都市災害防救空間計畫擬定程序

本節之文獻回顧，主要包含兩個層面：(1)都市防災空間系統規劃之相關研究，

(2)建研所進行都市防災空間系統規劃之手冊彙編與相關研究之成果，以下即分項說 明之。

壹、都市防災空間系統規劃相關研究

台灣都市與都會地區的高密度發展，隱含龐大的都市開發利益與社會資本集中 在這些地區，亦隱含這些地區可能暴露在高脆弱與高災害風險的環境中（Adger, 2006）。目前的都市計畫相關法令中，針對都市防災的推動，主要以「都市計畫通盤 檢討實施辦法」第 7 條，針對空間系統供給面規劃的相關規定。而缺乏從地區發展 特性與災害對都市發展衝擊的角度，提出以風險為基礎（risk-based）的防減災土地 使用規劃策略，造成土地使用風險管理的困難（何明錦、洪鴻智，2004）。

Nelson and French (2002) 從美國 Northridge 地震的經驗，發現高品質的土地使 用規劃，確實可以有效降低地震損失。然地方政府欲透過都市計畫或土地使用管制 工具推動防減災工作並非易事。因欲成功推動減災土地使用政策，需具備下列條件

（May, 1996; Comerio, 2004）：(1)停止對高風險土地使用行為的財政或公共設施的補 貼；(2)地方政府需更有彈性及有能力，決定未來適合的土地開發模式（目標）；（3）

需持續強化減災與災害風險的知識與相關政策的落實。這些事項並非單純的土地使 用管制策略即可達成，而需清楚都市發展過程隱含的災害風險特性、分布與其可能 的時空變遷，以及提出可行的相關災害風險管理配套措施。

Olshansky（2001） 觀察美國洛杉磯郡，1971-1994 年間的地震防災經驗，發現 單純提供地震災害資訊，對於地方土地使用政策的推動並無太大幫助。問題的真正 關鍵在於災害資訊提供後，是否有相關的風險管理政策。地方政府在執行這些風險 管理措施，地震災害資訊提供的內涵，即需明確指出不同地區災害風險與災害潛勢 的相對關係與位置，及這些資訊的可能變遷（Hung and Chen, 2007）。故有效的應用 災害風險資訊，及整合於土地使用或空間規劃過程，成為都市防災規劃的基礎工作。

李威儀等（1997）曾參酌日本東京地域防災計畫模式，為台北市研擬都市計畫 防災系統，以防災避難圈為基本單元，擬定救災與避難網路與防災據點組成之空間

實質規劃系統。台北市政府亦於民國 2002 年開始擬定地區災害防救計畫¹¹，內容包 含颱風、洪水、坡地、地震與其他類型災害之防救。計畫共包含地區災害特性，災 害境況模擬，災害潛勢，減災、整備、應變計畫與復建計畫，計畫經費與執行成效 評估機制六個部分（台北市政府，2002；2005）。每一個子計畫，主要在訂定災害防 救計畫須涵蓋之內容與計畫準則。雖然計畫內涵已擴及災害防救的供給、需求、管 理與組織體系，但如能再增強配套之空間防救災系統之功能與土地使用規劃的整 合，將更能強化實務執行上的效能。

日本東京都世田谷區防災會議於2000 年修正的新版「世田谷區地域防災計画」， 內容包含各種災害之預防計畫、應急對策計畫、復舊計畫、復興計畫、課題計畫與 個別計畫，其規劃方式除傳統日本都會區強調的防災生活圈空間實質規劃模式外，

尚強調各類災害防救計畫擬定前的基本調查、風險與易致災性分析，及各種包含土 地使用計畫在內的非工程災害防救措施的應用（日本東京都世田谷區防災會議，

2000）。特別是計畫中，提出風險分析與土地使用計畫的整合，實為災害防救空間規 劃的基礎。

回顧國內1990 年代以來，地區災害防救計畫之研究與擬定，多偏重在空間實質 規劃與供給系統（整備）的設計。但在缺乏有效的災害風險與易致災性分析工具支 援下，如何妥善擬定實質土地使用計畫，以滿足不同地區的災害特性需求，常於傳 統都市防災空間系統規劃工作中被忽略（洪鴻智、詹士樑，2001；蔡柏全等，2002；

陳亮全等，2003）。建研所晚期關於都市防災空間系統的示範區計畫，已納入風險分 析的概念。特別是從災害風險管理的向度，提出如何在面對不確定的情境下，進行 風險免除、降低、轉移與分攤的風險管理策略（洪鴻智，1998；何明錦、洪鴻智，

2002；陳建忠、洪鴻智，2003；何明錦、洪鴻智，2004；陳建忠、洪鴻智，2005）。

使防災空間系統規劃的向度，能納入災害風險與易致災性分析的決策支援工具，系 統性的分析規劃區災害風險情境與防救災資源需求的估計成果，而有助於提昇都市 與空間規劃資源配置的效率。

貳、都市防災空間系統規劃程序與手冊編撰

建研所從1997 年始，即有系統的投入都市防災空間系統規劃程序與內容的相關 研究（何明錦、黃定國，1997；李威儀、丁育群，2003），另台北市政府亦投入部分

11 台北市地區防災計畫於 2005 年有新的修定版（網址：http://tdprc2.tfd.gov.tw/TaipeiCityEms1_public/

之研究（李威儀等，1997）。此等研究成果，對於都市防災空間配置規劃程序與規劃 內涵的研擬，具有非常重要之貢獻。

為整合都市空間規劃與都市防災之工作，及為使地方政府能更有效推動都市防 災工作（或都市防災空間系統規劃），建研所乃於 2000 年開始著手「都市計畫防災 規劃手冊彙編」之工作（參見何明錦、李威儀，2000），且於 2003 年進行此手冊的 第一次修訂工作（參見李威儀、丁育群，2003）。此兩次關於都市防災空間系統手冊 的相關彙編與修訂，不但奠定建研所近年推動都市防災空間系統規劃示範區相關計 畫之基礎，亦是國內推動地方都市防災工作重要的參考依據。以下即針對兩個手冊 彙編版本的擬定相關增修的重心，分別彙整與說明如下：

一、第一版都市計畫防災規劃手冊彙編

內政部建築研究所 2000 年版的「都市計畫防災規劃手冊彙編」，編撰的主要出 發點是以都市的實質環境，以地震災害的整備與應變為基礎，分別就防災空間系統 規劃作業的內容與程序，建構以六大空間（避難、道路、醫療、物資、消防與警察）

設施系統為主軸的都市防災體系。此版本手冊撰寫的主要依據為：(1)建研所歷年關 於都市安全與防災的研究成果，(2)「台北市都市計畫防災系統之規劃」的計畫成果，

與(3)日本地域防災計画（李威儀等，1997；何明錦、李威儀，2000）。依其內容，可 將此手冊的都市防災空間規劃程序歸納為下列五個步驟：

（一）第一步驟：都市防災規劃基本原則、規劃範圍與設施的擬定

依據防災作業原則，及規劃區之地方特性、發展現況、防災需求、相關法令與 上位計畫，擬定都市防災規劃之基本目標與原則。此外，本步驟亦須選定規劃範圍，

其建議可以縣市內未擬定防災空間系統的都市計畫地區，或人口集中的城鎮作為規 劃的重心。

（二）第二步驟：都市防災資源調查與確認

主要之工作內涵，在於調查與確認規劃區內的防災設施整備狀況、防災需求、

土地使用現況及可支援之防救災資源與設施的現況。主可分為二個層面：

1. 都市防災限制因素：包含自然地理條件、震災後可能形成之阻斷、液化潛能區的 調查與危險建築物或設施之調查；

2. 現有資源及符合都市防災機能的設施：包含可發展用地與相關公共設施等。

（三）第三步驟：防災空間系統的規劃與劃設

本步驟主在進行規劃區內，防救災空間供給系統規劃與配置工作。主要包含下 列三個層面的規劃與設置：(1)防災避難圈劃設：作為醫療、警察等防災空間系統設 置的基本單元；(2)防災據點劃設：包含避難、醫療、物資、消防、警察等據點的劃 設；(3)防救災動線系統：包含緊急通道、救援輸送、消防通道與避難通道等系統的 規劃。

（四）第四步驟：資源與設施的評估與檢討

透過前一步驟之六大防災空間系統的劃設，及根據土地使用與防救災設施現況 調查與分析的成果，可進行防災空間系統規劃相關工作。然為使這些規劃成果與設 施能發揮最大的效能，須更進一步針對此等設施的現況與設施堪用率進行後續評估 與檢討。防救災相關設施評估的重心，乃針對直接影響避難與救災的交通動線與避 難據點，進行防救災相關資源、設備與配套系統的檢討與評估，以作為後續規劃與 空間系統改善計畫提出的基礎。評估與檢討的內容主要包含三個層面：(1)防災據點 的可及性（或通達性），(2)防救據點安全性，(3)據點可使用有效面積的估計。

（五）第五步驟：擬定都市防災建設計畫

根據第四步驟的檢討與評估成果，擬定都市災害防救之空間系統配置與整備計 畫。惟都市防災建設計畫的擬定，在現有都市發展狀態下，欲完整的擬定恐有困難。

故手冊建議可配合新訂都市計畫、市地重劃補足防災空間設施，或藉由通盤檢討補 足必要的防災空間設施。

何明錦、李威儀（2000）所提出之都市防災空間系統規劃，主要奠基在日本之

「區域防災計畫」的基礎下進行規劃（何明錦、黃定國，1997），惟李威儀、丁育群

（2003）又進一步擴充第一版本手冊的原有規劃機制與程序，在既有的機制下建議 能強化下列事項：

1. 加入階段性避難程序及危險度評估程序：增強對於臨時避難據點、避難者的選擇、

認知與需求特性之瞭解，及針對避難場所之二次災害或其他複合性災害的危險度 評估，以提升避難行為的安全性；

2. 強化防災避難圈劃設方法：對於防災避難圈的服務範圍設定，應考慮行政管理、

2. 強化防災避難圈劃設方法：對於防災避難圈的服務範圍設定，應考慮行政管理、