第二章 ：全球漁業管理與漁工人權保障
第三節 ：養護海洋資源－國際管制
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第三項：各國競逐資本
在公海自由原則之下權宜船的影響相當深遠，因為原則上僅有船旗國對在公 海航行的船舶擁有管轄權，當船舶在公海的捕魚、汙染造成外部成本時，國際社 會只能間接透過要求船旗國介入。加上船旗國常以低廉的登記、稅負或劣質勞動 條件，吸引想降低成本的船公司登記於該國，資本不斷向這些低負擔的國家靠攏，
使得各國不得不努力增加資本投入本國的誘因，而必須採用類似手段「提升競爭 力」，形成向下競爭的趨勢22。屬地授籍與第二船籍登記制度即是海運強國向下妥 協、鬆綁管制以提升競爭力的方式，前者如英屬直布羅陀及卡門群島，透過屬地 獨立立法給予本國船東優惠，促其登記於管制標準較低的屬地；後者包含離島船 籍登記制度與國際船籍登記制度，原則上懸掛本國旗、遵守國際公約並受本國的 行政管理，但透過具自治權的離島規定，放寬船員的國籍與僱用限制、資金流通 限制並給予稅收與登記費等優惠23。
以提升利潤為核心價值的船公司當然會選擇低標準、低成本的國家登記，然 而標準較高之國家必然需要負擔更多的管制成本，各國不斷向下競爭更低的標準 以吸引資本並非長久之計，共同提升管制密度與標準才是平等競爭的基礎。所幸 漁業資源的養護需求加速了國際管制的急迫性，國際間對於漁撈活動的要求漸漸 收攏管制密度，近年更順勢將管制工具運用於勞動保護。至少在這兩個議題中，
從早期對於權宜船幾近束手無策的狀態，進展到單點式的國際管制，雖然仍未解 決權宜船的認定與制裁問題，卻相當程度解決了權宜船帶來的負面效應。
第三節：養護海洋資源－國際管制
一直以來，國際漁業管制幾乎只著重於漁業資源保護的需求，其實相當不重 視勞動議題，雖然更早之前的負責任漁業行為準則已經第一次提及船員福利，打 擊 IUU 國際行動計劃開始注意到勞工保護，但具體直到近年以及國際勞工組織 的幾個公約生效，才讓海洋法領域中勞動保護的議題漸漸受到重視。就此值得觀
22 參考：王穆衡、張世龍、陳一平，船舶設籍制度之探討，交通部運輸研究所，2008 年 4 月，
頁15。
23 同前註，頁 15-17。
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察的是漁業資源的保護始終圍繞在權宜船問題下，「船旗國對於所屬漁船不作為 時，國際管制工具能夠如何介入」。從更高的真實連繫要求、漁船通報義務、登 船檢查，甚至將管制範圍擴張到整個漁業產業鏈，以及港口國封鎖 IUU 捕魚的 機制等，這些全球化時代下的漁業管制工具，都直接或間接對於近年漸受重視的 勞動保護產生影響。
第一項：公海漁船遵守協定
因為過度資本化與捕魚技術的現代化，漁捕資源的極限引起國際關注，在 1980 年代末期聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations 簡稱 FAO）便提出警告，認為全球漁業捕撈能力已經超越漁獲生 產量的30%24。1992 年以永續發展為目標的聯合國環境與發展會議（或稱地球高 峰會），會議中通過五項連署中的其中一項《二十一世紀議程》，嘗試取得關於發 展與環境的全球共識。《二十一世紀議程》第二部分以保護和管理資源以促進發 展作為標題，第 17 章「保護大洋和各種海洋和各種海洋，包括封閉和半封閉海 以集沿海區，並保護、合理利用和開發其生物資源」，雖屬軟法而不具有法律約 束力的規範，但成為提供後續許多海洋管理的重要指導原則25。
聯合國確立了公海捕魚自由之後，公海上的漁船管理採取船旗國管轄原則，
然而國際對於船旗國義務的規範密度仍屬鬆散，專屬經濟海域外的公海又缺乏沿 海國的直接管制，導致部分漁船傾向懸掛未加入公約或是執法較怠惰的船旗，學 者以共有財的悲劇形容公海中競爭式的捕撈，過度投資與過漁已經到了急迫需要 控制的狀態26。因此1993 年 FAO 決定以 UNCLOS 為基礎，延伸《二十一世紀議 程》對公海生物資源保育及持續利用的目標，通過《促進公海漁船遵守國際保育 與管理措施協定Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas》（下稱公海漁船遵 守協定），課予船旗國更多責任，加強船旗國漁業管理，如通報義務、登記、授
24 Anne Platt MCGinn 著，郭金泉譯，搖盪的漁船：漁業保育和工作保障，綠科資訊，1999 年 9 月，頁38。
25 王冠雄，全球化、海洋生態與國際漁業法發展之新趨勢，秀威資訊科技，2011 年 3 月，頁 24-27。地球高峰會的成果包含五個文件，《里約環境與發展宣言》《21 世紀議程》《生物多樣性 公約》《森林原則》《聯合國氣候變化框架公約》。
26 Anne Platt MCGinn 著，郭金泉譯，同註 24，頁 32-40。
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權、對違規行為採取必要措施、船旗國應與國際漁業合作等等，並要求漁船與船 旗國之間應有真實連繫，最後銜接 UNCLOS 的爭端解決機制，希望以此抑制其 國民以船舶換旗方式規避遵守公海漁撈之保育管理規則27。
雖然UNCLOS 也有課與船旗國責任的規定，但主要僅規範船舶安全、以及 行政與社會安全事項，《公海漁船遵守協定》則是首度針對公海權宜船加以管制 的國際漁業文書，其進一步要求真實連繫，甚至要求船旗國應通報前往公海的漁 船資訊，使得之後的權宜船管理更加完善28。本協定於2003 年收到第 25 份聲明 後生效，目前共有42 個國家加入此份協定。
第二項：跨界魚種協定
海洋法公約後的時代，除了公海漁業資源的管理密度較不足以外，另一個重 要議題就是跨界魚種的管理，UNCLOS 第 63、64 條分別有跨界魚種與高度洄游 魚種的規定，但內涵略嫌簡略而且僅有合作義務並無明確法律效果。雖然一些沿 海國曾在第三屆海洋法會議提案建議，主張協議未果得交付仲裁，但因受到遠洋 漁業國家陣營反對而最終撤回29。因此聯合國秘書處於1992 年明白表示，若不能 對於兩百海浬外的區域進行管理，則任何兩百浬內的管理措施都將失去意義30。 考量到公海捕魚數據的不足、船旗國無法有效控管，以及沿海國對於200 浬外經 濟海域管制的要求31，聯合國在1995 年通過《為執行 1982 年 12 月 10 日聯合國 海洋法公約有關養護和管理跨界魚種和高度洄游魚種之規定的協定》（The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，簡稱 跨界魚種協定），並於2001 年生效。
《跨界魚種協定》有幾項突破性的發展，第五條將魚群的長期可持續能力及
27 遵守協定前言提到 21 世紀議程之延續，第 3 條規範船旗國責任，第 3 條第 3 款規範真實連 繫，第6 條規範應通報之內容，第 9 條為爭端解決機制。
28 姜皇池，論 1993 年聯合國糧農組織之《促進公海漁船遵守國際養護與管理措施協定》，中央 警察大學水上警察學報，第2 期，2013 年 12 月，頁 147-149。
29 David Anderson, The Straddling Fish Stocks of Agreement of 1995, in MODERN LAW OF THE SEA: SELECTED ESSAYS, 363, 364-365, (David Anderson ed. 2008).
30 姜皇池，同註 14，頁 56。
31 David Anderson, supra note 29, at 366.
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最適度利用具體在第六條及附件二加以應用，一改過去無明確內容及強制執行機 制的的合理使用原則，採用《負責任漁業行準則》所提及更能夠保護漁業資源的 預防性原則(precautionary approach)，並詳細規範操作方式。即便科學證據不夠充 分，但只要是現有可得的最佳科學證據，沿海國仍有義務就專屬經濟海域之魚群 養護管理，甚至在專屬海域外的公海水域，船旗國若未主張優先管轄，沿海國亦 得為養護特定跨界或洄游魚種而主張管轄權（第 21 條規定）32。更重要的是，
《跨界魚種協定》是國際海洋法第一次允許非船旗國在公海中登船檢查，其並將 登船檢查的相關管理細節交由區域漁業組織統籌，使全球漁業的管理重心慢慢分 配至相關區域漁業組織。此外，這個協定也是國際海洋文件中首見「捕魚實體 (fishing entity)」的用語，國際社會考量到台灣遠洋漁業的實力以及國家特殊處境，
遂在協定第一條第三款將台灣以捕魚實體的身分納入管理33。
第三項：負責任漁業行為準則
FAO 於 1965 年成立理事會附屬機構漁業委員會（Committee on Fisheries，
簡稱COFI），為目前唯一專注於漁業議題的政府間論壇，定期回顧國際性漁業與 水產養殖問題並分析解決方法，COFI 在 1991 年向 FAO 提出負責任捕魚的建議，
促使聯合國隔年與墨西哥共同舉行國際負責任捕魚會議(International Conference on Responsible Fishing)，會議中通過坎昆宣言，首次對於負責任捕魚加以定義，
也提出制定負責任捕魚行為準則的呼籲34。隨後FAO 於 1995 年通過了《負責任 漁業行為準則 (Code of Conduct for Responsible Fisheries)》，以確立負責任捕魚及 養護漁業資源的漁業管理為目標，規範納入《公海漁船遵守協定》，並包含漁業 管理、漁捕作業、養殖發展、漁業納入沿海地區管理、捕獲後的實踐與貿易、漁 業研究等35。也首見國際性的漁業管理文書出現船員福利的項目，如第 8 條第 2 款船旗國責任中，第8 點後段提及「漁船所有人或租用人應投保足夠的保險以保 護船員之利益、補償第三者之損失或傷害和保護其本身之利益。」以及第9 點援
32 姜皇池，國際海洋法（下冊），2 版，新學林，2018 年 4 月，頁 1277-1281。
33而台灣是否即因此可以援引第39 條而加入本協定，目前仍有肯否不同見解，學者觀察國際實 踐持較悲觀的看法，並認為這樣的作法使台灣被動接受區域組織的安排，卻沒有任何救濟程 序，實不妥當。姜皇池，論聯合國《跨界魚類種群協定》―臺灣參與國際漁業組織之突破？或
33而台灣是否即因此可以援引第39 條而加入本協定，目前仍有肯否不同見解，學者觀察國際實 踐持較悲觀的看法，並認為這樣的作法使台灣被動接受區域組織的安排，卻沒有任何救濟程 序，實不妥當。姜皇池，論聯合國《跨界魚類種群協定》―臺灣參與國際漁業組織之突破？或