全球化時代的外籍漁工勞動保障－公法與私法交錯之觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 全球化時代的外籍漁工勞動保障. 政治大－公法與私法交錯之觀點立 ‧. ‧ 國. 學. Labor Protection for Foreign Fishermen in the Globalization Era From the Perspective of the Intersection between Public Law and Private Law. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：林佳和博士研究生：呂冠輝撰. 中. 華. 民. 國. 109 年. 1 月. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(2) 謝辭這趟旅程終於走到終點了，感謝天龍堂菩薩和濟公師父的保佑，讓我能夠順利地完成這本論文！感謝我的爸爸媽媽，總是給我最大的自由決定，要我無後顧之憂做自己想做的事，今日一切的成果都是靠你們的努力澆灌而成，兒子由衷感激！非常感謝指導教授佳和老師，雖然我總是不務正業，對於學習總是不認真，意識到的時候已經有點後悔莫及，最糟是都沒幫忙到老師，簡直就是個不成材的學生，但老師仍然不吝給我鼓勵與指導。不論是下課時間的叨擾，或是向老師求教的許多時光，都讓我印象深刻，常常有論文得救了的感覺。老師超人般的行程. 政治大雖然遺憾但也相當充實。匆匆即將離開學校，在這裡最幸運的就是能跟老師學到立一些東西，而有幸得到老師的各種幫忙，感激之詞寥寥數語無法道盡，只能再說以及深厚不見邊際的學養一直都讓我佩服不已，可惜跟隨老師學習的時光短暫，. ‧ 國. 學. 一聲感謝。. 感謝口試委員廖福特老師和陳貞如老師，老師們的建議都很精準且深入的點. ‧. 出論文不足之處，讓我得以發現埋頭撰寫論文時不易發現的問題。這篇論文算是. sit. y. Nat. 觀點上比較特殊的嘗試，很感謝廖老師不吝於在結構強化上，給予我相當具體的建議；陳老師海洋法的專業給了很實用的修正方向，提問也讓整體論述更加完整。. io. n. al. er. 感謝蛞蝓學長，在我猶豫是否要繼續撰寫論文的時候，語重心長地要我把學. i n U. v. 位完成，一年後在研討會報告時也有幸遇到學長，提供我後續論文撰寫的建議，. Ch. engchi. 這篇論文才得以順利完成。這裡希望也能夠為你的小孩帶來祝福，不哭不鬧平平安安。很感謝榕逸，因為你的論文進度剛好快我幾個月，讓我很多新鮮的問題都可以從你這邊立刻得到答案，在我看不懂德文的時候也還有你可以請教，常常覺得自己真是太幸運了！也很感謝緒承、易陞、廣祐、敬翔、子豪，常常被我打擾但都很願意幫我解決問題。在集英樓的時間短暫，不過有你們陪伴寫論文，一起玩還願、踢球、打球的時光，真是太開心了！佳翰、德澔、郁紋、宜辰和其他研究室的夥伴們，雖然很少一起吃到晚餐很可惜，不過每天看到大家還在一起努力，減輕了很多我同屆朋友們已經畢業的驚慌感，讓我更安心的完成論文，還是相當感謝大家。. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(3) 感謝崇安在休息時間還要聽我的疑問給予建議，或是聽我講一堆無聊到爆的爛諧音笑話，這段期間很開心。感謝翔甯、晁名、舜心、琇伊、柏佑來政大開讀書會的時候都找我出來吃飯，不只聊生活近況也聊法律問題，每次都讓我覺得很放鬆也很自在。感謝昭儒和劭寰在這篇論文的最後可以一起出來吃飯，我進行遠洋漁工的研究卻一直沒有到現場訪談，心裡其實相當不踏實，能夠得到你們的現場經驗的分享，我著實感激。希望未來還能一起做一些事。最後要感謝的是宣慧，能和你在一起就是最幸運的事情了，在這裡言謝或許也嫌多餘，不過你的陪伴真的給了我很多力量。接著我要先一步離開學校，你也要繼續加油！. 政治大許多人但多數時候都圓滿解決。這裡有為學校盡心盡力的老師與行政人員，我非立常感謝能夠來到政大。特別是系辦的子欣、妤庭、竹君、伶伊助教，這幾年受你在政大待了八年多，我非常榮幸也很驕傲能成為這裡的一員，在這裡麻煩過. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 們照顧了！. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(4) 摘要遠洋漁業是最高度全球化的產業之一，從漁撈活動到勞動力需求的滿足都是如此，經常航行於各國的船公司基於成本考量，傾向前往更低勞動保護的國家招募船員。然而一旦外籍漁工的勞動保護在本國不受重視，便容易遭受外國雇主不人道對待。所幸近年漸漸受到重視的漁工權益得益於長時間發展的全球化漁業管制，而能較具強制力地促使各國遵守漁撈工作公約。本文以外籍漁工的勞動保護為核心，從漁撈工作公約對漁工的保護開始，我國雖非締約國，卻因為港口國措施與國際壓力而不得不將公約內國法化，近年進行了大規模的修法工作。公約透過港口國措施落實的機制，進一步也對非傳統國. 政治大. 際法主體的個人造成強制力，形成更加嚴密的全球管制網。至於本文最開始的提. 立. 問－外籍漁工是否適用勞基法，會在國際私法領域得到解答。以當事人自主為核. ‧ 國. 學. 心的契約之債，國際私法學理設計了許多公法介入機制，不論是即刻適用法、準據法或非準據法的強行法，都在某些條件下對於私人契約發生規制效果。在此關. ‧. 係中，國際法領域的公法與私法交錯形成複雜而有趣的樣貌，不論是國際公法或國內公法，都可能直接影響到私人間締結的僱傭契約。. y. Nat. io. sit. 此外，國際私法體系本身的勞動保護規範，以歐盟的管轄與準據法規則為例，. n. al. er. 對於涉外僱傭關係均特別以「勞務通常履行地」概念設計保護規範，然而長年在. i n U. v. 公海或專屬經濟海域履行勞務的狀況，可能發生認定困難。本文將介紹數個歐洲. Ch. engchi. 法院判決，討論其如何在國際私法領域中，援用海洋法對於管轄權的認定。我國爭議許久的境外漁工適用勞基法問題，不只是單純的政治決定，本文運用現行法與國際私法學理得到直接適用勞基法的結果，可見現狀下政策決定與實定法有所落差。未來如何修正值得進一步討論，但行政機關對法律的解釋仍不應違背實定法規範。或許制定海洋勞動專法是值得努力的方向，不過短期內主管機關若欲排除境外僱用外籍漁工適用勞基法，應依勞動基準法第 3 條第 3 項經中央主管機關指定公告不適用，始為正道。關鍵詞：外籍漁工、漁撈工作公約、布魯塞爾 1a 號規則、羅馬一號規則、國際裁判管轄、即刻適用法、準據法、國際公序. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(5) 簡目第一章：緒論........................................................................................................... 1 第一節：研究動機與問題意識 ........................................................................ 1 第一項：研究動機.................................................................................... 1 第二項：問題意識.................................................................................... 3 第二節：文獻回顧與研究範圍 ........................................................................ 4 第三節：研究方法與限制 ................................................................................ 6 第四節：研究架構 ........................................................................................... 6 第五節：名詞與定義 ....................................................................................... 8 第二章：全球漁業管理與漁工人權保障 .............................................................. 10 第一節：海洋法公約與公海自由原則 .......................................................... 10. 政治大. 第二節：權宜船問題 ..................................................................................... 12 第一項：真實連繫.................................................................................. 12 第二項：無強制手段 .............................................................................. 13 第三項：各國競逐資本 .......................................................................... 14 第三節：養護海洋資源－國際管制 .............................................................. 14. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第一項：公海漁船遵守協定 .................................................................. 15 第二項：跨界魚種協定 .......................................................................... 16 第三項：負責任漁業行為準則 .............................................................. 17 第四項：打擊 IUU 國際行動計畫(IPOA-IUU) ...................................... 18 第五項：港口國措施協定(PSMA) ......................................................... 22. er. io. sit. y. Nat. al. n. 第六項：區域漁業組織 .......................................................................... 25 第四節：勞工保護漸受重視－漁撈工作公約 ............................................... 28 第一項：背景與相關公約 ...................................................................... 28 第二項：內容 ......................................................................................... 29 第三項：後續與影響 .............................................................................. 32. Ch. engchi. i n U. v. 第四項：南非扣船事件 .......................................................................... 33 第五節：小結 ................................................................................................. 34 第三章：我國外籍漁工的現況與實定法 .............................................................. 37 第一節：背景 ................................................................................................. 37 第一項：海上勞動的的特性 .................................................................. 37 第二項：漁業缺工與外籍漁工的引進 ................................................... 39 第二節：境內僱用 ......................................................................................... 40 第一項：概論 ......................................................................................... 40 第二項：勞動條件.................................................................................. 41 第三項：陸上與船上居住 ...................................................................... 42. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(6) 第三節：境外僱用 ......................................................................................... 43 第一項：概論 ......................................................................................... 43 第二項：規範與運作 .............................................................................. 44 第三項：檢討 ......................................................................................... 50 第四節：大陸漁工 ......................................................................................... 58 第一項：背景 ......................................................................................... 58 第二項：境外僱用與安置 ...................................................................... 58 第三項：勞動條件.................................................................................. 60 第四項：仲介機構.................................................................................. 63 第五項：小結 ......................................................................................... 65 第五節：我國對於權宜船的管制 .................................................................. 65 第六節：小結 ................................................................................................. 67 第四章：涉外僱傭契約的勞工保護 ...................................................................... 68. 政治大. 第一節：定性 ................................................................................................. 68 第一項：定性問題之意義 ...................................................................... 69 第二項：定性理論.................................................................................. 71 第三項：外籍漁工的契約定性 .............................................................. 73 第二節：國際裁判管轄.................................................................................. 76. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第一項：概論 ......................................................................................... 76 第二項：決定國際裁判管轄權之方法 ................................................... 77 第三項：決定國際裁判管轄權之原則 ................................................... 79 第四項：我國涉外勞動契約的國際裁判管轄 ....................................... 80 第五項：歐盟的管轄權統一：布魯塞爾 1a 號規則 .............................. 82. er. io. sit. y. Nat. al. n. 第六項：我國與歐盟法之比較 .............................................................. 97 第三節：準據法 ........................................................................................... 100 第一項：概論 ....................................................................................... 100 第二項：我國對於涉外勞動契約的準據法規定 ................................. 101 第三項：歐盟的契約之債準據法統一：羅馬一號規則 ...................... 113. Ch. engchi. i n U. v. 第四項：我國與歐盟法之比較 ............................................................ 125 第五章：公法介入涉外僱傭契約作為勞工保護之手段 ..................................... 128 第一節：國際公法的漁工勞動保護：漁撈工作公約 ................................. 128 第二節：國際公法影響國內法 .................................................................... 129 第一項：國際壓力................................................................................ 129 第二項：我國國內法 ............................................................................ 130 第三節：未被國內法化的國際公法 ............................................................ 131 第四節：國際私法中的公法介入 ................................................................ 132 第一項：不同類型的公法介入 ............................................................ 133 第二項：外籍漁工僱傭契約的公法介入 ............................................. 134. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(7) 第三項：外國法的域外效力 .................................................................135 第五節：國際私法內的漁工勞動保護 ........................................................ 136 第一項：僱傭契約的國際裁判管轄..................................................... 136 第二項：僱傭關係準據法 .................................................................... 138 第三項：契約範本第 9 條第 4 項 ........................................................ 139 第四項：不同變數的影響 .................................................................... 139 第六章：結論....................................................................................................... 141 參考資料 .............................................................................................................. 146. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(8) 詳目第一章：緒論........................................................................................................... 1 第一節：研究動機與問題意識 ........................................................................ 1 第一項：研究動機.................................................................................... 1 第二項：問題意識.................................................................................... 3 第二節：文獻回顧與研究範圍 ........................................................................ 4 第三節：研究方法與限制 ................................................................................ 6 第四節：研究架構 ........................................................................................... 6 第五節：名詞與定義 ....................................................................................... 8 第二章：全球漁業管理與漁工人權保障 .............................................................. 10 第一節：海洋法公約與公海自由原則 .......................................................... 10 第二節：權宜船問題 ..................................................................................... 12. 政治大. 第一項：真實連繫.................................................................................. 12 第二項：無強制手段 .............................................................................. 13 第三項：各國競逐資本 .......................................................................... 14 第三節：養護海洋資源－國際管制 .............................................................. 14 第一項：公海漁船遵守協定 .................................................................. 15. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第二項：跨界魚種協定 .......................................................................... 16 第三項：負責任漁業行為準則 .............................................................. 17 第四項：打擊 IUU 國際行動計畫(IPOA-IUU) ...................................... 18 第一款：定義.................................................................................. 19 第二款：內容.................................................................................. 20. er. io. sit. y. Nat. al. n. 第三款：後續及對台影響 .............................................................. 21 第五項：港口國措施協定(PSMA) ......................................................... 22 第一款：背景.................................................................................. 22 第二款：港口國措施的優點 .......................................................... 23 第三款：內容.................................................................................. 23. Ch. engchi. i n U. v. 第四款：現況.................................................................................. 25 第六項：區域漁業組織 .......................................................................... 25 第一款：現狀.................................................................................. 25 第二款：ICCAT 制裁 ..................................................................... 27 第三款：小結.................................................................................. 27 第四節：勞工保護漸受重視－漁撈工作公約 ............................................... 28 第一項：背景與相關公約 ...................................................................... 28 第二項：內容 ......................................................................................... 29 第一款：定義與範圍 ...................................................................... 29 第二款：勞動條件 .......................................................................... 30. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(9) 第三款：居住條件與其他 .............................................................. 31 第四款：遵守與執行 ...................................................................... 32 第三項：後續與影響 .............................................................................. 32 第四項：南非扣船事件 .......................................................................... 33 第五節：小結 ................................................................................................. 34 第三章：我國外籍漁工的現況與實定法 .............................................................. 37 第一節：背景 ................................................................................................. 37 第一項：海上勞動的的特性 .................................................................. 37 第二項：漁業缺工與外籍漁工的引進 ................................................... 39 第二節：境內僱用 ......................................................................................... 40 第一項：概論 ......................................................................................... 40 第二項：勞動條件.................................................................................. 41 第三項：陸上與船上居住 ...................................................................... 42. 政治大. 第三節：境外僱用 ......................................................................................... 43 第一項：概論 ......................................................................................... 43 第二項：規範與運作 .............................................................................. 44 第一款：法律關係 .......................................................................... 44 第二款：勞動條件 .......................................................................... 45. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第三款：居住條件 .......................................................................... 46 第四款：仲介之管制 ...................................................................... 49 第三項：檢討 ......................................................................................... 50 第一款：船東之管制 ...................................................................... 50 第一目：數行為數罰 .............................................................. 50. er. io. sit. y. Nat. al. n. 第二目：刑罰優先 .................................................................. 51 第三目：裁罰疏漏 .................................................................. 51 第四目：裁罰基準之必要....................................................... 52 第二款：仲介之管制 ...................................................................... 52 第三款：法律保留問題 .................................................................. 54. Ch. engchi. i n U. v. 第一目：境外僱用管理辦法 ................................................... 54 第二目：其他下級規範 .......................................................... 55 第四款：其他行政實務 .................................................................. 56 第四節：大陸漁工 ......................................................................................... 58 第一項：背景 ......................................................................................... 58 第二項：境外僱用與安置 ...................................................................... 58 第三項：勞動條件.................................................................................. 60 第一款：大陸船員管理辦法 .......................................................... 60 第二款：台灣近海漁船船主與大陸船員勞務契約（合同） ........ 61 第四項：仲介機構.................................................................................. 63. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(10) 第五項：小結 ......................................................................................... 65 第五節：我國對於權宜船的管制 .................................................................. 65 第六節：小結 ................................................................................................. 67 第四章：涉外僱傭契約的勞工保護 ...................................................................... 68 第一節：定性 ................................................................................................. 68 第一項：定性問題之意義 ...................................................................... 69 第二項：定性理論.................................................................................. 71 第三項：外籍漁工的契約定性 .............................................................. 73 第一款：從屬性爭議 ...................................................................... 73 第二款：保險業務員的類似爭議 ................................................... 74 第三款：國際公約與歐洲法院的應對方式 ................................... 75 第四款：小結.................................................................................. 75 第二節：國際裁判管轄.................................................................................. 76. 政治大. 第一項：概論 ......................................................................................... 76 第二項：決定國際裁判管轄權之方法 ................................................... 77 第三項：決定國際裁判管轄權之原則 ................................................... 79 第四項：我國涉外勞動契約的國際裁判管轄 ....................................... 80 第五項：歐盟的管轄權統一：布魯塞爾 1a 號規則 .............................. 82. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第一款：背景.................................................................................. 82 第二款：共同被告 .......................................................................... 84 第三款：個別勞動契約的管轄權規範 ........................................... 86 第一目：概論 .......................................................................... 86 第二目：住所 .......................................................................... 88. er. io. sit. y. Nat. al. n. 第三目：勞務通常履行地....................................................... 89 一、定義爭議 .................................................................. 89 二、與國際公法之交錯 ................................................... 91 三、艱難問題：位於公海的船舶 ................................... 92 第四目：最後勞務履行地....................................................... 94. Ch. engchi. i n U. v. 第五目：僱用營業地 .............................................................. 94 第六目：分支機構 .................................................................. 96 第七目：小結 .......................................................................... 97 第六項：我國與歐盟法之比較 .............................................................. 97 第三節：準據法 ........................................................................................... 100 第一項：概論 ....................................................................................... 100 第二項：我國對於涉外勞動契約的準據法規定 ................................. 101 第一款：當事人自主原則 ............................................................ 101 第二款：最重要牽連關係與特徵性履行 ..................................... 102 第三款：僱傭關係的準據法 ........................................................ 103. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(11) 第四款：即刻適用法、強行法與公序良俗 ..................................104 第一目：即刻適用法 ............................................................ 104 第二目：公序良俗條款 ........................................................ 105 一、概念區別 ................................................................ 105 二、需與法庭地有連結 ................................................. 106 三、替代適用之法律..................................................... 106 四、公序良俗的意義..................................................... 107 五、實務見解 ................................................................ 107 六、發展 ........................................................................ 109 第三目：其他強行法 ............................................................ 109 第四目：規避法律與當事人自主 ......................................... 111 第三項：歐盟的契約之債準據法統一：羅馬一號規則 ...................... 113 第一款：概論................................................................................ 113. 政治大. 第二款：當事人自主 .................................................................... 114 第三款：僱傭關係的準據法 ........................................................ 116 第一目：第 8 條第 2、3、4 項－缺乏選法時之準據法 ...... 117 第二目：第 8 條第 1 項－不得剝奪規範給予勞工的保護... 119 第四款：壓倒性強行規範(Overriding mandatory provisions)....... 121. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第一目：概念比較 ................................................................ 121 第二目：與第 8 條第 1 項的互動關係 ................................. 122 第三目：內涵 ........................................................................ 123 一、第 9 條第 1、2 項 ................................................... 123 二、第 9 條第 3 項 ........................................................ 124. er. io. sit. y. Nat. al. n. 第四項：我國與歐盟法之比較 ............................................................ 125 第五章：公法介入涉外僱傭契約作為勞工保護之手段 ..................................... 128 第一節：國際公法的漁工勞動保護：漁撈工作公約 ................................. 128 第二節：國際公法影響國內法 .................................................................... 129 第一項：國際壓力................................................................................ 129. Ch. engchi. i n U. v. 第二項：我國國內法 ............................................................................ 130 第三節：未被國內法化的國際公法 ............................................................ 131 第四節：國際私法中的公法介入 ................................................................ 132 第一項：不同類型的公法介入 ............................................................ 133 第二項：外籍漁工僱傭契約的公法介入 ............................................. 134 第三項：外國法的域外效力 ................................................................ 135 第五節：國際私法內的漁工勞動保護 ........................................................ 136 第一項：僱傭契約的國際裁判管轄..................................................... 136 第二項：僱傭關係準據法 .................................................................... 138 第三項：契約範本第 9 條第 4 項 ........................................................ 139. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(12) 第四項：不同變數的影響 .....................................................................139 第六章：結論....................................................................................................... 141 參考資料 .............................................................................................................. 146. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(13) 第一章：緒論. 第一節：研究動機與問題意識. 第一項：研究動機台灣外籍漁工的人權侵害事件層出不窮，長年以來受到國際輿論的批評，直至 2018 年依然被美國國務院的人口販運問題報告點名，直言：「當局有時並未對涉嫌剝削外籍漁工的台籍人士採取適當的法律行動。因為缺乏意識與司法體系中. 政治大. 不利的績效評估制度，人口販運者持續獲得輕判……由於法院常將強迫勞動案件. 立. 視為勞資糾紛而非人口販運罪行，因此仍然很難有效起訴勞動販運案件。」「自. ‧ 國. 學. 中國、印尼、菲律賓、越南等地（少數來自北韓）至台灣籍漁船或台灣權宜船工作的漁工，無論是否登記在案，許多都有遭到販運的跡象，例如未給薪或給付不. ‧. 足、工時過長、身體虐待、缺乏食物或醫療，以及生活條件惡劣。」1. sit. y. Nat. 在遠離台灣本土的漁船上工作，漁工受害的證據蒐集與調查極為困難，加上外籍漁工的語言隔閡，能夠成功留下相當資料並得到關注的案例不多，因此資料. io. n. al. er. 上的一個案例也代表著在資料外、現實生活中存在更多數不清的案例。本節介紹. i n U. v. 數個台灣近年漁工權益侵害的重大事件作為引導，思考目前台灣漁業管理上的問. Ch. engchi. 題，以俾後續討論行政實務、法律適用及法規範修正等不同層面的議題。由臺灣人負責營運的巨洋漁業 2010 年成立於柬埔寨，為臺灣與柬埔寨聯合仲介機構，相關 NGO 接獲許多陳情表示巨洋未將人員送到契約所訂的國家，而是送往台灣、南非、塞內加爾、斐濟和模里西斯，估計涉嫌販運人口多達上千名 2. 。2014 年柬埔寨政府依人口販運罪，將負責人及五位台灣籍股東判刑 10 年確. 定，並須支付已確認的 150 名受害者 1,750 至 15,900 美元不等的賠償金，但目前. 美國 2018 年人口販運問題報告台灣部分(第一列)，美國在臺協會，請參考： https://www.ait.org.tw/zhtw/2018-trafficking-persons-report-taiwan-zh/。 2 臺灣製造－失控的遠洋漁業，綠色和平，2016 年 4 月，頁 37-43，請參考： http://www.greenpeace.org/taiwan/zh/publications/reports/oceans/2016/uncontrolled-offshorefishing/。 1 1. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(14) 只有負責人在獄中服刑，其餘五位被告潛逃回台，目前更有兩名被告盧天德、陳春木更在漁業署的仲介白名單上，持續招募外籍漁工3。漁業署表示，當時司法單位向柬埔寨索取該案犯罪事證及判決結果均未獲提供，而 2016 年時屏東地檢署因查無犯罪嫌疑，對該案予以簽結4。台灣漁業犯罪不只涉及人口販運，落海不予救援或虐待漁工致死的案例也時有所聞，2016 年遭國際媒體大幅報導的福賜群號，涉嫌長期虐待境外聘僱外籍船員導致一名船員死亡，並有另一名外籍船員落海失蹤卻不願救援。監察院做成 105 財調 42 號調查報告並在同一日發文糾正漁業署，認定漁業署不僅坐視外籍船員遭不當剋扣薪資，使部分船員僅領取美金 50 元的月薪，且死亡之印尼籍船員有兩份勞動契約，「申請核准」與「實際執行」版本不同，事發後漁業署亦怠. 政治大. 於行政查處及監督後續撫卹，對於仲介的監督把關與評鑑徒具形式 5。屏東地檢. 立. 署偵辦以死者為敗血症死亡行政簽結後，也遭到監察院調查報告指摘調查未完備，. ‧ 國. 學. 甚至因通譯人力不足、不熟悉方言等原因，關鍵證據的影片內容翻譯錯漏6。監察院公布調查報告後，屏東地檢署於 105 年 11 月再次分案偵辦，直到民國 106 年. ‧. 5 月家屬跨海提起民事訴訟、同年 8 月提起殺人告訴後，遲至 107 年 5 月 7 日再度開啟偵查庭。. y. Nat. io. sit. 漁船漁船船長被殺害的案例也偶有所聞。特宏興 368 號漁船中七位印尼籍漁. n. al. er. 工聯合殺掉漁船船長、輪機長並丟下大海，漁工們原本想將船開回印尼卻遭海巡. i n U. v. 署攔截攻堅，回台後被法院判處 3 個月到 28 年不等徒刑。民國 105 年的發生的. Ch. engchi. 和春 61 號案，6 位印尼籍船員在漁船航行至中太平洋公海上時，殺害中國籍船長，後被引渡至萬那杜並判刑 18 年。綠色和平的訪談內容顯示，這些船員遭受言語肢體暴力、睡眠不足、長期超過 20 小時長時間工作、飲食不足、被迫吃豬肉（違反伊斯蘭教信仰）、薪資未足額給付等7。對於台灣人所經營的和春 61 號. 惡海沈冤難見青天：台灣譜曲的遠洋漁工悲歌，侯百千、孫窮理報導，焦點事件，2018 年 5 月 25 日，http://www.eventsinfocus.org/news/2389。 4 漁業署對綠色和平提臺灣遠洋漁業調查報告回應說明，2018 年 5 月 24 日， https://www.fa.gov.tw/cht/NewsPaper/content.aspx?id=2481&chk=60550672-2452-400b-82bcb0428e814a37&param。 5 詳見監察院網站：https://www.cy.gov.tw/CyBsBoxContent.aspx?n=133&s=4931，頁 7-23。 6 同前註，頁 23-39。 7 浩劫漁生：臺灣遠洋漁業調查報告，綠色和平，2018 年 7 月， http://www.greenpeace.org/taiwan/zh/publications/reports/oceans/2018/Taiwan-DWF-Report/，頁 3749。 2 3. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(15) 喋血事件，漁業署的回應卻是「萬那杜籍漁船發生印尼籍船員殺害大陸籍船長之兇殺案件，船籍國、被害人及加害人均非我國籍。8」許多台灣人經營的遠洋漁船，利用掛著第三世界船籍國的方式規避台灣管制，並且交給較有經驗、沒有語言障礙的中國人擔任船長。對於這種掛著外國旗的權宜船（Flag of Convenience，簡稱 FOC），管理上雖然更加困難，但由於權宜船問題經常牽涉到非法、未報告及未受規範漁撈行為（ Illegal, Unreported and Unregulated fishing, 簡稱 IUU 漁撈行為），導致引起國際關注，甚至曾因此遭受國際制裁，目前我國也已有制定相關管制規範。第二項：問題意識. 治政大本研究的問題發想從勞基法是否適用於外籍漁工的涉外僱傭契約開始，過去立主管機關一貫的解釋都是「勞動基準法不適用於境外僱用漁工」，近年漁工權益 ‧ 國. 學. 再度受到重視，主管機關遂於民國 107 年 8 月 1 日再次召開專家委員會討論。該次「境外僱用外籍漁工適用勞動基準法疑義專家學者會議紀錄」中，我國許多勞. ‧. 動法學者仍認為境外僱用的外籍漁工不適用勞動基準法。. sit. y. Nat. 然而境外僱用漁工履行勞務之地點，若是公海上懸掛我國船旗的漁船，是否. io. er. 仍應如學者主張係「不在我國履行勞務」而不適用我國強行法？而若該僱傭契約以我國法為準據法，若不適用我國對僱傭契約的勞動保護，則其勞動保護究應由. n. al. Ch. i n U. v. 何國法律管轄？反之，如果我們承認在國際法上，懸掛我國船旗的公海上漁船應. engchi. 由我國法賦予勞動保護，則單獨適用「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」，卻排除勞動基準法的依據為何？這些問題直接牽涉到國際私法引入內國強行法的機制，涉及即刻適用法、準據法選定、規避法律及國際公序良俗等國際私法議題。內國強行法對於涉外僱傭契約的干預，首先應討論國際公法直接影響國內法的修正。雖然我國非漁撈工作公約的締約國，但仍受到公約的直接影響，包含國際社會壓力與港口國措施的機制，使得我國被迫依循國際標準進行管制。不過我國對於外籍漁工的權益保障，至今似乎仍受到民間團體與國際非政府組織的詬病，. 8. 同註 4。 3. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(16) 本文將探討我國法令與執行尚有哪些不足之處。除此之外，有別於過去由船旗國內國法管制，新興全球化管制工具的港口國措施協定，更直接要求港口國應管制所有入港船舶，改善過去船旗國管制效能不彰的問題。國際海洋法正在增強全球管制的密度，從國際、區域漁業組織、船旗國、沿海國到港口國均被賦予一定角色，這些角色各有不同干預僱傭契約的方式，也分別對漁工勞動權益發揮不同作用。以上關係中出現大量國際法領域的公法與私法交錯，首先是國際私法作為各國的衝突法規範，在歐盟透過區域立法的方式被公法化 9；而僱傭契約準據法認定時，「是否在我國履行勞務」之解釋，亦需參考海洋法對於管轄權的見解，可能涉及領海、專屬經濟海域、公海等不同區域，何者屬沿海國或是船旗國管轄，. 政治大. 抑或應直接認定為非主權地區，均值得研究；本文最初的提問中，各國強行法透. 立. 過國際私法規定干預私人法律關係，則是國際法領域中公私法交錯的典型；更甚. ‧ 國. 學. 者，國際社會中不同角色也可能對僱傭契約進行干預。本文擬以國際法的公法與私法之交錯為觀察角度，討論對於外籍漁工的勞動保護，為此全球化管制透過何. y. sit. io. al. er. Nat. 第二節：文獻回顧與研究範圍. ‧. 種形式介入私人間的僱傭關係。. n. v i n Ch 用」，相當詳細地討論我國勞動法作為即刻適用法時，在國際法的考量下應如何 engchi U. 吳光平教授 2005 年發表於玄奘法律學報的「即刻適用法與勞動法的直接適. 介入私人契約。此外，許耀明教授在 2017 年發表於月旦法學雜誌的「國際公法與國際私法之交錯－私法公法化與公法私法化」也相當具有啟發性，該文嘗試破除國際公法僅為國際間主權國家等主體的法律關係，以及國際私法僅偏向內國處理涉外民事案件的衝突法規定。此外，姜皇池教授於 2018 年出版的國際海洋法（上）、（下）冊，相當完整地收錄海洋國際法的許多議題，包含本文處理過的權宜船、漁業養護國際公約與區域組織的內容。Laura Carballo Piñeiro 教授於 2015 年出版的 International. 學者稱之為國際私法的公法化。參考：許耀明，國際公法與國際私法之交錯適用－私法公法化與公法私法化，月旦法學雜誌，第 269 期，頁 23-37。曾陳明汝，國際公法與國際私法之關係，法學叢刊，第 11 卷第 3 期，1966 年 7 月，頁 89-93。 4 9. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(17) Maritime Labour Law，相當完整地介紹了海洋勞動法的相關議題，從權宜船、國際公法到歐盟國際私法的相關規定均有納入，也是本研究的重要參考文獻。與本研究直接相關的較早期法律碩博士論文，多集中在國立海洋大學的海洋法律研究所，如：1997 年蔡文麟博士生所撰「漁船船員海上勞動法律制度研究」、 2003 年碩士專班顏厚廣研究生所撰「我國僱用大陸漁工申請與管理制度之研究」，以及 2009 年曾慶興研究生所撰「對大陸漁船船員管理法制之研究－兼論海巡機關因應對策」等。許多直接相關的碩博士論文都是超過十年前所發表，這段期間台灣的漁工管理制度經過許多次修正，以大陸籍船員為例，2008 年後「境外僱用接駁安置大陸船員許可及管理辦法」就經歷了十次修正。至今一些問題已經得到解決，一些問題則隨著國際公約與國際壓力而有所變化，因此較早期的論文參考價值也跟著下降。. 立. 政治大. 近十年直接相關的法律學門碩博士論文與過去相同，也幾乎集中在國立海洋. ‧ 國. 學. 大學的海洋法律研究所，雖然其他學門的相關論文不少，也有相當高比例進行規範研究，但大都是將相關規範梳理清楚，並透過訪調或問卷等社會科學的研究方. ‧. 法進行，與法學的學理研究、比較法研究多有差異。如 2019 年 2 月中央警察大. y. Nat. 學國境警察研究所翁珮綺研究生所撰「遠洋漁船船員勞動權益保障之研究-以境. io. sit. 外聘僱漁工為中心」，探討漁工勞動保障的困境，包含漁工人數掌握不確實、勞. n. al. er. 動權益保障困境、勞動檢查執行困境與漁工申訴途徑之罣礙等，主題與本研究有. i n U. v. 許多可能重疊之處，惟此篇論文並非以規範研究為主軸，相關分析亦以訪談方式. Ch. engchi. 呈現，與本研究欲以比較法及法律學理研究之方向仍有差異，期望能夠達成相互補充的效果。承前所述，近期與本研究直接相關的法律學門碩博士論文都集中在海洋大學的海洋法律研究所，2009 年李文良博士的「我國漁船船員勞動條件暨權益法律制度之研究」，這篇論文以我國漁船船員的勞動權益為題，值得參考，本研究也將在其基礎上進一步討論外籍漁工與陸籍漁工的勞動權益。2015 年王筱韵研究生「船員管理法制之研究」，內容與本文高度相關，但其研究主要是針對「海事船員」而非「漁船船員」，這兩者不僅在國際法上適用不同公約，在許多國家適用的法律也有所不同，我國也不例外，本研究也將以其部分內容為參考。. 5. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(18) 第三節：研究方法與限制本研究擬以文獻探討的方式研究外籍漁工的相關議題，包含國際漁業管理文件、我國外籍漁工的實定法、外籍漁工管理的實務運作等。詳細瀏覽過實定法與相關歷史文本後，本文嘗試以現行成文法、實務判決與學說見解作為基礎，研究有爭議的不同學說見解，並援引相關學術文獻分析外籍漁工的法律議題，包含僱傭關係、準據法、勞基法之適用、遠洋漁業勞動的立法論、本外籍區分、相關行政規則或法規命令的法律保留問題，以勞工保障為核心進行討論。透過比較法參考國際與外國的漁工人權保障法制及理論基礎，討論跨國組織與先進國家的做法，思考台灣可能如何作為借鏡。. 立. 第四節：研究架構. 政治大. ‧ 國. 學. 基於海上勞動與全球化的特性，漁船在台灣本土外的遙遠海上作業，執法困. ‧. 難，管制實屬不易，加上經費原因主管機關的人力有限。許多原因累積使得漁捕. sit. y. Nat. 工作過於利益導向，造成環境傷害也經常嚴重侵害漁工人權，時有耳聞海上喋血事件。台灣因此長年受到國際壓力，不斷被要求加強漁捕工作的管理機制，如幾. io. n. al. er. 年前受到歐盟的黃牌警告，近期才在行政、立法努力下成功解除。在全球化的時. i n U. v. 代，經濟海域衝突、海洋資源分配，乃至於漁工人權的保障，作為漁業大國的台. Ch. engchi. 灣均無法置身事外。本研究從國際對於漁業的管制開始，整理相關的國際管制工具，延伸到台灣與國際互動，接著聚焦於漁工的勞動權益，研究國際與我國的漁工相關法制，嘗試從國際法、內國法和法制落實等層面討論我國的漁業管理問題。最後以這些國際公法與國內公法為基礎，切入漁工僱傭契約的問題，以國際私法的角度討論勞動保護，思考不同層次的公法究應如何透過國際私法的相關制度，貫徹進入私人的僱傭關係之中。在第二章，本文首先討論國際公法直接影響到各國立法義務，進而落實成為各國國內法，若未立法或執行不力，一國可能受到國際制裁。在海洋法公約之後，公海自由與船旗國管轄的原則造成國際對於權宜船的管制發生漏洞，國際社會嘗試防堵的同時卻有許多國家考量自身利益而反對，造成權宜船管制至今裹足不前。 6. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(19) 因此國際社會改為針對個別重要議題單點突破，然而國際法的要求對自然資源與船員的保護都仍嫌過度間接，導致國際不斷尋求更有效果的方式。終於，近年港口國措施的管治工具透過港口國入港限制，更直接地以各國主權為基礎，要求各國檢查入港船舶是否涉及 IUU 捕魚或不符海上勞動的相關公約。國際法標準透過港口國，成功地直接將外國私人納入管制，可謂劃時代的突破。在國際法影響我國立法的部分，第三章將詳細說明近年我國相關法令變遷與現行法的內容。我國漁業主管機關將漁工區分為本籍、陸籍、外籍，並有區分境內或境外聘僱的類型，分別適用不同的規定，其中部分排除適用勞基法規範，導致飽受人權團體批評。另一方面，我國的漁業主管機關為農委會漁業署，但漁工勞動權益相關事項遲未有勞動部的參與或職務協助，迄今此問題懸而未決。漁業. 政治大. 署本身卻難以負荷船上勞動檢查的人力，使得漁工勞動人權宛若法律三不管地帶，. 立. 直到歐盟黃牌警告後我國終於增加預算，祭出多項措施、立法並增補人力。此外. ‧ 國. 學. 漁工的居住條件也是不可忽略的重點，我國現行法制仍有改善空間。第四章將處理到本文問題意識最開始提到的問題，不過必須放在國際私法的. ‧. 架構下討論，在此由於我國成文法的欠缺，因此本文擬以歐盟的相關規則進行比. y. Nat. 較法研究。除了簡單提到定性問題外，重點在國際裁判管轄與準據法選擇的問題，. io. sit. 其中主要涉及國際私法體系內的勞動保護，以及國際私法引入公法規範的勞動保. n. al. er. 護。內國強行法之適用與否，直接涉及契約之準據法以及該限制對於公序良俗的. i n U. v. 重要性，後者乃是國際私法領域中始終難解的課題，僱用地點位於境內或境外並. Ch. engchi. 非唯一，更非最重要的考量因素。國內許多討論單純將此爭議視為法政策考量的問題，與國際私法中公法介入私人關係的邏輯大相逕庭。第五章總結第二、三、四章的內容，以國際法的漁工勞動保護為核心，從漁撈工作公約開始，接著簡述國際公法影響後的內國立法，及尚未被內國法化的國際公法兩個部分，進一步討論國際法、國內法兩者間的落差與國際法如何嘗試填補。最後以國際私法為主軸，先討論各國如何透過衝突法規定，將公法規範貫徹進入私人契約中，後討論國際私法本身設計的勞動保護規定。締約地位不對等在此扮演絕對關鍵的角色，當事人自主原則與勞工保護兩者之間的衡平成為最重要的課題。. 7. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(20) 第五節：名詞與定義本節簡要說明幾個較常提及的簡稱以便後續討論，並說明本文中數個重要名詞的定義。由於各公約對於漁民、漁船船員的定義或有不同，有時涉及僱傭關係之認定，有時則單純規範在漁船上的人員即應達到特定勞動條件，若單純以勞工、雇主概念理解，恐非完全理解公約對於特定勞動條件的原意。 1.. VMS 系統：Vessel monitoring System 漁船監控系統。. 2.. IPOA-IUU：2001 年《預防、制止與消除非法、未受報告、未受規範漁撈行為國際行動計畫》(International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate. 政治大. Illegal, Unreported and Unregulated Fishing)。. 立. PSMA：2009 年《預防、制止與消除非法、未受報告、未受規範漁撈行為之. 學. ‧ 國. 3.. 港口國措施協定》(Agreement on Port Statement Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing)，簡稱港口國措施協定。. ‧. 4.. 漁撈工作公約：原文為 C188 Work in Fishing Convention，ILO 於 2007 年通. Nat. sit. er. al. n. 5.. io. 整體性公約。. y. 過的第 188 號公約，並在 2017 年 11 月生效，是第一部針對漁民勞動條件的. i n U. v. 漁民(fisher or fisherman)：根據漁撈工作公約的第 1 條(e)的定義10：「漁民指. Ch. engchi. 受僱於船上，或以任何職位或從事一項職業而參與漁船上工作之人，包含根據捕獲量而獲取報酬的人，但不含駕駛員、海軍人員、長久為政府工作之人、上船執行工作的岸上人員以及漁業觀察員。」然而各公約之間對漁民的定義不盡相同，如 ILO 第 112 號最低就業年齡公約規範對象應係受僱者；第 113 號漁民體格檢查公約與第 125 號漁民合格證書公約數次提及 owners or fishermen，用語也刻意區隔船東與受僱者；第 114 號公約第 2 條對 fisherman 的定義則與漁撈工作公約幾乎相同11。本文採用漁撈工作公約之定義，漁民 “For the purposes of the Convention: fisher means every person employed or engaged in any capacity or carrying out an occupation on board any fishing vessel, including persons working on board who are paid on the basis of a share of the catch but excluding pilots, naval personnel, other persons in the permanent service of a government, shore-based persons carrying out work aboard a fishing vessel and fisheries observers.” 11 “For the purpose of this Convention, the term fisherman includes every person employed or engaged 8 10. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(21) 不以受僱者為限。 6.. 漁工、漁船船員：指僱傭關係下，受到漁船所有人及管理單位指揮監督的海上捕魚勞工。. 7.. 船長：在海上有高度自治權，在陸上常負擔船員招募工作、為公司代表等責任，具有管理階層（經理人）之角色12，但仍應肯定僱傭關係之存在。. 8.. 船東(fishing vessel owner)：船東是漁船的經營者，在「境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法」中稱為經營者，也稱為漁船船主，屬於勞動基準法、就業服務法、雇主聘僱外國人許可及管理辦法所定義的雇主。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. in any capacity on board any fishing vessel and entered on the ship's articles. It excludes pilots, cadets and duly indentured apprentices, naval ratings, and other persons in the permanent service of a government.” 12 成之約，漁業勞動政策立法發展方向之初論，勞資關係論叢，第 2 期，1994 年 12 月，頁 140。 9. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(22) 第二章：全球漁業管理與漁工人權保障漁業的全球治理從領土、專屬經濟海域開始，到海洋生物資源的養護，一直以來都著重於經濟資源的分配，各國均有政治利益上的考量。在資源永續的大原則下，管制工具的進步不斷推動著全球漁業治理，包含科技進步與跨國管制的制度，汪洋中的漁船不再難以企及，漁業治理漸漸真正得到落實。近年來，管制的對象更進一步延伸到漁船船員的權益，海洋勞動者的人權受到重視。慶幸的是，過去為了自然環境發展而來的管制工具，讓海洋上的勞工保護得以落實。以下針對國際管制工具的演進，介紹幾個早期較重要的軟法與硬法，接著以 IUU 漁撈管制、港口國措施協定等近期受到特別重視的公約為主，最後討論相關管制工具如何運用於勞工保護。. 立. 政治大. 第一節：海洋法公約與公海自由原則. ‧ 國. 學. 近代的海洋衝突聚焦於軍事目的與經濟資源的爭奪，許多沿海國家不斷嘗試. ‧. 擴張鄰近海域的主權範圍，即各國領海範圍的界定。美國早自 1793 年即提出領. sit. y. Nat. 海 3 海浬原則，戰後堅決反對蘇聯的領海 12 海浬主張13，然而部分國家基於海. io. er. 洋資源的經濟利益，多有主張 6 海浬、12 海浬甚至 200 海浬者。直到 1958 年聯合國召開第一次國際海洋法會議，雖然通過了《領海及鄰接區公約 Convention on. n. al. Ch. i n U. v. the Territorial Sea and the Contiguous Zone》、《公海公約 Convention on the High. engchi. Seas》、《捕魚及養護公海生物資源公約 Convention on Fishing and Conservation of Living Resources of the High Seas》、《大陸架公約 Convention on the Continental Shelf》四個公約，但全世界對於領海寬度仍莫衷一是，1970 年中南美洲部分國家更一度直接通過宣言，宣布國家領海為 200 海浬14。中南美洲國家為了捕魚經濟利益在領海議題上結盟，成功左右美國對於領海 3 海浬的態度，直到 1973 年第三次聯合國國際海洋法會議，斷斷續續緩慢進行了近十年共 16 次會議，終於在 1982 年通過聯合國《海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the. 有認為美國為了避免各國領海擴大導致公海範圍縮減，進而影響海軍的作業範圍及美國的戰略佈局，可參考：陳冠任，萌動、遞嬗與突破：中華民國漁權發展史(1912-1982)，政大歷史系，2013 年 6 月，頁 86-87。 14 姜皇池，國際海洋法新趨勢，台大法學論叢，第 27 卷第 1 期，1997 年 10 月，頁 53-54。 10 13. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(23) Sea，簡稱 UNCLOS），取得領海不得超過 12 海浬、專屬經濟海域不得超過 200 海浬的共識，同時納入無害通行權之規定。海洋法公約嗣後在 1993 年收到第 60 個國家批准書後，依第 308 條第 1 項規定於隔年正式生效，時至 2019 年 1 月 15 日為止已有 168 個國家批准或加入。海洋法公約有海洋憲章的稱號，是第一次世界性對於海洋資源的規範，對於漁業資源養護具有重要意義，在設定領海與專屬經濟海域同時，賦予沿海國權利與相對應的義務，如第五部分專屬經濟區之規範，沿海國擁有生物與非生物資源的勘探和開發、養護和管理的主權權利，同時要求沿海國對於生物資源應盡養護義務，包含決定生物資源可捕量、不過度開發、維持最高產量水平、應與國際組織合作、交換情報資料等。. 治政大有關公海的部分除了第 87 條再次確立公海自由原則以外，同時規定各國應立盡之義務，如與其他國家、區域性組織、國際組織合作，交換情報或是共同養護 ‧ 國. 學. 公海生物資源，並同時規範船舶國籍與船旗國應盡之義務。值得一提的是第 110 條軍艦在公海登臨船舶之規定，除條約授權外，僅在合理懷疑有海盜、奴隸販賣、. ‧. 違法廣播、無國籍等前提下始得為之。後來為了漁業資源養護，有許多區域或國. y. Nat. 際條約約定共同登檢的相關規定，如美國為了洄游鮭魚與台灣在 1989 年簽署的. io. sit. 《台美北太平洋流網漁業協定》，規定美方執法人員可以在漁船有違法嫌疑時，. n. al. er. 事先告知台灣後登船檢查15。. Ch. i n U. v. 雖然中華民國在 1971 年退出聯合國後，因為國家承認的問題無法成為簽署. engchi. 國之一，但仍在 1979 年依循 UNCLOS 公布領海及專屬經濟海域範圍，外交部更在 1996 年宣布：「惟依據國際法及國際慣例，我國理當享有該公約所賦予各主權國家之權益，我政府並願在普遍化與不歧視之原則下，遵循公約之有關規定。16」並重申領海及經濟海域之主權權利。國際社會在此公約之後，開始大量嘗試區域. 此外美方也要求台灣增加巡邏船與巡護天數、流網船應搭載台籍或美籍科學觀察員，台灣的流網船應全面登記造冊、加裝漁船監控系統(Vessel monitoring System; VMS)，紀錄航跡、漁獲時間、地點、數量等。雖然美國使用強力手段施壓引起廣泛討論，台灣也在隔年協定到期後便未再與美國續約，但美國的介入卻直接而深遠地影響了台灣的漁業管理，包含船位回報器的普及、科學觀察員，以及漁業巡護船、登船檢查等制度的建立。參考：財團法人中華民國對外漁業合作發展協會，踏浪千行，遠見雜誌，2016 年 7 月，頁 78。 16 外交部新聞稿，1996 年 4 月 19 日，外交部網站， https://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=FAEEE2F9798A98FD&sms=6DC19D8F09484C89 &s=D5BBFC8E31BFA9C3。 11 15. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(24) 組織的運作，透過合作管理力求漁撈的經濟資源維持最高持續產量的水平，同時普遍以 12 海浬領海與 200 海浬專屬經濟海域，劃分各國管轄與相關權利義務的領域。. 第二節：權宜船問題海洋法公約第 92 條明定船舶應僅懸掛一國旗幟，在公海受其專屬管轄，除非所有權確實轉移或變更登記，航程中或停泊港內時不得更換旗幟。由於船舶登記於一國後會受到該船旗國管轄，該國管控漁船的所有措施，包含定期回報船位、回報漁獲、關稅、船舶適航性，乃至於該國對於船員的勞動保護條件等，都會直. 政治大的爭議漸漸受到關注。根據學者 Boczek 的定義，權宜船旗(flag of convenience)是立接影響到營運成本，因此漁船主經常將船舶登記於相關標準較低的國家，權宜船. ‧ 國. 學. 任何國家基於登記者的便利或有利理由，允許外國人所有或控制的船舶登記於該. 國17。就此，海洋法公約第 94 條規定了備置登記冊以及各項保證海上安全的措施之要求，在賦予其公海專屬管轄權的同時，課予船旗國應擔負之義務。不過現實. ‧. 上船旗國之義務不易落實，其一是船舶不一定經常回到本國港口，技術上難以進. y. sit. io. al. n. 第一項：真實連繫. er. 的不良後果。. Nat. 行船舶的檢查與管制，其二是船旗國對於船舶的管制標準不一，更造成惡性競爭. Ch. engchi. i n U. v. 海洋法公約雖提及有效管轄義務、污染防治義務、保護海底電纜管線義務、保障海上安全義務與海上救助義務18，但傳統海事國家的汙染或安全標準都相對較高，直接造成船舶所有人將船舶登記於較低標準國家的動機。就此，海洋法公約第 91 條明文要求國家與船舶應有真實連繫(genuine link)，期望減緩權宜船的問題。但真實連繫定義模糊，容有相當高度解釋空間，且各國授予船舶國籍的條件不同，何等程度始構成不存在真實連繫的情況，亦不易認定。就此聯合國曾在 1986 年通過《船舶登記條件公約》(United Nations Convention. 17 18. Boleslaw Adam Boczek, Flags of Convenience: An International Legal Study, 2(1962). 第 94 條、第 98 條、第 113 條、第 217 條等。 12. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(25) on Conditions for Registration of Ships)，要求國家與船舶間應存在勝任且適當的海事主管機關，以監控船舶安全、國家法律與船上標準之執行，並要求確保船舶與國家的經濟連繫，特別是船員組成或船公司經營者，甚至規定若船公司、子公司或主營業所未設立在船旗國內，船旗國須確保在對船舶登記之前，有一名身為船旗國國民或在其境內有住所的人擔任代表人或管理人19。然而本公約僅做到更具體要求船旗國的管理義務，第 91 條第 1 項仍謂船舶與國籍間應有真正連繫，未有真實連繫更進一步之定義。即便進展已相當有限，但船舶登記條件公約至今更未能生效，僅有 15 個締約國（40 個以上締約國以及總噸位超過全世界 25%的船舶適用，才會在 12 個月後生效）。第二項：無強制手段. 立. 政治大. 除了在法律上定義真實連繫的困難以外，另一個困難是規範如何落實，當一. ‧ 國. 學. 個國家認定某船舶與船旗國無真實連繫，是否可以不承認其懸掛船旗的國籍？至今尚無國際規範允許，也沒有實際案例發生20。權宜船的制裁問題在 1958 年公海. ‧. 公約的日內瓦會議曾經提及，有提議主張拒絕承認缺乏真正連繫的權宜船國籍。雖然歐洲數個航運大國如丹麥、挪威支持此提議，但以外國人登記船舶作為重要. y. Nat. sit. 經濟收入的權宜船國家則強硬地表態反對。此外，受益於權宜船籍的美國、希臘. al. er. io. 與數個中南美國家也採取反對立場，一些新興的前殖民國家則為了促進本國小商. v i n Ch 約的任務已過於繁重，因此包含真實連繫與法律後果的問題無法細緻地處理。 engchi U n. 船隊發展表示反對。由於反對的意見強硬且眾多，與會專家最後明白表示，本公. 即便會議中真實連繫的概念普遍受到支持，然而不僅各國登記船舶的要求都不同，更有主張尊重各國登記船舶慣例的說法存在，毫不掩飾對於制定各國共通標準的抵抗心態21。各方顯然心照不宣地認知到，只要真實連繫概念的抽象性難以克服，加上沒有進一步強制力拘束，相關規範便只會只具有宣示意義。遺憾的是，對於缺乏真實連繫的權宜船管制，直到 1982 年海洋法公約，甚至今日都未能完全有效解決。. 19 20 21. 船舶登記條件公約第 5 至 10 條規定。丘宏達，現代國際法，修訂二版，三民，2010 年，頁 611。 Boleslaw Adam Boczek, supra note 17, at 247-249. 13. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(26) 第三項：各國競逐資本在公海自由原則之下權宜船的影響相當深遠，因為原則上僅有船旗國對在公海航行的船舶擁有管轄權，當船舶在公海的捕魚、汙染造成外部成本時，國際社會只能間接透過要求船旗國介入。加上船旗國常以低廉的登記、稅負或劣質勞動條件，吸引想降低成本的船公司登記於該國，資本不斷向這些低負擔的國家靠攏，使得各國不得不努力增加資本投入本國的誘因，而必須採用類似手段「提升競爭力」，形成向下競爭的趨勢22。屬地授籍與第二船籍登記制度即是海運強國向下妥協、鬆綁管制以提升競爭力的方式，前者如英屬直布羅陀及卡門群島，透過屬地獨立立法給予本國船東優惠，促其登記於管制標準較低的屬地；後者包含離島船. 政治大行政管理，但透過具自治權的離島規定，放寬船員的國籍與僱用限制、資金流通立限制並給予稅收與登記費等優惠。籍登記制度與國際船籍登記制度，原則上懸掛本國旗、遵守國際公約並受本國的. 23. ‧ 國. 學. 以提升利潤為核心價值的船公司當然會選擇低標準、低成本的國家登記，然. ‧. 而標準較高之國家必然需要負擔更多的管制成本，各國不斷向下競爭更低的標準以吸引資本並非長久之計，共同提升管制密度與標準才是平等競爭的基礎。所幸. y. Nat. sit. 漁業資源的養護需求加速了國際管制的急迫性，國際間對於漁撈活動的要求漸漸. al. er. io. 收攏管制密度，近年更順勢將管制工具運用於勞動保護。至少在這兩個議題中，. v i n Ch 決權宜船的認定與制裁問題，卻相當程度解決了權宜船帶來的負面效應。 engchi U n. 從早期對於權宜船幾近束手無策的狀態，進展到單點式的國際管制，雖然仍未解. 第三節：養護海洋資源－國際管制一直以來，國際漁業管制幾乎只著重於漁業資源保護的需求，其實相當不重視勞動議題，雖然更早之前的負責任漁業行為準則已經第一次提及船員福利，打擊 IUU 國際行動計劃開始注意到勞工保護，但具體直到近年以及國際勞工組織的幾個公約生效，才讓海洋法領域中勞動保護的議題漸漸受到重視。就此值得觀. 參考：王穆衡、張世龍、陳一平，船舶設籍制度之探討，交通部運輸研究所，2008 年 4 月，頁 15。 23 同前註，頁 15-17。 14 22. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(27) 察的是漁業資源的保護始終圍繞在權宜船問題下，「船旗國對於所屬漁船不作為時，國際管制工具能夠如何介入」。從更高的真實連繫要求、漁船通報義務、登船檢查，甚至將管制範圍擴張到整個漁業產業鏈，以及港口國封鎖 IUU 捕魚的機制等，這些全球化時代下的漁業管制工具，都直接或間接對於近年漸受重視的勞動保護產生影響。第一項：公海漁船遵守協定因為過度資本化與捕魚技術的現代化，漁捕資源的極限引起國際關注，在 1980 年代末期聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations 簡稱 FAO）便提出警告，認為全球漁業捕撈能力已經超越漁獲生. 政治大. 產量的 30%24。1992 年以永續發展為目標的聯合國環境與發展會議（或稱地球高. 立. 峰會），會議中通過五項連署中的其中一項《二十一世紀議程》，嘗試取得關於發. ‧ 國. 學. 展與環境的全球共識。《二十一世紀議程》第二部分以保護和管理資源以促進發展作為標題，第 17 章「保護大洋和各種海洋和各種海洋，包括封閉和半封閉海. ‧. 以集沿海區，並保護、合理利用和開發其生物資源」，雖屬軟法而不具有法律約束力的規範，但成為提供後續許多海洋管理的重要指導原則25。. y. Nat. io. sit. 聯合國確立了公海捕魚自由之後，公海上的漁船管理採取船旗國管轄原則，. n. al. er. 然而國際對於船旗國義務的規範密度仍屬鬆散，專屬經濟海域外的公海又缺乏沿. i n U. v. 海國的直接管制，導致部分漁船傾向懸掛未加入公約或是執法較怠惰的船旗，學. Ch. engchi. 者以共有財的悲劇形容公海中競爭式的捕撈，過度投資與過漁已經到了急迫需要控制的狀態26。因此 1993 年 FAO 決定以 UNCLOS 為基礎，延伸《二十一世紀議程》對公海生物資源保育及持續利用的目標，通過《促進公海漁船遵守國際保育與管理措施協定 Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas》（下稱公海漁船遵守協定），課予船旗國更多責任，加強船旗國漁業管理，如通報義務、登記、授. Anne Platt MCGinn 著，郭金泉譯，搖盪的漁船：漁業保育和工作保障，綠科資訊，1999 年 9 月，頁 38。 25 王冠雄，全球化、海洋生態與國際漁業法發展之新趨勢，秀威資訊科技，2011 年 3 月，頁 24-27。地球高峰會的成果包含五個文件，《里約環境與發展宣言》《21 世紀議程》《生物多樣性公約》《森林原則》《聯合國氣候變化框架公約》。 26 Anne Platt MCGinn 著，郭金泉譯，同註 24，頁 32-40。 15 24. DOI:10.6814/NCCU202000104.

(28) 權、對違規行為採取必要措施、船旗國應與國際漁業合作等等，並要求漁船與船旗國之間應有真實連繫，最後銜接 UNCLOS 的爭端解決機制，希望以此抑制其國民以船舶換旗方式規避遵守公海漁撈之保育管理規則27。雖然 UNCLOS 也有課與船旗國責任的規定，但主要僅規範船舶安全、以及行政與社會安全事項，《公海漁船遵守協定》則是首度針對公海權宜船加以管制的國際漁業文書，其進一步要求真實連繫，甚至要求船旗國應通報前往公海的漁船資訊，使得之後的權宜船管理更加完善28。本協定於 2003 年收到第 25 份聲明後生效，目前共有 42 個國家加入此份協定。第二項：跨界魚種協定. 治政大海洋法公約後的時代，除了公海漁業資源的管理密度較不足以外，另一個重立要議題就是跨界魚種的管理，UNCLOS 第 63、64 條分別有跨界魚種與高度洄游 ‧ 國. 學. 魚種的規定，但內涵略嫌簡略而且僅有合作義務並無明確法律效果。雖然一些沿海國曾在第三屆海洋法會議提案建議，主張協議未果得交付仲裁，但因受到遠洋. ‧. 漁業國家陣營反對而最終撤回29。因此聯合國秘書處於 1992 年明白表示，若不能. y. Nat. 對於兩百海浬外的區域進行管理，則任何兩百浬內的管理措施都將失去意義 30。. sit. 考量到公海捕魚數據的不足、船旗國無法有效控管，以及沿海國對於 200 浬外經. n. al. er. io. 濟海域管制的要求31，聯合國在 1995 年通過《為執行 1982 年 12 月 10 日聯合國. i n U. v. 海洋法公約有關養護和管理跨界魚種和高度洄游魚種之規定的協定》（The United. Ch. engchi. Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，簡稱跨界魚種協定），並於 2001 年生效。《跨界魚種協定》有幾項突破性的發展，第五條將魚群的長期可持續能力及. 遵守協定前言提到 21 世紀議程之延續，第 3 條規範船旗國責任，第 3 條第 3 款規範真實連繫，第 6 條規範應通報之內容，第 9 條為爭端解決機制。 28 姜皇池，論 1993 年聯合國糧農組織之《促進公海漁船遵守國際養護與管理措施協定》，中央警察大學水上警察學報，第 2 期，2013 年 12 月，頁 147-149。 29 David Anderson, The Straddling Fish Stocks of Agreement of 1995, in MODERN LAW OF THE SEA: SELECTED ESSAYS, 363, 364-365, (David Anderson ed. 2008). 30 姜皇池，同註 14，頁 56。 31 David Anderson, supra note 29, at 366. 16 27. DOI:10.6814/NCCU202000104.