都市防災規劃與內涵

建研所推動的防災空間系統規劃程序，較著重從空間配置的角度，提供城鄉規 劃者，在面對不同災害時，進行避難（救災）路徑、庇護設施、醫療、物資、警察 與消防設施的規劃與配置參考。故主要從供給面，提供防災之整備與應變之空間規 劃基礎，而較少論及減災與如何納入土地使用規劃程序相關的空間資源規劃配套措 施（陳建忠、洪鴻智，2005）。欲改善此課題，主要的切入點，可從都市規劃、土地 使用管理程序及災害風險與脆弱性分析的角度，更綜合性的充實防災空間系統規劃 程序。因而以下之文獻，將分從都市防災規劃趨勢、挑戰與內涵、災害風險與脆弱 性分析、土地使用與減災策略及國內外土地使用減災之相關規範等四個層面，進行 綜合性的回顧，以作為後續研究工作推動的參考。

壹、都市防災挑戰與思維 一、全球氣候的變遷

全球極端天氣頻繁發生，災害規模超越過去平均，極端降雨成為台灣脆弱性環 境極需面對的問題。氣候變遷對台灣的影響，包含：(1)氣溫上升，(2)濕地失去近 3 成、地下水的補助量減少14%，(3)洪峰流量增加 44％，北部洪水的機會增多、南部 將有缺水危機，(4)變異性氣候出現頻率增高，災害損失增加，(5)海水面上升國土流 失、削減沿岸開墾與利用率，(6)改變潮汐系統，增高暴潮幅度¹。

1資料來源：高雄市氣候變遷全球資訊網，http://home.kimo.com.tw/sisi651016/link1-2.html、全球氣候

另根據我國保險事業發展中心之統計，台灣的颱風及洪水保險損失由2003 年的 新台幣2,700 萬元增加至 2005 年的 12 億 6,700 萬元新台幣，約增加 47 倍。英國氣 象專家克魯克伊教授指出，未來洪水災害將超過現在的十倍，台灣整體的經濟損失 每年至少0.7%的GDP²。因而全球氣候變遷乃防救災相關研究不得不面對的問題，特 別是確實瞭解環境與脆弱程度，透過土地使用規劃與相關措施建立減災機制。

二、全災害管理

過去台灣採「個別災害管理」體系（specific-hazard management system），不同 災害類別上至中央，下至地方，皆依業務主管機關權責進行相關防救災工作。相形 之下，美國的「全災害管理」體系（all-hazards management system），由國土安全部

（DHS）所屬的 FEMA 負責全國災害管理事務。其優勢為可減少不同主管機關間協 調的困難度、避免政府災害管理經費出現缺漏或重複，且不同業務單位的分工明確。

基此，為降低災害的損失與衝擊，動態的思維調整與轉變為順應災害瞬息萬變之要 件，而新型態體系概念的推動亦為防災工作推動的關鍵。

三、高齡少子女化

日本第五次全國總合開發計畫，考量因應人口減少與高齡化時代的來臨³，刻正 進行經濟效率與科技革命，並且更重視有效率的基礎設施投資，而土地使用與發展 亦從更長遠的角度考量⁴。

2006 年台灣 65 歲以上人口佔 10%，但是到了 2050 年台灣 65 歲以上口將激增至 28%，超越美、加、法等國，僅次於日本的 34%；45 歲（含）以上則高達 52%，也 僅次日本的58%，顯見台灣高齡少子女化的程度，比已開發國家都還快⁵，故後續需 強化相關設施之需求量與需求型態的推估與建置，提升地區間的信賴關係，提高生 活的安心安全度，進行整體性規劃應予妥善因應。

貳、脆弱性與災害風險評估

進行防災空間系統規劃，首要工作需綜合性的暸解規劃地區所面對的災害特 性、災害風險程度及可能的空間分布，此工作即為災害評估。因而災害評估的主要

2 參見全球氣候暖化的因應之道-回應史登報告，http://ww2.epa.gov.tw/enews/PDA_Newsdetail.asp?

InputTime=0951103150457。

3 一般是指高齡者、嬰兒、殘障人士、外國人士等，在進行災害避難時，需要特別注意與協助的人。

4 Grand Design for the 21st century, http://www.tcd.gov.tw/TCD/japan.pdf。

5

目的，在量測特定時期，發生特定災害的機率或可能性、強度與影響範圍（台灣環 境與災害政策學會，2002）。評估的內容即在於釐清城鄉發展過程，及土地使用規劃 與城鄉發展設計，所隱含的災害潛勢與脆弱度。以下乃針對評估內容與程序說明之：

一、易致災性評估

易致災性在國內的使用，包含脆弱性（度）、災感度等不同用語，在國際上亦缺 乏統一性的定義（Gallopin, 2006）。然較具共識性的定義，可將一個地區的易致災性 視為三個概念的組合：產生潛在災害損失的程度、恢復力（resilience）與適應力

（adaptation）。此三項工作的評估，是瞭解地區防災潛力、防災的重要性與評估須投 入資源程度的重要基礎（Adger, 2006；Brooks et al., 2005）。因而易致災性指標，可 簡單的以下式表達：

易致災性指標= (P)

(T)

(S) 暴露在特定災害下的機率 可接受的門檻值

感度 暴露在災害威脅下的敏

× (2-1)

易致災性的評估內涵其實非常複雜，其不但涉及地區隱含的自然、人文與社會 經濟因素，且會因評估的地區尺度，為區域性、國家性、地區性或鄰里性，在評估 指標與方法論的選取上，皆有極大的差異，故實際的評估工作並非易事（Deyle et al., 1998）。然為評估上式(1)，一般可將易致災性的評估程序，簡要歸納為下列四個步驟

（評估的程序可參見圖2-1）：

（一）歷史、基本與危險條件的界定與調查

工作內容包含調查規劃區內潛在災害損害或危險的條件界定，調查具有弱勢居 民的社會經濟、政治條件與區位，及進行災害歷史條件、公共設施條件與社區組織 與人力資源條件的基礎調查，以助於上式(2-1)之 S 的估計。

（二）暴露條件與內容的調查分析

主要工作在於界定與釐清，特定災害事件下，規劃區內暴露於災害影響範圍內 的人口、建物、生態系統、設施、財產的潛在損害與損失程度。主要的調查與資料 蒐集範圍包含：田野調查、問卷分析、統計資料與相關文獻回顧。分析方法則包含 統計方法的應用、質化研究、多變量分析法等。此步驟之工作內容與第一步驟，皆 為易致災性分析的主要內容，成果亦可作為 S 的估計基礎。

（三）災害分析與評估

本步驟主要工作，可分從週期性與非週期性災害進行分析與評估，以瞭解特定

地區暴露於特定災害的機率或潛勢。主要分析方法，可透過歷史資料、災害學理論，

應用災害損失評估工具、電腦模擬（例如蒙地卡羅分析法）或統計方法，進行災害

歷史、基本與危險條件的界定與調查

暴露條件與內容的調查分析

災害分析與評估（發生機率與損失評估）

估計災害風險

災感度分析

人口 土地開發 社會經濟 機

率 分 配

圖2-1 災害風險評估程序 資料來源：陳建忠、洪鴻智，2005。

發生機率的估計與損失（害）的評估，評估的結果可作為式(2-1)之 P 的判定依據。

（四）估計災害風險

根據前述易致災性分析成果，可評估特定規模下的災害可能產生的衝擊與損 害，再將估計之成果納入災害發生的機率（例如易致災性×機率），即可估計災害風 險（值）。

二、土地使用規劃與災害風險分析

災害空間系統規劃是多向度與多目標的決策過程，目的不但在追求一個安全的 環境，亦希望在滿足地方社會經濟條件下進行規劃。1970 至 1990 年代的土地使用計 畫，已從消極的資訊與建築安全標準提供者，轉為更緊密結合災害風險特質與災害 防救需求面的災害風險管理模式（Olshansky, 2001；何明錦、洪鴻智，2002）。依據 Meulbroek (2002) 提出的統合性風險管理（integrated risk management）觀點，認為 災害風險管理，已脫離風險控制模式，且是否精確預測災害風險與損失亦非關鍵，

重要的是如何釐清規劃標的之風險特性，彈性採取合適的策略，方是有效的災害防 救模式。

較合理的城鄉發展防救災計畫評估，應同時從土地使用計畫的風險與效益兩個 向度，探討計畫的可行性。而影響土地使用計畫的效益與風險，主要的因素為開發 的土地使用類別與社會經濟因素，亦即計畫區的易致災性與建物開發強度，其不但 關係計畫隱含的社會資產亦會左右災害風險的程度。故暸解城鄉發展可能引入的土 地使用強度與人口成長，及檢驗不同土地使用計畫隱含的效益與災害風險，亦為災 害風險分析不可或缺之一環（Kartez and Lindell, 1987; Davidson and Rivera, 2003）。

從防災空間系統規劃在防救災扮演的功能、發展趨勢及風險管理的需求，可知 從事防災空間系統規劃，需瞭解土地使用規劃的災害風險特徵與分布，其中災害與 風險圖製作與風險分析方法的建立，為重要的基礎工作（Olshansky, 1997）。其成果 不但可提供規劃區之風險資訊，亦可協助規劃者或地方政府評估土地使用計畫（或 圖）的風險，以提昇規劃品質與降低土地使用規劃潛藏的災害風險（Burby et al., 1998;

Olshansky, 2001）。

災害損失或風險評估工具的發展，目前較常用的系統，如日本東京都地震災害 評估系統，曾引為評估地震建物倒塌風險、火災風險、人體風險與避難風險之風險 評估工具（Uitto, 1998；陳建忠、詹士樑，1999）。義大利國家研究委員會（National Council of Research）亦曾與國家地震防範中心（National Group for Defense against Earthquake）合作開發地震災害評估系統，作為劃設地震災害潛勢區的基礎（Meletti et al., 2000）。美國開發之HAZUS 系統，其主要應用範疇，除災害潛勢與風險分析外，

亦應用於土地使用措施的評估與開發審議的決策支援（Whitman et al., 1997）。另國 內亦開發HAZ-Taiwan 與 TELES 系統，廣泛應用於救災避難路徑評估、災害風險分 析與防災空間系統規劃的決策支援（陳亮全等，2003；Hung and Cheng, 2007）。

歸納各國災害風險評估工具的建立過程，在空間規劃過程中，主要應用向度為：

(1)災害風險與脆弱度分析，(2)減災措施的風險評估，(3)提供土地使用分區管制、規 劃、建築管制標準研判之資訊，(4)提供減災、整備、應變與重建各階段計畫擬定之

(1)災害風險與脆弱度分析，(2)減災措施的風險評估，(3)提供土地使用分區管制、規 劃、建築管制標準研判之資訊，(4)提供減災、整備、應變與重建各階段計畫擬定之