高等教育發展與學生權利意識

本研究主題為高等教育的「學生權利意識」，對民主國家來說，具有權利意 識的公民才能不斷促進國家的進步與發展，高等教育承擔著培養社會公民的重 要責任，然隨著時代的演進，高等教育機構對學生權利的保障與教育目標也有 所不同，因此探討高等教育發展對學生權利與學生權利意識的影響可作為本研 究立論基礎。

20 世紀末是臺灣教育變革非常大的時期，從以往國家教育權為主導之體系，

轉變成國民教育權為主體的制度，開放私人興學、師資培育多元化、教科書審 編機制、分流教育多樣化等等重大的教育措施，顯示國家教育權力已逐漸鬆綁。

而教育鬆綁理念是以學習者為主體，並兼顧個人自由與社會正義（教育機會均 等）下，使學習者的學習效益最大化。在 21 世紀的現今，因上述氛圍的變化使 得校園內關係發生改變，同時學生權利與學生權利意識的概念在高等教育環境 逐漸受到重視，本章節先就國外發展進行討論，進而延伸至我國發展著重探討 高等教育發展與學生權利意識之關係。

壹、我國高等教育的發展 一、我國高等教育的發展

1950 年代以來，台灣的高等教育有長足的進步，但台灣高等教育的發展史 也並不是呈直線式的穩定成長，而是隨著時代變遷，有高有低的起伏演進。陳 舜芬（1993）依台灣高等教育設校政策將台灣高等教育的發展區分為：停滯階 段（1945-1953 年）、成長階段（1954-1972 年）、限制階段（1973-1985 年）、開 放階段（1986 年-）等四階段；1994 年，民間教育改革開始啟動，提出「廣設 高中大學、小班小校、教育現代化、訂定教育基本法」等四大主張，在政府積 極的回應下，不僅大學校院積極籌設，招生人數亦屢創新高臺灣高等教育近十 年來有著相當大幅度的轉變，大學的定位從傳統「菁英教育」轉為「大眾教育」， 意味著大學已經從象牙塔走到世俗社會中，必須因應市場需求及經營績效，因 此「績效責任」觀念之下就必須強調教授論文產出、全球評比、大學校務評鑑、

學生授課內容標準化及畢業生能力需結合市場導向等市場績效規準，政府經營 高等教育的角色也從全部概括承受退至第二線轉為輔助督導角色。

觀察上述台灣高等教育歷年來的發展，歷年來台灣高等教育的重要改革大 致上包括：高等教育快速擴充、高等教育行政管理走向鬆綁及學術自主、鼓勵 大學追求卓越、提升高等教育品質，推動大學評鑑工作等方面。

二、我國高等教育的改革

在台灣，受到教育鬆綁及校園民主思潮的影響，在教育行政體制方面，這 些年來教育部與大學校院之間的關係已不再是上下從屬的關係。往昔台灣的高 等教育在制度上非常強調一致性的標準，無論在招生、學籍、課程、師資、乃 至學校的組織、運作制度均依據教育部頒布的共同標準與規定辦理，以致存在 著制度過於僵化，在社會快速變遷的今日，就往往無法配合社會脈動的發展。

許慶雄（1991）指出在民主國家中，教育目的有二：其一是經由教育使個 人具備獨立自主能力；其二是教育可使個人得適應社會，維持社會秩序，使社 會維持發展。而在學校以何者為主體會實際影響在教育體系中具體的教育內容 以及制度。因此釐清教育主體的歸屬，對本研究有極大意義。

（一）國家為教育主體

國家為養成所謂「健全的公民」透過教育體系教育人民，接受教育便成為 國民之「義務」。教育也變成了統治權行使態樣之一，教育主體是國家非國民，

而這也使得教育變成國家塑造定型化國民的機制。早期國家為教育主體可依據 以下規範得知：1、憲法第 21 條規定，國民有受教育之義務，所以國家有實施 行使教育事務的權利；2、依民主主義原理，國家依法律規定，擁有經營教育的 權能，並直接對全體國民負責；3、為使國家基礎義務教育符合內容一致性的要 求並使國民所受教育有達到一定的水準，國家公權力則必須介入教育專業領域

（包含教材與教育相關規範）。

（二）學生（國民）為教育主體

許慶雄（1992） 指出國民為教育權的主體，教育並非是國家統治權之行使，

國民接受教育是一種權利，絕不是「國家權力」運作下之客體。此說排除國家 對教育的主導權，而認為有關教育事項應由學生、家長及教師構成的民來共同 決定，國家僅需負責準備教育條件及環境義務。

1999 年 6 月制定公佈的教育基本法第 2 條明確規定，人民為教育權之主體，

而國家、教育機構、教師、父母只是應負協助其人格開展之責任（許育典，2000：

1331）。確立了學生為教育主體地位。近年來教育法學界逐漸澄清憲法第 21 條 規定的意旨與內容，認為所謂接受國民教育既是權利又是義務者，其中權利是 對學齡兒童而言，義務則是應是針對兒童之父母或監護人而言（林憲聰，2002：

8）。而實務界大法官會議釋字第 684 號具體保障了學生訴訟權，在校園內建立 一個更完善的權利保護體系，使任何基本權或其他於法令有所依據的權利，皆 在訴訟權可以保障的範圍內。

從美國與德國的大學發展脈絡中可以發現高等教育機構逐漸脫離宗教與國 家的控制，此發展概念也映證於學術自由的概念上；由於每所高等教育機構裡 的教師與學生均屬同一社群，均享有學術自由的保障，以教師來說是研究與教 學面向，以學生來說則是學習與校園生活；因此各校應避免傳統以教師或國家 為主的政策與制度設計，應將校園內所有成員平等視之。雖然我國較晚開始著 重學術自由概念的發展，校園文化仍待進一步地人權與民主化，然經近年相關 法規的修正與社會團體的監督，校園內的成員正逐漸了解本身的權利與得基於 此主張非法侵害，此過程映證本研究所著重學生權利意識的發展背景。

貳、特別權力關係解構與學生權利的萌芽

隨著國內政治環境的解嚴邁向民主，我國政治發展漸趨向保障基本權利的 實質法治國，使得傳統的特別權力關係理論式微，轉而主張「學生為教育主體」

的概念，且受德國「重要性理論」之影響，認為在公立學校與學生之關係中，

亦有法律保留原則之適用（吳庚，1996：205）。

在校園中「法律保留原則」意指教育行政事務中屬於「重要」的事項必須 以法律訂定之，包括：教育內容、教育目標、課程決定、學校組織的基本架構、

學生的法律地位以及管教措施等。在此原則之下，對學生學習、升學或人格發 展有重大影響之秩序維護措施，須有法律或法律授權之依據，且須符合授權明 確性原則。在此原則下，學校或教師對學生的學習、升學或人格發展有重大影 響的相關規定，亦應保有學生提起司法救濟的途徑。

然「特別權力關係」學界之通說，特別權力關係有以下五項特徵（吳庚，

2001：108）：

一、當事人地位之不對等。

二、義務不確定：隸屬於特別權力關係之相對人，其義務無確定分量，係 包括的權力服從關係。

三、有特別規則：行政主體得訂定特別規則拘束相對人，且無須法律授權。

四、有懲戒權：對於違反義務者，得加以懲罰。

五、不得爭訟：有關特別權力關係事項，既不得提起民事訴訟，亦不能以 行政爭訟為救濟手段。

「特別權力關係」理論濫觴於德國，之後為日本繼受再傳入我國，隨即被 我國行政法學界接受（翁岳生，1982：131-132）。依據行政法院 41 年判字第 6 號判例可發現：在實務運作上，行政法院本於「特別權力關係」理論拒絕審理 學生提起要求保護權利之訴訟。直至 1995 年司法院發布大法官會議釋字第 382 號解釋，釋憲文中引用重要性理論指出：「各級學校依有關學籍規則或懲處規定，

對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分並損及其受教育之機 會，自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴願法及 行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生於用盡校內申訴途徑，為獲救濟者，

自得依法提起訴願及行政訴訟。行政法院 41 年判字第 6 號判例，與上開意旨不 符部分，應不予援用，以符憲法保障人民受教育之權利及訴訟權之意旨。」此 一解釋，宣告任何屬於學生憲法上受教育之權利有「重大影響」之措施或處分，

學生均可提起救濟，至此傳統的特別權力關係理論在我國實務上的適用逐漸解 構（蔡茂寅，1995：60-63）；之後 2011 年大法官釋字第 684 號將原本釋字 382 號 限定「對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分並損及其受教 育之機會」之措施始得提起行政救濟之意旨，進一步變更為「大學為實現研究 學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權 力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，

本於憲法第 16 條有權利及有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭

訟，無特別限制之必要」。闡明高等教育機構應訂定更完整的權利保護體系，使 任何基本權或其他於法令有所依據的權利，皆在行政訴訟權保障的範圍內。

目前行政法上通說主張傾向於：關在學關係之教育事項處置，如涉及學生 受教育等基本權利之實現且有重要影響者，立法者必須自行以法律加以規定，

或至少在目的、內容與範圍明確的法律授權下，才能交由教育行政權決定，以

或至少在目的、內容與範圍明確的法律授權下，才能交由教育行政權決定，以