖然電. ‧ 國. 學. 子化參與具有便利與節省成本的特質，卻無法吸引文官的注意。綜上所述，過去文獻一方面顯示電子化參與中文官的認知、態度、意願具有重要的影響力，然而，唯有文官在行為上有意圖推行電子化參. ‧. 與才能落實此實質民眾參與的目標，另一方面亦顯示文官對於電子化參與的推展較不具積極的態度。因此若要瞭解文官推展電子化參與的可能. y. Nat. n. al. 電子化參與相關的研究方向. Ch. engchi. er. io. 貳、. sit. 性必須回歸於文官行為意圖的探討，並瞭解其中真正影響的原因。. i n U. v. 為瞭解目前文獻對於「電子化參與」的探討方向，進行文獻的多方檢視，大致上可以分為幾大項：. 一、. 電子化參與績效指標建立或個案評估. 該方向的研究主要是如何建構更完整的指標，並且以指標評估個案，例如：United Nations（2003）提出電子化參與的評估指標，孫悅耘（2013）則建立適用於我國的電子化參與指標，陳敦源、黃東益、蕭乃沂（2004）則是利用Macintosh的應用ICT深化民主指標評估個案。. 14.

(31) 第二章電子化參與及菁英文化. 二、. 文官及電子化參與. 該方向又可以分為行為、態度、認知等，行為主要探討影響採用電子化參與行為因素、文官如何回應民意、如何作民意的知識管理，政府應如何行為才能達到電子化參與。態度方面，則是探討影響採用電子化參與態度因素、傳統公民參與及電子化參與態度的比較、文官如何看待電子化參與。楊仁鈐（2008）以環保署常任文官為對象，調查文官對於傳統參與及電子化參與的態度比較。陳俊明、蕭乃沂（2004）檢視臺北市政府文官對於市長信箱民意的回覆處理。陳敦源、黃東益、蕭乃沂、郭思禹（2006）檢視臺北市政府文官如何看待與回應市長信箱的民意。蕭乃沂（2004）檢視臺北市政府文官處理市長信箱民意的情形。廖洲棚、陳敦源、廖興中（2013）檢視我國六都文官如何看待與回應 1999的民意。蕭乃沂、陳敦源、黃東益（2003）檢視臺北市文官對於市長信箱民意的認知與處理機制。張鐙文（2009）以解構式計畫行為理論檢視地方行政主管對於電子化參與的行為意圖。巫佩蓉（ 2011）檢視臺北市政府文官對於 1999的認知與回應。 Norris（ 2003）檢視美國地方文官對於電子化民主影響電子化政府的認知。Aikins & Krane（2005）檢視美國地方文官不採行電子化參與的原因。Wu（2004）以臺北市首長信箱以及民意論壇為個案，檢視影響文官採行電子化民主的因素，以及採行電子化民主的困難之處。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 民眾及電子化參與. io. sit. 三、. n. al. er. 該方向主要探討資訊與通訊科技的運用是否可以使更多民眾參與、民眾在參與過程中的行為與滿意度及其影響因素、以及傳統公民參與及電子化參與中民眾行為的變化。陳敦源、李仲彬、黃東益（2007）以民眾的角度了解是否應用資訊與通訊科技會讓民眾更願意參與政府事務。蕭乃沂、陳敦源、黃東益（ 2003）檢視民眾對於市長信箱的滿意度。 Stromer-Galley（ 2002）研究民眾在電子化參與中的行為。Chen & Dimitrov （2006）研究民眾參與線上政府網站的意圖與行為。. 四、. Ch. engchi. i n U. v. 電子化參與對政府的影響. 主要探討電子化參與後如何影響政府決策的過程，以及電子化參與對政府組織變革的影響。巫佩蓉（ 2011）從臺北市1999熱線檢視電子化參與對臺北市政府組織變革的影響。 Phang & Kankanhalli （ 2008 ）、 Macintosh（2004）皆描繪電子化參與如何融入公共政策制定的過程中。 Kingston, Carver, Evans & Turton（2000）以個案說明電子化參與增進政 15.

(32) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 府決策的過程。黃東益、蕭乃沂、陳敦源（2003）說明臺北市政府信箱對政府業務帶來的影響，以及其中的困難。. 五、. 電子化參與實驗性操作. 主要探討電子化參與機制如何在臺灣運作，屬於實驗性質的研究，例如線上公民顧問團如何推動（黃東益、陳敦源、陳俊明、蕭乃沂，2004；陳敦源、黃東益、李仲彬、蕭乃沂、林子倫，2008）。. 六、. 小結. 從上述可知，電子化參與的研究方向是多方面的，但是根據本研究的興趣所在，最相符的方向是文官及電子化參與。在這個方向中，是以文官的行為或是態度作為研究的角度，然而，許多研究的焦點在於我國電子化參與平台的個案－市長信箱、1999的問題，而檢視影響文官是否推行電子化參與的因素探討則為少數，僅楊仁鈐（2008）、張鐙文（ 2009）針對此一方面做研究。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 根據楊仁鈐（2008），為了瞭解影響文官對於傳統參與及電子化參與. ‧. 態度上的影響因素，建立了一個模式－專業優越、程序取向、經濟效率、先前經驗、組織支持。然而，該研究檢驗的影響傳統公民參與的態度因. Nat. sit. y. 素是否會影響電子化參與的態度因素。張鐙文（ 2009）則是採用了 Ajzen 計畫行為理論檢視地方文官推行電子化參與的行為意圖及影響因素，並. io. n. al. er. 且根據 Taylor & Todd（1995a）的解構式行為理論做變數上的操作化，. i n U. v. 然而，並未納入組織文化該無形因素，因此本研究將在此部分特別著墨。. 第三節壹、. Ch. engchi. 電子化參與及公部門菁英文化. 菁英（Elite）. 菁英（Elite）在學理上的定義， Higley（2008: 3）認為菁英係指他們在組織或行動中對於政治結果具有大量且規律的影響。Walker（1966: 286）認為在政治系統中可以分為菁英與大眾，菁英相較於大眾則擁有較多的智慧、意識形態上的忠誠、擁有處理事務的技巧。Smith（1974: 1006）指出過去對於政治菁英的定義為社會上具有權力、財富、技術、掌握重要資訊、受敬重，並且在政策制定過程中，熟知相關專業知識以及能代表公共利益。菁英存在不同的組織系統中，而在行政系統，菁英可泛指行政文官，其理由在於行政事務的日益複雜，非一般大眾能了解，甚至政務官也需要文官的協助，而陳敦源、呂佳螢（ 2009：189）指出Frederick 16.

(33) 第二章電子化參與及菁英文化. Mosher在其著作中顯示調查常任文官的重要性在於公部門的決策與行為對社會大眾有極大的影響，而這些決策與行為經常受常任文官而非政務官的影響。因此，掌握公權力、專業智識與技能的文官相較於政務官或是民眾更了解行政事務的運作，而成為行政系統中的行政菁英。. 貳、. 菁英理論的決策模式. 由於常任文官具備權力以及專業知識與技術，使其在決策過程中具備重要的影響力，菁英決策的模式形成於公部門中，因此， Dye（2002）提出菁英理論（ Elite Theory）的決策模式，其基本的觀點在於政策的決策是統治菁英的價值與偏好的集合。由於一般大眾的對於公共事務的冷淡以及缺乏資訊，使得菁英的意見是形塑政策的主要來源（ Dye, 2002: 23）。余致力（2002）亦指出尤其在公共議題的專業領域上，民眾對該領域的知識與技術不足，使其對於公共議題的投入不踴躍，形成理性的無知，而此時更仰賴公部門中的行政菁英為社會做決定。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 菁英與一般大眾之間的關係，學理上，Dye（2002: 23）提出菁英理論的決策模式說明此關係，而該理論可以歸結於幾項論述，第一，社會上可以分為擁有權力者以及非權力者，唯有權力者可以決策公共政策。第二，菁英不具備大眾的代表性，通常菁英來自於社會的上層階級。第. n. al. er. io. sit. y. Nat. 三，非菁英轉變至菁英的過程緩慢且菁英通常尋求穩定而抗拒變革，再者，唯有非菁英同意菁英的意見時，才會被納入決策圈。第四，菁英之間對於社會系統具有共同的基本價值以及維持系統運作的方式。第五，公共政策反映的不是大眾的利益，而是菁英的利益，公共政策的改變通常是漸進式。第六，菁英通常不受一般大眾的影響，但一般大眾身受菁英的影響。而張素偵（2002：419-420）針對「公立學校教師績效評量制度」的決策過程做分析，顯示該制度的決策過程屬於菁英理論決策模式，並在其研究中歸納菁英理論有幾項特徵內涵，第一為「權力不等性」，意指少數人決定多數人的事務。第二為「階級封閉性」，菁英之間具有共同的價值、行為模式，非菁英須接受此才能進入菁英圈。第三為「自我中心性」，意指菁英反映於公共政策的利益不一定會與一般大眾相違背，但是如果有衝突時，會以本身利益為考量。第四為「成員優越性」，意指菁英通常具備較高的社會、政治、經濟、教育等背景，使得與一般大眾比較而有心理上的優越感。. Ch. engchi. i n U. v. 從目前相關文獻可知，行政菁英與一般民眾之間的互動關係，杜文苓（2012）指出我國環評制度中的專家會議的侷限與問題，但對於公民參與仍徒具形式。杜文苓、陳致中（2007）亦指出我國環評制度中對於民眾缺乏有效回應、溝通與資訊流通，政府官僚與民眾之間的不信任， 17.

(34) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 使得公民參與流於形式，而湯京平、邱崇原（2010）也表示環評制度是政治的過程，但政府官僚卻以專家科學的會議，而忽略民眾意見，以解決政治問題，將會引發更多的爭議。范玫芳（2008）指出環境決策過程中專家無法做全盤考量，且不認同公民的意見。Corburn（2005）則指出政府官僚只利用科學數據所作決策產生偏差，特別是環境議題中有許多在地居民的知識會被政府官僚忽略。 Steelman（ 2001）指出環境政策經常涉及專業知識的運用，例如風險的評估、危害的程度等皆須借助科學知識與技術才能明瞭，菁英決策在環境政策中為主要的決策模式。因此，實務上行政菁英對於民眾意見通常會有幾點表現，第一，政府文官在決策的過程中不會納入多元民意，甚至以自有的立場篩選資訊或民意。第二，政府文官面對不同的民意或資訊時，因篩選採用，而不具有全面的回應性。第三，政府文官對於不同立場的民意或資訊，不會詳加考慮並反映在決策上。第四，政府文官在決策過程中，只注重科學知識，忽略民眾的在地知識。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 從目前的文獻觀之，尚未有實務研究針對菁英理論作操作化測量，但是Putman（1973）、Gregory（ 1991）曾針對文官的政治態度作測量時，運用菁英主義指標（ Elitism Index）瞭解文官對於政治平等及公民參與的價值觀，Putman（1973: 277）對菁英主義操作化為六項題目，並以四點尺度測量其價值傾向，題目包括第一，因為身處的傳統和家世背景，. n. al. er. io. sit. y. Nat. 而使特定人擁有較好的領導能力，第二，因現代化世界的複雜性，使得一般人對於政府事務不具控制力，第三，在任何政府中，必定有強而有力的個人懂得負責任，第四，人們即使在才能上不足仍須被賦予投票的權利，第五，很少民眾會知道長遠的利益為何，第六，所有民眾擁有相同機會影響政策。而 Gregory（1991: 305）亦發展六項題目，但其較著重文官對於公民參與的價值傾向，包括第一，民眾對於政策過程難以提出意見，第二，政治領袖應具備專業和教育水準，以因應任務，第三，在任何政府，必定有強而有力的個人懂得發揮領導能力，第四，唯有當民眾擁有足夠水準時，才有資格投票，第五，當人們在投票時，很少人知道在政治上甚麼是對他們最有利的，第六，1982年資訊自由法案以及官方資訊法案的引進是行政部門良好的發展方向。. 參、. Ch. engchi. i n U. v. 菁英文化 Schein（1984）對於組織文化（Organizational Culture）的定義為「組. 織創造、發現、發展一套用來解決外在適應與內在整合的假定（Assumption），在面對問題時，組織文化提供成員思考與感受的方向。」從該段定義可知，組織文化是組織成員的指導方針。組織文化的體現可以分為三個層次，第一層次為可觀察的器物（ Observable Artifacts）係指 18.

(35) 第二章電子化參與及菁英文化. 組織成員最直接接觸的具體事務與互動形式、第二層次是價值觀（ Values）係指組織成員是非判斷、採取行為與否的原則、第三層次是基本假定（Basic Assumptions）係指組織成員無意識且認為理所當然的思考或行為方式。第一層次與第二層次是組織文化的外顯層次，可直接被觀察，而第三層次則是組織文化的內隱層次，卻也是組織文化的精髓。組織文化形成的原因在於組織成員對於秩序與連續性的追求，在此組織文化的指導方針下，組織成員擁有共同的目標與方向，而新成員的加入也因組織文化的指導而更快融入組織運作的步調中。學理上，與組織文化相近的概念為組織氣候（ Organizational Climate），根據Denison（1996）對於兩者之間的共通與差異做了解釋，兩者共通點在於皆是探討組織內在的社會心理環境以及組織環境與個人之間的關係，但其不同點在於組織文化強調組織個人的假定、信念、價值所形成組織深層的結構，透過不斷的組織社會化與成員互動的過程中加深組織文化的穩定度，而組織氣候則是強調組織成員對於組織外顯慣例或程序的主觀看法，而該主觀看法易受到他人的控制與影響。由此可知，組織文化與組織氣候在闡述其內涵時有所不同，如從組織文化的角度檢視，更能瞭解組織較穩定的運作結構。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 在公部門中，最具代表性的組織文化包括官僚主義、本位主義、菁. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 英主義等。若從公部門決策過程的角度檢視，經常在學理或實務上涉及的問題為菁英與民意的孰輕孰重。從學理上，菁英與民意的爭辯源於雖然菁英具備專業、經濟、知識等優越地位，然而，因菁英亦是有限理性，使其決策有其侷限，如能納入民意的多元觀點能使決策更加考量議題的全面。然而，民意是否能扮演該角色卻也受到質疑，民眾對於公共事務的冷漠，而民意具有輕率、瑣碎、非理性、民粹、無知等特性，對於決策的幫助亦有其限制。由於菁英與民意的爭辯皆立基於敵對的觀點，使其爭論並無定論。實務上，根據杜文苓、陳致中（ 2007）、湯京平、邱崇原（2010），可知目前臺灣在環境議題的評估決策上，以菁英的意見為重，而余致力（ 2002）針對不同議題的意見調查，發現菁英與民眾 49%的政策上是一致的，然而，該結論卻無法完全推翻菁英決策不存在公部門中，因為菁英決策亦可能形塑民眾的意見，使其看似意見一致。若文官習以菁英決策為行為準則，將潛移默化形成一種文官未來行事的指導方針，而此指導方針係指的是菁英文化。. Ch. engchi. i n U. v. 雖然目前的文獻並未就菁英文化作一界定，但從其相關的概念，包括菁英理論或菁英論觀之，菁英文化所表現的氛圍或是指導方針，一方面是對自我的肯定，另一方面則是對非菁英者的不認同。在公部門中，文官的自我肯定可能表現在二處。第一為專業知識，由於文官專業分工下，文官可在其職位上累積許多業務上相關的知識，並且瞭解行政的運 19.

(36) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 作流程。第二為主導與影響力，常任文官在處理業務的過程中，經常涉及改變人民法律上的利益關係，而我國法律授權常任文官行使該項公權力，促使文官相較於民眾對於公共事務更具主導與影響力。而對非菁英者的不認同在於，第一，一般大眾不具備專業知識，第二，一般大眾不了解長遠的公共利益，只著重本身的利益。因此，公部門菁英文化指的是文官因專業知識、主導與影響力而肯定自我，且對民眾不具專業知識與公共利益長遠的眼光而表示不認同，文官以此為共同的信念與行為方針。在此文化下，文官會產生抗拒民眾意見的心態與行為。. 肆、. 菁英文化及電子化參與. 公部門菁英文化下，文官產生自我認同，而對立場不同的民眾意見表示不認同，並選擇忽視。菁英文化並非時時刻刻在行政系統中特別顯現，唯有文官的行為與公民參與或是電子化決策相關時，菁英文化會特別顯現於公部門中。公民參與或電子化參與皆是民眾不同的意見進入公部門的決策中，並且挑戰既有的文官專業立場，文官為維護自身的專業知識，對於不同的民眾意見可能選擇敷衍的方式處理，因文官既已認定民眾的意見不具專業性，亦不具長遠利益的考量。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 而公民參與及電子化參與相互比較下，電子化參與更容易使菁英文. n. al. er. io. sit. y. Nat. 化顯現於公部門中。從陳敦源、潘競恆（ 2011）可知，應用資訊與通訊科技於政府與民眾溝通有三大挑戰，包括公民參與的成本下降、行政專業壟斷性的削弱、官僚與民眾之間的溝通落差。其中官僚與民眾之間的溝通落差意指網路民意的用詞較不具正式性、精簡、大量符號，不重視文字的精確性與責任性，使得官僚無法清楚掌握民意的意涵，本研究認為此結果並不會削弱行政專業壟斷性，反而助長行政專業壟斷，由於文官無法取得民意的有用價值，反而促使文官更著重於本身的行政專業知識。. Ch. engchi. i n U. v. 而Andersen, Henriksen, Secher & Medaglia（2007）更指出電子化參與的菁英模式（Elite Model）中，資訊與通訊科技更惡化公民參與的問題，質疑資訊的來源、媒體的管制、議題的發起等，且透過資訊與通訊科技，對於菁英而言，並非促進水平的溝通，反而是增強垂直的溝通。也就是說，菁英只是利用資訊與通訊科技更快速給予民眾資訊或得知民眾的需求，而非與民眾有議題上的交流。由於電子化參與所接收的網路民意具有匿名性、瑣碎片段、情緒性等，特別是匿名性的情形下，使得網路民意的可性度降低，更使文官認為自身的專業知識較為重要。我國在推行電子化參與是否受菁英文化的. 20.

(37) 第二章電子化參與及菁英文化. 影響，而使文官表現在推行電子化參與的低度行為意圖及行為程度，是本研究的研究核心。. 第四節. 本章小結. 長期以來，政府的決策以由上而下為主，但隨著民眾對於行政機關、立法機關的不信任，使得民意更加高漲，傳統由上而下的決策模式受到挑戰。因此，政府機關在決策過程中，利用公民參與的方式，創造由下而上的決策模式，促使民眾意見得以決定政策的內涵。然而，傳統公民參與具有耗時、距離、資訊取得等限制，使得傳統公民參與成效受限。隨著資訊與通訊科技的發達，電子化參與成為政府與民眾溝通的新橋樑。過去文獻針對電子化參與的研究可分為電子化參與績效指標建立或個案評估、文官及電子化參與、民眾及電子化參與、電子化參與對政府的影響、電子化參與實驗性操作。與本研究最相符的研究方向是文官及電子化參與，而過去文獻雖以文官的行為或是態度作為研究的角度，然而，許多研究的焦點在於我國電子化參與平台的個案－市長信箱、1999 的問題。然而，最符合電子化參與定義的個案為民意論壇，因民意論壇具開放式特性，因此，本研究將焦點放置於文官推展民意論壇的探討。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 文官推展民意論壇所接收的網路民意，具備片斷、瑣碎、匿名、情緒化等特質，使得文官可能認為網路民意的可用性不足，因此仍以行政專業知識為重。在政府機關內，此種以行政專業知識為重的氛圍，可視為一種菁英文化，此文化下，文官在業務決策時著重行政專業知識及技術，而民眾意見較為忽略。因此，文官可能在推展電子化參與的意圖與行為上較為減少。. Ch. engchi. i n U. v. 為探究菁英文化對文官推展電子化參與行為意圖與行為的影響，將利用計畫行為理論作為研究架構。過去文獻針對行為人使用科技行政意圖與行為，已有許多不同的模式，只是Taylor & Todd（1995a）、Chau & Hu（2001）、Shih & Fang（2004）皆指出計畫行為理論的延伸－解構式計畫行為理論的解釋力較為充足。因此，下一章節將針對計畫行為理論及其延伸－解構式計畫行為理論作一探討。. 21.

(38) 文官菁英文化與電子化參與－以計畫行為理論的觀點. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 22. Ch. engchi. i n U. v.