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第二章 電子化參與及菁英文化
本章主要探 討電子 化 參與相 關 的意涵 。 第一節 檢視電子化 參 與的基 本 核心 概念 －公 民參 與。 第二 節則是 探 討電子化 參與的 意涵，包括 電子 化 資訊 公開 、電 子化 政策 諮商 、電子 化 決策參與 ，再者 ，瞭解電子 化 參 與 中政 府的 角色 以及 過去 文獻 對於電 子 化參與的 相關研 究方向。第 三節 則 是探 討電 子化 參與 以及 菁英 文化之 間 的關係。 第四 節則是為本 章作一 小 結。
第一節 公民參與
隨 著 資 訊 與 通 訊 科 技 的 發 展 ， 政 府 開 始 關 注 此 科 技 所 能 帶 來 的 效 益 。 由於 資訊 與通 訊科 技具 有 快速 、 便利、 累積等特性 ，使得 政府逐漸 採 用 該科 技以 改善 過去 受人 詬 病的 無 效率問 題。源於此 ，「電子化政 府」
的 意 象因 而產 生， 亦即 政府 透 過資 訊 與通訊 科技以修正 及改善 過去處理 行政事務的方式，以提升行政效率與服務品質，增進政府與政府（ G2G，
Government to Government ）、 政 府 與 企 業 （ G2B ， Government to Business）、政府與人民（ G2C，Government to Citizen）之間的關係（ 陳 瑜 芬 、 鄭 凱 文 ， 2009：375-376）。 近 年 來 ， 由 於 民 主 潮 流 的 興 盛 ， 在 電 子 化 政府 中， 最受 人關 注的 民 主議 題 ，即「 電子化參與 」。
電子化參與 最根本 的 概念，亦即「公民 參 與」。王毓正（2010）指出 公 民 參與中需要政 府 與民眾 之 間資訊 的 對稱，才 能達到 有效的參與 。 杜 文 苓 、陳 致中 （2007）則指出公民參與必須讓民眾充分表達意見，且文 官 具 有回 應性 ，能 直接 影響 政 策 的過程 ， 才能達 到實質的公 民參參 與。
King, Feltey & Susel（ 1998） 認為 實 質的公 民 參與是 持續不段的 參與政 府的決策，且具有改變決策的可能。Webler & Tuler（2000）則指出實質 公 民 參與中「公平 」 及「能 力 」兩個 概 念，公平 為同樣 機會能參與 ，能 力 只 能在參與中取 得 資訊。 Arstein（1969）認為公民參與的權力的重新 分配，使得民眾有權影響政府的決策。Roberts（2004）亦指出公民參與 是 民眾 與政 府分 權的 過程 ，能 再決策 過 程中做決 定及採 取行動。因 此，
綜 合上 述， 此概 念指 的是 每一 位有理 性 意志的公 民能與 政府分享決 策權 力 ，公 平參 與決 策的 機會 ，在 這個過 程 中，公民 掌握充 分資訊以及 感到 舒 適便 利， 且能 表達 自身 意見 ，彼此 交 流與論辯 以達共 識，公民參 與的 結 果對 於政 府的 決策 具有 決定 性的影 響 。
傳 統 公 民 參 與 （ Conventional Participation ） 及 實 質 公 民 參 與
（ Authentic Participation） 的 決 策 方 式 有 結 構 上 的 差 異 。 前 者 的 決 策 方 式 為文 官是 主要 掌權 者， 如同 政策的 守 門員，決 定政策 的議題與走 向，
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對 於 外在 的意 見較 忽略 。在 這 個過 程 中，公 民參與僅止 於形式 ，由於政 策 議 題已 經成 形， 人民 所能 做 的是 妨 礙、不 配合政策的 執行， 但是對 於 政 策 的 內 容 無 權 去 發 聲 與 改 變 。 政 府 與 人 民 之 間 的 關 係 是 上 對 下 的 階 層 ， 如同 新公 共管 理中 將民 眾 視為 顧 客，顧 客僅被動的 表示意 見，無法 主 動 改變 商品 ，政 府仍 是商 品 的把 關 者。後 者指的是公 民具有 政策走向 的 決 定權 力， 過程 中公 民具 有 表達 意 見以及 實質改變政 策的可 能，政府 與 民 眾之 間有 別於 過去 的階 層 關係 ， 而是彼 此合作的關 係。公 民的角色 如 同 新公 共服 務所 述， 具有 主 動性 。 在此過 程中，文官 也非完 全沒有決 策的責任，而需擔 任中介者，負責協 調民眾與行政系統之間的合作來往，
使 得 參與 的過 程更 加順 利（ 圖2）（King, Feltey & Susel, 1998；孫本初，
2009）。
傳統公民參與 實質公民參與 傳統公民 參與及實 質公民參 與的比較
圖2：
資 料 來 源 ： King, Feltey & Susel, 1998: 320-321
根據Arstein（1969）公民參與在參與的層次上，可以分為三個主 要 的 層 次 ， 包 括 無 參 與 （ Nonparticipation ）、 形 式 參 與 （ Degrees of Tokenism）、公民 力 量（Degrees of Citizen Power）。無參與可細分為「菁 英控制」（ Manipulation）、「觀念矯正」（ Therapy），意指政府無意讓公民 參 與 決策 ，只 是透 過其 權力 控 制或 是 灌輸思 想於民眾。 形式參 與則可以 分為「資訊告知」（ Informing）、「公共諮詢」（ Consultation）、「安撫勸慰」
（Placation），此階層指的是民眾可以參與政府決策的過程，可以 聆聽 與 發 聲 ，但 是參 與結 果是 否被 政 府納 入 考量則 不得而知。 公民力 量階層中 可以分為「夥伴關係」（ Partnership）、「 權力授予」（ Delegation of Power）、
「公民控制」（ Citizen Control），此階層 為民眾與政府處於平等關係，彼 公民
行政人員 行政系統/過程
議題
行政系統/過程 行政人員
公民
議題
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求資訊提供，屬於單向關係；「諮商」（ Consultation）指的是政府對於決 策 的 管理 、議 題設 定已 經先 設 計完 成 ，民眾 僅被 邀請 提供意 見，屬雙向 關係；「積 極參與」（ Active Participation）指的是民眾積極的管理決策過 程 中 的過 程與 內容 ，屬 雙向 關 係。Halvors, 2003; Roberts, 2004; OECD, 2001 ）。第二、政 府發現 公民參與可 為 政 策帶 來效 能， 由於 政策 最 終影 響 的仍是 民眾，如果 民眾認 為政策窒
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公 民 參與 整合 水資 源管 理組 織 （Integrated Water Resources Management, IWRM），使得此問題獲得緩解，由於公民是使用水資源最直接的利害關 係 人， 其知 識可 為該 困境 獲得 紓 解 。范玫 芳 、張簡 妙琳（2013）在旗山 溪 個 案的 研究 中， 發現 當地 居 民 主動學 習 治水相關 科學知 識，並嘗試 與 治 水 專家 互動 ，結 合科 學知 識 與 當地居 民 的在地知 識，試 圖影響官方 治 水 政 策更 符合 當地 環境 的情 況 。 由上述 可 知，不管 公民參 與是利大於 弊 或 是 弊大 於利 ，公 民知 識仍 能 提 供政府 無 法獲取的 在地資 訊。
第二節 電子化參與
公民 參與 能為 政府 決策 能 帶來 一 些好處 ， 但卻產 生了一些限 制 ，例 如書面公文、部門電話（需透過層層轉接）缺乏溝 通 的 立 即 性，公 聽 會 、 聽 證 會的 特性 需要 人民 空出 時 間 參與， 並 且公開面 對面的 發言將使得 些 許 民 眾懼 於表 達自 己的 意見 或 是 優勢團 體 主導發言 權力， 將阻礙民眾 對 於 公 民參 與機 制的 運用 。另 一 方 面，公 聽 會、聽證 會的舉 辦，政府機 關 需 要 花費 較高 的時 間與 經費 成 本 ，促使 政 府對於公 民參與 管道的開啟 也 有所怯步（黃東益、陳 敦源，2004；Stromer-Galley, 2002；Kingston, Carver, Evans & Turton, 2000）。基 於上 述公民 參 與的限 制，由於資訊與通訊科技 具 有立 即、 無空 間限 制、 無須 面對面 等 特性， 為公民參與 開闢一 條新的 道 路。
電子 化參 與亦 即透 過 ICTs所 發展 出來 的公 民參 與機 制， 包括 市長 信 箱、1999市民熱線、網路民意論壇等等電子參與平臺，其特性具有超越 時 空 界 線、 促成 知情 的參 與、 自由平 等 的參與 、同步性所 創造出 的立即 回覆性 ， 目的為 透 過 ICTs的特性促 使 更為頻 繁 的公民 參 與（黃 東 益、陳 敦 源，2004；葉俊榮，2004）。
根據聯合國（ United Nations，UN）電子化政府報告（2003），電子 化 參與 的層 次可 以分 為「 電子 化 資 訊公開 」 指的是 政府針 對施政項目 提 供資 訊給民眾，「電 子 化政策 諮 商」指 的是政 府於線上提 供政策 議題，讓 民眾得以討論，且對於實際的公民會議，民眾可於線上獲得影音檔，「 電 子 化決 策參 與」 則是 電子 化政 策 諮 商的延 伸 ，不僅民 眾得以 在線上討論 政 策議 題， 且政 府在 決策 過程 中 納 入民眾 的 意見考量 ，且會 針對民意給 予回饋（陳敦源、黃東益、蕭乃沂，2004：40）。聯合國所提出的電子化 參與層次與Arstein公民參與階梯（ 1969）、OECD（2001）公民 參與層次 可形成對照表，清楚顯示電子化參與及公民參與相互的層次關係，由 表1 可 知兩 者內 涵上 無太 大的 差異 。
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（Active Participation）
電子 化決策參與