電子治理的公共價值與電子化政府評估

第五節 電子治理的公共價值與電子化政府評估

一、電子治理議題與公共價值 

在 各 國 尋 求 良 善 電 子 治 理 時 ， 無 不 以 創 造 諸 多 符 合 民 眾 期 望 的 公 共 價 值 為 依 歸 ， 以 使 電 子 治 理 的 產 出 、 影 響 面 乃 至 於 成 果 面 能 滿 足 社 會 上 多 元 的 需 求 ， 促 進 社 會 持 續 的 發 展 。 但 社 會 上 電 子 治 理 利 害 關 係 人 形 形 色 色 ， 每 個 族 群 對 於 公 共 價 值 的 定 義 不 一 ， 公 共 價 值 一 詞 的 意 涵 與 如 何 體 現 仍 眾 說 紛 紜 、 尚 無 定 論 。Moore(1995)首 先 對 「 公 共 價 值 」提 出 見 解 ， 認 為 公 共 價 值 涵 蓋 六 個 面 向 ：(1)符合民眾某種認知的 某 種 期 待 ；(2)關 切 民 眾 藉 由 代 議 機 關 所 表 達 的 期 望 ； (3)政 府 透 過 創 造 公 共 價 值 滿 足 民 眾 同 時 身 為 公 民 和 顧 客 的 需 求 ；(4)政 策 產 出 和 分 配 必 須 兼 顧 優 先 順 序 和 公 平 ；(5)政 治 管 理 必 須 在 道 德 意 識 下 正 確 反 映 公 共 意 志 或 公 共 利 益 ；(6)政 府 應 隨 時 體 察 民 眾 期 望 和 政 治 環 境 變 遷 ， 進 而 作 出 調 整 以 提 出 有 效 且 創 新 的 解 決 方 案 。Moore(1995, 2004) 並 提 出 「V.C.S策略三角架構」(strategic triangle)，指出公共管理者與 其 組 織 在 推 動 特 定 政 策 時 ， 應 先 從 三 個 面 向 來 思 考 與 評 估 其 願 景 之 適 當 性 ：(1)政 策 所 要 追 尋 的 最 重 要 「 公 共 價 值 」 (public value, V)是 什 麼 ？ (2) 為 達 期 望 中 的 政 策 效 果 ， 可 憑 藉 的 能 力 (operational

capabilities, C)是 什 麼 ？ (3)政 策 行 動 欲 創 造 價 值 ， 所 需 要 的 政 治 支 持 與 與 適 法 性 如 何(legitimacy & support, S)？

Bozeman & Jorgensen (2007)歸 納 72種 公 共 價 值 ， 並 將 之 分 為 七 類 ：(1) 與 公 部 門 對 社 會 貢 獻 的 價 值 連 結 ， 如 公 共 利 益 、 社 會 凝 聚 力 、 利 他 主 義 等 價 值 ；(2)從 重 要 性 到 決 策 轉 變 的 價 值 連 結 ， 如 多 數 決 法 則 、 集 體 選 擇 、 人 民 意 願 等 價 值 ；(3)公 共 行 政 與 政 治 家 之 間 的 關 係 的 價 值 連 結 ， 如 政 治 忠 誠 、 課 責 性 、 回 應 性 等 價 值 ；(4)公 共 行 政 與 其 環 境 的 價 值 連 結 ， 如 公 開 與 保 密 、 公 共 輿 論 、 利 益 平 衡 等 價 值 ；(5)公 共 行 政 內 部 組 織 的 價 值 連 結 ， 如 健 全 性 、 可 靠 性 、 創 新 等 價 值 ；(6)公 部 門 人 員 行 為 的 價 值 連 結 ， 如 專 業 性 、 誠 實 性 、 道 德 標 準 等 價 值 ；(7)公 共 行 政 與 人 民 之 間 的 關 係 的 價 值 連 結 ， 如 合 法 性 、 平 等 性 、 溝 通 對 話 等 價 值 。

若 聚 焦 於 資 訊 科 技 所 創 造 的 公 共 價 值 課 題 ， 美 國 政 府 科 技 中 心 (CTG)提出公共價值架構(public value framework)，指出重點在於公共 性 ， 而 非 政 府 本 身 。 政 府 相 關IT投資與公共價值的連結方式有直接性 與 間 接 性 兩 種 ， 每 個 價 值 連 結 都 有 可 能 產 生 公 共 價 值 ， 有 四 個 產 生 機 制 ：(1)提升效率(efficiency)，以同樣的資源獲得更多的產出，或使用 較 少 的 資 源 卻 得 到 同 樣 的 產 出 ；(2)提 升 效 能 (effectiveness)， 政 府 對 滿 足 民 眾 期 望 的 服 務 能 有 更 好 的 品 質 與 數 量 ；(3)授 能 (enablement)，

提 供 良 好 管 道 與 方 法 以 滿 足 民 眾 期 待 ， 或 減 少 民 眾 不 樂 見 到 的 後 果 ； (4)改善（利害關係人）本質(intrinsic enhancements)，以利害關係人所 認 為 有 價 值 的 方 式 改 善 環 境 。CTG強調政府應用IT對民眾與政府本身 的 投 資 報 酬 ， 進 一 步 將 政 府IT支出的投資報酬分析劃分為四個部分：

成 本(cost)、內部報酬(internal returns)、公共報酬(public returns)、風 險(risks)。 在 內 部 報 酬 部 分 ， 可 關 注 政 府 機 構 的 效 率 與 撙 節 成 本 的表 現 ； 在 公 共 報 酬 的 部 分 ， 通 常 是 最 難 衡 量 和 觀 察 的 ， 公 共 報 酬 來 源 有 二 ， 一 為 政 府 自 我 改 善 所 帶 來 的 公 共 價 值 ， 二 為 政 府 對 民 眾 與 團 體 傳 遞 特 定 利 益 所 帶 的 價 值 ， 亦 包 括 潛 在 的 價 值 ， 如 增 加 政 府 的 整 合 性 與 透 明 性 ； 在 風 險 部 分 ， 是 指 在 創 造 公 共 報 酬 時 可 能 伴 隨 的 威 脅 ， 包 括 發 展 與 執 行IT計畫的失敗或未達到原先規劃的水準，此為發展風險，

另 一 為 利 益 風 險 ， 指IT計畫即使有成功的發展與執行，仍無法產生展 望 中 的 利 益 價 值(Cresswell et al., 2006)。 相 較 於 私 部 門 以 「 底 線 」 (bottom-line)的 概 念 衡 量 IT計 畫 所 帶 來 的 價 值 ， 公 部 門 更 重 視 政 策 倡 議 的 成 功 與 政 策 目 標 的 達 成(Dadayan, 2006)。

Yu(2008)表示電子化政府的最終目標 即在追求公共價值，提出公 共 服 務 、 公 共 使 用 者 、 政 府 機 構 與 流 程 、 政 府 服 務 鏈 及 國 家 與 全 球 環 境 五 類 價 值 。Karunasena & Deng(2010)同時指出電子化政府的發展不 論 是 在 科 技 導 向 、 使 用 者 導 向 、 或 成 本 導 向 ， 注 重 的 公 共 價 值 不 出 更 具 效 率 與 效 能 的 公 共 服 務 、 使 用 者 需 求 與 期 望 、 公 共 服 務 的 運 作 效 率 。

Friedland & Gross(2010)對電子化政府的公共價值進一步說明，電 子 化 政 府 所 涉 及 的 領 域 大 致 有 三 ， 分 別 為 外 部 連 結 （ 包 括 G2C 、 G2B、G2G） 、 內 部 過 程 （ 包 括 服 務 傳 遞 、 資 源 管 理 ） 以 及 基 礎 建 設

（ 包 括 各 項 軟 硬 體 平 台 ）， 其 所 創 造 的 公 共 價 值 亦 可 劃 歸 為 三 ：(1)操 作 價 值(operational value)： 與 效 率 和 效 能 的 衡 量 有 關 ； (2)政 治 價 值 (political value)： 指 政 策 實 體 依 據 政 策 方 針 所 規 劃 的 任 務 目 標 之 達 成 度 ；(3)社會價值(social value)：與整個社會或社會中特定行動者有關 的 價 值 ， 例 如 線 上 報 稅 系 統 為 使 用 者 所 節 省 的 時 間 。

Harrison et al. (2012)認 為 一 個 公 開 政 府 的 核 心 要 素 必 須 納 入 透 明 、 參 與 、 協 力 價 值 ， 而 這 些 價 值 之 所 以 重 要 ， 其 可 貴 之 處 在 於 他 們 能 使 民 眾 追 求 他 們 所 認 定 的 重 要 目 標 ， 依 這 些 重 要 目 標 所 衍 生 出 的 公 共 價 值 架 構 ， 分 屬 公 共 行 政 、 影 響 層 面 兩 大 範 疇 。 在 前 者 範 疇 中 ， 公 共 價 值 是 當 市 場 機 制 無 法 確 保 公 正 地 分 配 價 值 時 政 府 所 產 出 的 利 益 ， 公 正 地 分 配 利 益 過 程 本 身 就 是 一 種 公 共 價 值 ， 效 率 與 效 能 不 再 是 唯 一 的 衡 量 標 準 ； 而 後 者 範 疇 所 指 的 是 在 ICT 投資脈絡下，將多元利害關 係 人 的 利 益 與 政 府 特 定 活 動 的 連 結 ， 參 考 Cresswell et al. (2006)的看 法 ， 將 之 運 用 到 公 開 政 府 的 概 念 上 ， 亦 將 公 共 價 值 分 為 六 類 ： 經 濟 (economic)、政治(political)、社會(social)、策略(strategic)、生活品質 (quality of life) 、 意 識 形 態 (ideological) 、 管 理 (stewardship) 。

Friedland & Gross(2010)對 公 共 價 值 的 分 類 雖 然 為 三 類 ： 操 作 價 值 、 政 治 價 值 、 社 會 價 值 ， 但 大 致 上 來 說 ， 與 Harrison et al.所指的影響層 面 相 去 不 遠 。

二、公共價值與電子化政府評估之關聯性 

一 般 來 說 ， 各 項 國 際 電 子 化 政 府 評 比 指 標 多 關 切 一 國 之 通 信 基 礎 設 施 、 政 治 法 規 環 境 ， 而 在 以 公 共 價 值 為 中 心 下 發 展 評 估 電 子 化 政 府 的 指 標 ，Kearns(2004)關 注 電 子 化 政 府 對 服 務 品 質 的 影 響 、 節 省 成 本 的 效 果 、 是 否 有 助 於 達 成 公 共 服 務 的 核 心 成 果 、 對 政 府 的 信 任 感 此 些 面 向 ， 其 中 將「 信 任 」(trust)視為最重要的公共價值（包含電子化民主 與 電 子 化 參 與 ） 。 歐 盟 執 委 會(European Commission)綜合數個歐洲國 家 的 衡 量 方 法 ， 發 展 出 電 子 化 政 府 政 策 經 濟 評 估 模 式(eGovernment economics project, eGEP)， 圍 繞 在 效 率 、 民 主 和 效 能 此 三 項 影 響 層 面 ， 分 別 達 成 財 務 與 組 織 性 價 值 、 政 治 性 價 值 、 顧 客 性/ 選 民 性 價 值 ， 並 將 數 位 包 容 列 為 重 點 政 策 ， 以 電 子 化 行 政 降 低 國 家 行 政 的 負 擔 、 增 加 運 作 透 明 (eGEP, 2006)。Golubeva(2007)從電子化政府供給 面 出 發 ， 著 重 於 公 共 服 務 的 傳 遞 ， 從 傳 遞 過 程 中 的 公 開 性 (openness)、透明性(transparency)、互動性(interactivity)、以公民為中 心(citizen-centricity)、可使用性(usability)指標，評估如何影響公共服 務 品 質 、 公 共 政 策 成 效 、 公 眾 信 任 此 些 價 值 ， 亦 將 信 任 列 為 最 終 的 價 值 目 標 。 總 的 來 說 ， 多 數 以 公 共 價 值 為 核 心 向 外 發 展 電 子 化 政 府 評 估 架 構 的 文 獻 傾 向 著 重 於 影 響 評 估 層 面 ， 關 注 電 子 化 政 府 在 後 期 階 段 對 政 治 、 社 會 、 經 濟 面 的 產 出 與 影 響 ， 如 服 務 品 質 、 節 省 成 本 、 效 率 與 效 能 、 公 開 性 、 參 與 、 民 主 等 價 值 。

Heeks(2006)以 一 個 較 全 觀 的 角 度 出 發 ， 建 構 電 子 化 政 府 價 值 鏈 (eGovernment value chain)，評估電子化政府計畫投入—成果的一系列 過 程 ， 將 電 子 化 政 府 的 投 入 到 成 果 流 程 劃 分 為 四 大 階 段 ， 分 別 是 準 備 (readiness)、 可 得 性 (availability)、 運 用 (uptake)以 及 影 響 (impact)。 在 準 備 階 段 ， 涵 蓋 了 前 置(precursors)與 投 入 (inputs)兩 個 價 值 構 面 ， 前 置 作 業 是 提 供 良 好 的 電 子 化 政 府 服 務 的 先 前 準 備 ， 如 資 料 庫/資 訊 系

統 的 建 制 、 法 規 規 劃 、 人 力 資 本 和 技 術 的 運 用 等 ， 相 關 評 估 指 標 有 電 信 通 訊 基 礎 建 設 、 人 力 資 源 ， 擬 定 策 略 ， 接 著 投 入 有 形 或 無 形 的 資 源 ， 評 估 指 標 有 政 府ICT支 出 比 例 ， 進 而 依 據 計 畫 與 服 務 目 標 發 展 出 中 介 平 台(intermediates)， 如 政 府 網 站 、 線 上 服 務 系 統 等 ， 評 估 指 標 有 網 站 的 特 性 、 品 質 、 功 能 ， 該 價 值 構 面 屬 於 可 得 性 階 段 ； 在 運 用 階 段 經 服 務 對 象 使 用 採 納 後 （ 評 估 指 標 有 使 用 人 數 、 使 用 頻 率 ） ， 便 會 對 整 個 電 子 化 政 府 計 畫 產 生 影 響 ， 進 入 影 響 階 段 ， 包 括 產 出(outputs)

（ 評 估 指 標 有 服 務 對 象 的 滿 意 度 、 態 度 ） 、 影 響(impacts)（評估指標 有 節 省 時 間 、 節 省 支 出 ）、 成 果(outcome)（指達成公共目標）三個價 值 構 面 （ 如 圖2）。

圖 2： 電子化政府價值鏈

資 料 來 源 ： “Benchmarking e-government: Improving the national and international measurement, evaluation and comparison of egovernment.” by Heeks, R., 2006, IDPM i-Government Working Paper, 18, 14.