冷戰後日本與非洲關係 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 國際事務學院. 外交學系碩士學位論文 Department of Diplomacy College of International Affairs National Chengchi University Master Thesis. 指導教授：劉德海. 博士. Adivisor: Liou, To-Hai, Ph. D.. 冷戰後日本與非洲關係 Relations between Japan and Africa in the Post-Cold War Era. 研究生：林秀鳳 Lin, Hsiu-Feng 中華民國 105 年 3 月 March, 2016.

(2) 誌謝能夠完成畢生的第一本著作，享受四年來辛勤耕耘的愉快收穫，我想首先要感謝我的指導教授—. 劉教授德海。當時返回工作崗位，一度想放棄論文，而老. 師請美女助教湘縈捎來了電話，於是這項研究才能付諸實現。一路上有許多幫助我的貴人，要感謝的人太多了。. 嚴教授震生和. 何教授. 思慎，不僅僅是論文口試委員，也給予了我許多難能可貴的指導，學界的三位泰斗都成了我的指導教授，何其有幸。系上的. 陳教授純一、. 教授國揚以及日本研究學程的. 姜教授家雄、. 黃教授奎博、. 盧教授業中和. 張. 石原教授忠浩等諸位教授，個個學術涵養深厚，. 都是專家中的專家，教學專業認真，能夠進入政大，接受名師團隊的帶領，是我至今人生中最豐富的四年。最後，我要感謝我最深愛的家人一路的相挺、支持。. 1.

(3) 摘. 要. 本論文從利益的觀點切入，研究冷戰後日本與非洲關係。透過國內因素、國際因素及國際建制三方面，研究日本對非洲政策的改變，及追求的國家利益改變。。日本與非洲交往主要在獲得兩種利益，一是政治利益，一是經濟利益，政治利益為國際威望和入常機會；經濟利益則定義為確保能源、礦產和取得海外商業發展。冷戰期間日本對非洲僅存在著經濟利益的追求，1993 年第一屆東京國際非洲發展會議(Tokyo International Conference on African Development, TICAD)的召開，則代表著日本開始追求政治利益。從國內政治權力來看，1993 年的東京國際非洲發展會議，其實是外務省為了順應國際非洲援助熱潮和提升官僚地位的手段之一。90 年代無論日本財界、大藏省、經濟產業省及自民黨竹下派都以亞洲為中心，態度消極，故外務省僅能提倡「南南協力」來加強日非間的經濟利益。TICAD 只能說是外務省獨立運作的會議，僅能以增加無償援助和技術援助的方式，加強日非關係。2001 年森喜朗(Yoshiro Mori)和小泉純一郎(Ichiro Koizumi)等為首的清和政策研究會(簡稱清和研)，勢力正式上升後，「官邸領導」的政治模式出現，首相個人重視非洲政策，於是外務省的權力也藉此勝出，舉凡大使館、JICA 辦事處等數目都增加。尤其北非埃及、南非和東非衣索比亞對日本來說，政治意義特別重要。 2005 年聯合國爭常失敗後，檢討過發現非洲國家日本正視到若要取得政治利益，必須加強非洲關係，於是追求政治利益開始優先經濟利益。首先從 ODA 分配就能發現，即使 ODA 預算持續減少，也未影響到非洲地區得到的分配比例，受到排擠的卻是以往日本重視的亞洲地區。另一方面，21 世紀後非洲經濟成長快速，經濟成長率平均 6%，財界開始對非洲發生興趣，過去「經濟大國」路線，經濟產業省追求經濟利益掛帥的經濟外交，再度出現。在貿易方面，雖然日非間的貿易型態改變不大，但 2001 年起，對非洲貿易就一直保持赤字，顯示日本較依賴非洲的商品。在投資方面，日本企業也逐漸增加非洲投資，除了基礎建設，服務及金融等非製造業的投資趨勢也取代以往著重製造業投資的趨勢。在援助方面，東部非洲是日本援助的重點區域，而 2013 年 12 月因為伊波拉病毒(Ebola virus)影響，日本增加對西非的援助，顯示政治利益仍然優先經濟利益。最後，由 TICAD 觀察，發現在聯合國援助體制中，日本由制度追隨者逐漸成為領導者，日非正創造共同的經濟利益，但日本能否藉此創造共同的政治利益則不明朗。關鍵字：日本、非洲、東京國際非洲發展會議、政府開發援助. 2.

(4) ABSTRACT This study examines the relations between Japan and Africa in the post-Cold War era with points of profits. The author explores domestic implementation of international aid regimes in Japan to find how Japan’s policy towards Africa and its pursuited state profits have changed. Japan’s engagement with Africa mainly focuses on the pursuit of two profits. The political one is status of superpower and its bid to a permanent member of the United Nations Security Council; the economic one is the energy /resource security and its overseas business expansion. During the Cold War, Japan only pursued economic profits from Africa utill the opening of Tokyo International Conference on African Development, TICAD I in 1993, a symbol of political profits pursuing. The MOFA set up TICAD I as a forum to follow the international issues, solving African problems while maintaining its power among other departments. In 1990s, TICADs, held by the MOFA alone, provided aid and technical assistance to maintain Japan-Africa partnership. The MOFA also promoted the South-South Cooperration to gain economic profits while businessmen, beaurocrats in the MOF and the METI as well as the FDP politicians were Asia-centric and uninterested in Africa. When SEIWAKEN, led by Ichiro Koizumi, got strong in 2001, a politician-led government was formed. Whenever the prime minister turned his attention towards Africa, the power of the MOFA outweighs others, as the number of ambassadors and JICA offices in Africa increased. Some African countries, like Egypt, South Africa and Ethiopia are politically important to Japan. Failure to bid for a permanent seat on the UNSC in 2005 made Japan realize that it should stengthen its partnership with Africa if it tries to gain political profits. Political profits became Japan’s priority. First, the ODA allocation showed that, compared to decreasing one in Asia, the share in Africa has never decreased even though the budget is shrinking on the whole. On the contrary, Economy in Africa is soaring with an average of 6% since the 21st centur, which attracts business investments. Economic Giant Policy which the METI once promoted to pursue economic profits came to life again. The trade pattern between Japan and Africa doesn’t change much; however, Japan relies on Africa’s resource for sure since its trade with Africa became deficit in 2001. Japan’s FDI to Africa grow. Investments in non-manufacture like fundamentals, service and financial industry are much more than those in manufacture. Besides, Japan’s humanitarian aid increase in Western Africa also shows its priority in political profits. Until the Ebola virus offbreak in December 2013, Japan’s most foreign aid was sent to Eastern Africa. It can be concluded from the TICADs that Japan is transcending from follower to a leader in United Nations aid regime. Japan and Africa are economically beneficial. However, it is not clear if they will be politically beneficial profits in the future. Keywords: Japan, Africa, Tokyo International Conference on African Development, Official Development Assistance. 3.

(5) 目. 次. 口試委員審定書誌謝 ...................................................................................................................................1 摘要 ...............................................................................................................................2 ABSTRACT ......................................................................................................................3 目次 ...............................................................................................................................4 表目次 ...............................................................................................................................7 圖目次 ...............................................................................................................................8 第一章緒論 .....................................................................................................................9 第一節研究動機與目的 .........................................................................................9 一、研究動機....................................................................................................9 二、研究目的....................................................................................................9 第二節文獻討論 ...................................................................................................10 一、社會交換論 ...............................................................................................10 二、現實主義 ...................................................................................................10 三、自由主義 ...................................................................................................12 四、安全觀點 ...................................................................................................12 五、國際建制觀點 ...........................................................................................13 第三節研究方法 ...................................................................................................14 第四節研究架構與章節安排 ...............................................................................15 第五節研究範圍與限制 .......................................................................................16 第二章日本對非洲政策 ...............................................................................................19 第一節國內因素對非洲外交政策的影響 ...........................................................19 一、戰後體制 ...................................................................................................19 二、日本政策決策模式 ...................................................................................21 三、經濟外交 ...................................................................................................31 第二節國際因素對非洲外交政策的影響 ...........................................................41 一、國際結構 ...................................................................................................41 二、非洲地位上升 ...........................................................................................45 三、聯合國 .......................................................................................................47 第三節冷戰後日本對非洲外交政策的特色 .......................................................51 一、政治利益優先 ...........................................................................................51 二、建立共同利益 ...........................................................................................53 三、軍事合作 ...................................................................................................54 第四節小結............................................................................................................55 第三章日本對非洲的政府開發援助政策 ...................................................................57 第一節日本援助體制的發展與國際援助潮流 ...................................................57 一、 1950 年代被援助國和援助國雙重角色 ..................................................57 二、 1960 年代南北問題促進國際援助體制 ..................................................57 三、 1970 年代與聯合國援助體制建立合作關係 ..........................................58 四、 1980 年代國際援助的非洲熱 ..................................................................59 第二節東京國際非洲發展會議 ...........................................................................60 一、歷屆 TICAD ..............................................................................................60 4.

(6) 二、 TICAD 的特色 ..........................................................................................65 第三節冷戰後日本在非洲政府開發援助 ...........................................................67 一、日本在非洲的援助特色 ...........................................................................67 二、日本在非洲各區域的援助狀況 ...............................................................73 第四節小結............................................................................................................81 第四章日本對非洲的貿易及投資 ...............................................................................85 第一節非洲的經濟狀況 .......................................................................................85 一、兩大出口型態 ...........................................................................................85 二、歐洲仍為最大貿易夥伴 ...........................................................................91 三、區域經濟組織(Regional Economic Communities, RECs)錯綜林立 .......93 四、新興服務業投資市場 ...............................................................................98 第二節冷戰日本在非洲的貿易與投資 .............................................................101 一、日本在非洲的貿易特色 .........................................................................101 二、日本在非洲的投資特色 .........................................................................103 第三節日本在非洲各區域貿易及投資現況 .....................................................107 一、北部非洲 .................................................................................................107 二、南部非洲 .................................................................................................108 三、東部非洲 ................................................................................................. 110 四、西部非洲 ................................................................................................. 111 五、中部非洲 ................................................................................................. 112 第四節小結............... .......................................................................................... 113 第五章日本與各主要非洲援助國之比較 ................................................................. 115 第一節傳統援助國 ............................................................................................. 115 一、美國 ......................................................................................................... 117 二、法國 ......................................................................................................... 119 三、德國 .........................................................................................................121 四、英國 .........................................................................................................121 五、韓國 .........................................................................................................122 第二節新興援助國 .............................................................................................123 一、中國 .........................................................................................................124 二、印度 .........................................................................................................128 三、巴西 .........................................................................................................130 四、土耳其 .....................................................................................................131 第三節多邊組織 .................................................................................................133 一、 G7/G8 高峰會(Gropu of Seven/ Group of Eight Summit) .....................133 二、經濟合作暨發展組織(OECD) ..................................................................136 三、歐盟(European Union).............................................................................138 第四節小結............................................................................................................139 一、各國普遍建立一對多的國際平台 ..........................................................139 二、援助體制不同 ..........................................................................................140 三、觀點不同 ..................................................................................................142 四、軍事戰略布局 ..........................................................................................144 五、能源合作開發 ..........................................................................................144 5.

(7) 第六章結論 .................................................................................................................146 第一節研究發現 .....................................................................................................146 一、日本國內權力的變動 ..................................................................................146 二、國際援助的領導者 ......................................................................................148 三、日本挑戰中國的新戰場 ..............................................................................150 四、二十一世紀日本企業的投資新市場 ..........................................................153 第二節未來展望與建議 .........................................................................................154 一、官僚權力 ......................................................................................................154 二、中日的競合 ..................................................................................................154 三、非洲崛起的意義 ..........................................................................................156 參考書目 .......................................................................................................................158 中文........................................................................................................................ 158 英文... ....................................................................................................................161 日文... ....................................................................................................................162 網站資料................................................................................................................164. 6.

(8) 表目次表 1- 1 Tukumbi Lumumba-Kasongo 的比較日本和非洲國家的異同 .....................13 表 1- 2 日本政府劃分的非洲區域與國家 ..................................................................18 表 2- 1 日本首相訪問非洲 ..........................................................................................23 表 2- 2 日本皇室訪問非洲 ..........................................................................................24 表 2- 3 比較日本自由民主黨中的兩大派閥 ..............................................................27 表 2- 4 1969 年至 1990 年日本外務省在漠南非洲的各項援助實績(單位：百萬美元) ......................................................................................................................34 表 2- 5 日本主要能源進口額占總進口額的比例 ......................................................40 表 2- 6 2013 年非洲國家的 GDP 成長率(單位：%) .................................................47 表 2- 7 日本在非洲的國際和平合作 ..........................................................................48 表 2- 8 比較目前的安理會席次和各國提出的聯合國改革方案 ..............................51 表 3- 1 歷屆東京國際非洲發展會議 ..........................................................................64 表 3- 2 2012 年日本在北非五國的 ODA(單位：百萬美元).....................................68 表 3- 3 1993 年至 2013 年日本外務省在漠南非洲的各項 ODA 援助實績 ............69 表 3- 4 比較 2012 年和 2013 年日本在非洲的 ODA(單位：百萬美元)..................71 表 4- 1 非洲礦物資源主要生產國 ..............................................................................87 表 4- 2 2013 年非洲國家石油生產量與蘊藏量 .........................................................89 表 4- 3 2013 年非洲國家天然氣生產量與蘊藏量 .....................................................90 表 4- 4 2000 年至 2009 年非洲區域經濟組織進口來源平均百分比 .......................91 表 4- 5 非洲與世界進出口：1995 年至 2006 年平均貿易數字(以美元計) ............92 表 4- 6 非洲主要區域經濟組織 ..................................................................................96 表 4- 7 2006 年至 2013 年日本對非洲直接投資金額(單位：百萬日圓元) ..........105 表 5- 1 中國建鐵和中國土木工程集團主要鐵路承包案 ........................................126 表 5- 2 2003 年至 2011 年中國在非洲的 FDI(單位：百萬美元) ...........................127 表 5- 3 2011 年中國在非洲的對外直接投資(單位：百萬美元) ............................127 表 5- 4 2013 年土耳其在非洲各國的援助分配比(%) .............................................132 表 5- 5 有關非洲議題的 G7/G8 高峰會 ...................................................................134 表 5- 6 個別援助國與非洲高峰會 ............................................................................139 表 5- 7 非洲主要援助國援助體制 ............................................................................141 表 5- 8 2013 年非洲主要援助國援助、貿易及直接投資金額 ...............................141. 7.

(9) 圖目次圖 1- 1 1993 年至 2013 年日本外務省在漠南非洲的各項 ODA 援助實績 ............... 11 圖 1- 2 1993 年至 2012 年日本對非洲貿易進出口額(單位：百萬日圓元) ............... 11 圖 1- 3 冷戰後日本對非洲政策中決策者權力消長 .....................................................15 圖 1- 4 非洲地圖 ............................................................................................................17 圖 2- 1 圖 2- 2 圖 2- 3 圖 2- 4 圖 2- 5. 日本政府開發援助的種類 ................................................................................32 政府開發援助的日圓貸款主管機關變遷 ........................................................33 世界主要造船國的造船量改變 ........................................................................37 2014 年日本主要商品類別進出口情形 .........................................................38 日本發電中不同電力來源的變化 ....................................................................40. 圖 3- 1 非洲五大地域「策略性大型企劃案」(Strategic Master Plan)候選區域 .......72 圖 3- 2 日本外務省 ODA 預算(一般會計當期預算)的變化.......................................83 圖 3- 3 日本根據地域分配的雙邊援助之變化(純支出額) .........................................84 圖 4- 1 圖 4- 2 圖 4- 3 圖 4- 4 圖 4- 5 圖 4- 6 圖 4- 7 圖 4- 8 圖 4- 9 圖 4- 10 圖 4- 11 圖 4- 12 圖 4- 13 圖 4- 14 圖 4- 15. 水果及蔬菜的貿易淨額 ..................................................................................86 咖啡、茶、可可及香料的貿易淨額 ..............................................................86 非洲能資源分布 ..............................................................................................88 非洲農業人口占總人口比率 ..........................................................................92 非洲經濟一體化過程 ......................................................................................97 非洲 3 大跨區域經濟組織的整合 ..................................................................98 非洲 GDP 的變化(單位：十億美元) .............................................................99 2000 年至 2011 年世界對非洲的直接投資(單位：十億美元) ....................99 非洲生產部門資金比重的改變(%) ..............................................................100 2007 年至 2013 年世界對非洲各區域的投資金額與比率(單位：10 億美元) ....................................................................................................................100 2012 年至 2013 年非洲前五大投資東道國(單位：10 億美元) ...............101 1994 年至 2013 年日非之間主要進出口商品之變化 ...............................102 日本對世界直接投資 ..................................................................................105 1951 年至 2000 年日本對漠南非洲直接投資 ...........................................105 莫三比克太特省(Tete)的煤炭開發(僅主要工程) ...................................... 110. 圖 5- 1 圖 5- 2 圖 5- 3 圖 5- 4 圖 5- 5 圖 5- 6. 第一次世界大戰前歐洲各國在非洲的殖民狀況 ........................................ 115 1990 年至 2013 年美國、日本、法國和英國在非洲的 ODA ................... 116 2012 年 G7 援助非洲的 ODA 淨額 ............................................................. 116 2013 年 G7 援助非洲的 ODA 淨額 ............................................................. 117 2010 年至 2012 年中國對外援助資金分布(按援助地區劃分) ..................125 印度對非洲貿易變化 ....................................................................................130. 圖 6- 1 中日的援助體制競爭及日本從聯合國援助體制獲得的外部經濟示意圖 ...155. 8.

(10) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的一、. 研究動機. 1993 年日本在東京召開第一屆國際非洲發展會議 (Tokyo International Conference on African Development, 簡稱 TICAD)，2013 年已經邁向第五屆。事實上日本和非洲的外交關係，最早的資料可以溯及到 1910 年。當時南非還是英國的自治領之一，日本就在開普敦設立了名譽領事，1918 年正式成立領事館；1933 年日本在非洲最古老的國家之一衣索比亞設立領事館；1936 年在埃及設立第一個北非大使館。第二次世界大戰結束後，非洲出現殖民地獨立風潮，1960 年非洲獨立年，日本陸續承認了許多非洲國家，然而非洲國家動亂戰火頻繁，有些受到承認的非洲國家，在好幾年後日本才設立大使館，有的還是一館兼數國的業務，如駐南非日本大使館就兼任史瓦濟蘭、賴索托及納米比亞四國業務。而非洲國家因為貧窮，有的國家也以駐中國使館兼任與日本的外交事務1。經濟方面，1950 年就有日非之間的貿易統計數字，貿易額雖然不大，但與南非的貿易佔了非洲一半，可見日本在非洲之利益在於經濟利益，重視非洲的礦產資源。爾後，面對非洲許多新興國家的誕生，1961 年 5 月 16 日外務省增設中東及非洲事務部。隔年，日本的汽車產業進入南非投資設廠2。1966 年日本政府首次提供烏干達、肯亞、坦尚尼亞及奈及利亞四國有條件的日圓借款，協助經濟開發 3。可見日本和非洲的關係最先發展貿易、然後進行投資和最後才開始援助關係。綜上所述，日本和非洲的關係早在 1993 年 TICAD 的 40 年前就開始，既然日非之間早有了交往關係，召開東京國際非洲發展會議，背後真正的意義何在? 二、. 研究目的. 日本對非洲的政府開發援助(ODA)，1970 年至 1980 年增加 27.5 倍，1988 年時援助金額僅次於亞洲地區，顯示日本以援助方式積極伸展觸角到非洲。1991 年時，日本則開始倡議聯合國援助非洲，同年在東京主辦首屆東京國際非洲發展會議。非洲頓時變得重要，是日本決策者偏好?非洲本身原因?世界局勢改變?還是另有其他外在因素?這就是本論文在研究日本對非洲外交政策時，想一併辨明的動機。所以在這樣的研究動機下，本研究希望能達到以下的目的： (一) 1993 年東京國際非洲發展會議舉辦前，日本對非洲政策為獲取經濟利益。 1. 2. 3. 日本外務省-各國‧地域情勢-非洲 http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/africa.html (查閱日期：2014 年 6 月 14 日) 日本豐田汽車 http://www.toyota.co.jp/jpn/company/about_toyota/facilities/worldwide/index.html (查閱日期：2014 年 6 月 14 日) 日本外務省 ODA 白皮書 2004 年版-第 I 部 ODA50 年的成果與歷程 http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/04_hakusho/ODA2004/html/honpen/index.ht m (查閱日期：2014 年 5 月 23 日) 9.

(11) (二) 1993 年東京國際非洲發展會議，透過聯合國援助體制和非洲交往，日本的真正的目的是為了獲取政治利益。 (三) 什麼樣的內外在因素造成日本改變對非洲的政策? (四) 日本追求的經濟利益和政治利益孰輕孰重? (五) 日本在非洲的政治利益和經濟利益是否能調和?還是相互排斥? 過去學者研究日本對非洲的外交政策，多以援助的觀點來分析，本文認為可從利益的觀點審視。原因是過去研究日本和非洲的關係，難免陷入南北觀點，即贈與及受惠關係。本論文以為援外、貿易和投資為三位一體的經濟外交手段，是現代國家取得交換利益、創造共同利益，進行合作，以謀取各項利益的重要方法，若三項到位將有助於通盤了解日本對非洲的外交政策。. 第二節文獻討論一、社會交換論國際關係有兩大顯學，一是現實主義學派，一是自由主義學派。這兩大學派在國家利益的理論上，受到社會交換論(Social Exchange Theory)很大的影響，因而發展出相對利益和絕對利益的觀點。社會交換論形成於 1950 年代末期的美國，是汲取經濟學、人類學、行為心理學等多個學科精華，所發展出來的理論。其中亞當‧史密斯(Adam Smith)古典經濟學中的利潤、成本和交易等概念影響最大，交換行為是一種介於純粹利已或純粹利他的互惠互利行為，彼此都能受益的情形下，交換關係才會持續。而最早將交換理論引進政治分析是 R. L. Curry 和 L. L. Wade，在「A Theory of Political Exchange：Economic Reasoning in Political Analysis」書中指出，政治關係與其他社會關係一樣，是一種交換關係。而現實主義者主張國家間的交換關係以相對利益為目的；而自由主義者則主張國家間在交換利益時，不僅重視相對利益，也會考量絕對利益。二、現實主義現實主義者 David Baldwin 在「經濟馭國」(Economic Statecraft)一文中認為，對外援助是援助國將資源作為一種單邊、讓與性的轉移，表面上似乎不期望回報，實際上是有所期待，目的在影響受援國，切斷援助時，足以產生威嚇效果4。但是到 1990 年為止，從非洲來看，在日本的出口和進口僅佔整體對外貿易 2%強，兩者相隔遙遠，發生戰爭的機率微乎其微，日本更不需要對它產生威嚇的效用。假設日本政府的政治利益是志在成為聯合國安全理事會常任理事國，則 1993 年起應持續增加雙邊政府開發援助，但事實不然，從 1996 年橋本龍太郎(Ryutaro Hashimoto) 當權，直至 2003 年日本對非洲的政府開發援助改變不大(詳見圖 1-1)。而 1993 年起日本對非出口逐漸減少，進口逐漸增加，最後在 2001 年出現驚人的改變，由貿易順差變為貿易逆差(詳見圖 1-2)。代表著日本追求的政治利益，不只是援助關係. 4. David A. Baldwin, Economic Statecraft, (Princeton, NY: Princeton University Press, 1985), pp. 293-294. 10.

(12) 可以充分說明，現實主義忽略的經濟安全，必須列入考慮，因而本文將日非之間的經貿投資，列入研究範圍。 3500 3000 2500. 2000 1500. 贈與. 1000. 日圓貸款. 500. ODA. 0 -500 19931995199719992001200320052007200920112013 -1000 -1500 -2000. (註)作者自行繪製。資料來源：日本外務省国別・援助形態別の援助実績検索 http://www3.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/kuni/index.php (查閱日期： 2015 年 5 月 5 日) 圖 1- 1 1993 年至 2014 年日本外務省在漠南非洲的各項 ODA 援助實績 (單位：百萬美元). (註)作者自行繪製。資料來源：日本財務省貿易統計 http://www.customs.go.jp/toukei/srch/index.htm (查閱日期：2014 年 10 月 8 日) 圖 1- 2 1993 年至 2014 年日本對非洲貿易進出口額(單位：百萬日圓元) 11.

(13) 三、自由主義日非之間差異性大，日本擁有 1.4 億人口且人口密度高居世界第四，是屬於已開發的人力資源型國，接近單一民族，人民的認同度高且文化同質性高，政治民主自由而相當穩定；相較之下，非洲國家多，但強國相對稀少，僅有北非埃及，南非、東部衣索比亞及西非奈及利亞等區域大國，多數人口密度不高，國家發展型態偏向資源豐富型國，但各國的部族眾多且分布和國家疆域劃分不一，族群衝突時有，國內政治不穩定，過去深受資源的詛咒(resource curse)。日非之間的生產要素稟賦，高度存在著互補性，兩國進行商業行為後，絕對利益將可增加。從戰後吉田茂(Shigeru Yoshida)首相主張貿易立國，韓戰爆發後，日本開始向世界出口輕工業產品，對象包括非洲，同時也進口非洲的天然資源和原物料；2001 年森喜朗以日本首相身分首訪非洲後，貿易量快速增加。在直接投資方面，1962 年日本豐田汽車進入南非設廠，在當地僱用廉價勞工，組裝汽車。1964 年禁止在南非直接投資後，日本企業開始在其他漠南非洲國家，進行多元產業投資，東京國際非洲發展會議(TICAD)後日本開始出現積極投資人力資源的現象，提供非洲當地人民職業訓練和赴日研修的機會。日本企業和非洲合作開發天然氣等商業活動，也孕育而生，如三井物產和莫三比克國家石油公司預計 2018 年展開開採天然氣計畫，建設火力發電站和化工廠等5。所以新自由主義者 Robert Keohane 認為，國家間進行貿易，除了會產生互賴和互惠現象，透過制度的創新，可以產生信任和義務，創造出雙方的共同利益，形成合作6。日非之間存在著某種國際建制，因為國家間在某個議題上，有了共同利益的話，便會使用制度來克服合作的障礙，而這些共同利益關係是否有助於促成日非進行更高階議題的合作，則有必要進一步探明。四、安全觀點日本對非洲的政府開發援助、貿易和投資的經濟關係在 1993 年第一屆東京國際非洲發展會議(TICAD I)舉辦前，已經三項到位，為何日本還要透過聯合國體系援助非洲和宣布增加援助金額?根據學者 Tukumbi Lumumba-Kasongo 的看法，研究日非的外交關係，傳統的現實或自由主義觀點，已經不敷使用，應該列入歷史背景和文化等因素作為考量，才能釐清箇中原因所在。他認為日本和非洲之間存在的共同利益，就是安全。首先他指出，日本外交政策的特色來自於它的和平憲法，因為日本沒有也不得使用攻擊性武器，所以日本的安全來自於合作，唯有促進和其他國家的經濟發展才能取得集體安全。而日本期望透過聯合國以集體力量獲得自身安全，更希望成為聯合國安全理事會常任理事國，主掌整個國際社會的和平與安定。而安全也是非洲的重要利益，許多非洲國家因為部族問題，導致國內戰爭和衝突頻繁，於是政府視國家和平穩定為首要任務，他們也希望透過非洲聯盟的團結和聯合國的協助，最後使整個非洲和平穩定、經濟繁榮發展。所以日非都想要獲得安全，這也就是日本要透過聯合國體系增加對非洲開發援助的箇中原因 5. 6. 日經中文網-三井物產與莫三比克公司展開合作，拓展天然氣業務 http://zh.cn.nikkei.com/china/pr/mitsui/a161.html (查閱日期：2014 年 7 月 7 日) Robert O. Keohane, “Reciprocity in International Relations”, International Organization, Vol. 40, No. 1, (Winter 1986), pp. 1-27. 12.

(14) 所在(表 1-1) 7。表 1- 1 人口國家類型文化安全手段目標共同利益. Tukumbi Lumumba-Kasongo 的比較日本和非洲國家的異同日本非洲國家. 1.3 億人口且人口密度高已開發的人力資源型國近單一民族，認同度高且文化同質性高集體安全透過 UN 集體力量+UNSC 常任理事維護世界和平的大國. 只有奈及利亞(1.6 億)人口高於日本資源豐富型國部族眾多且分布和國家疆域劃分不一國內和平穩定透過 AU+FDI 整個非洲的和平與穩定. 政治利益-共同政治安全(聯合國改革) (註)作者自整理。資料來源：Tukumbi Lumumba-Kasongo “Japan-Africa Relations” 五、國際建制觀點參考上述各位學者看法後，發現日非關係並非單純的援助關係可以充分解釋，除了輔以自由主義者從經貿角度的觀察，本論文認為應該透過國際建制的觀點，加以研究。根據 David A. Lake 的理論，在霸權建立的體制中，國家可分為領導者、追隨者、破壞者及搭便車四個角色8，學者 Inoguchi Takashi9、Kent E. Calder10和高橋基樹11則認為日本的行為受美國因素所影響，長久以來是屬於制度支持者。霸權是制度中，最主要的受惠者，而聯合國援助體制事實上，是美國霸權以「華盛頓共識」(Washington Consensus)為基礎所建立的體制，日本以制度支持者的身分，透過非洲問題，日本不斷建立國際建制，並從公共財中，取得國家利益。日本在冷戰後開始有系統地對非洲進行援助，透過東京國際非洲發展會議 (TICAD)和聯合國、G7/G8、OECD 等聯合國強大的援助體系，有助於增加國家利益。日本自中曾根康弘(Yasuhiro Nakasone)推動「政治大國」路線以來，代表政治大國的最佳象徵就是成為聯合國安理會的常任理事國之一，要取得國際社會的支持，就是透過國際貢獻，聯合國是一個重要的國際平台。而 1990 年代初，當時聯合國秘書長蓋里建議日本參與聯合國維持和平活動(United Nations Peacekeeping Operation, 簡稱 PKOs)作為國際貢獻。另一方面，日本右派認為此舉將有助於日本自衛隊走上國際舞台，為日本往正常國家鋪路。因此透過國內因素、國際因素及國際建制三方面的，將有助於本論文瞭解日本對非洲政策的改變，及追求的國家利益改變。. 7. Tukumbi Lumumba-Kasongo, Japan-Africa Relations, (New York: Palgrave MacMillan, 2010), pp. 164-181. 8 David A. Lake, “International Economic Structures and American Foreign Economic Policy, 1887-1934,” World Politics, Vol. 35, No.4 (Jul 1983),pp.522. 9 Inoguchi Takashi, “Japan’s Images and Options: Not a Challenger, but a Support,” Journal of Japan Studies. Vol.12. No.1. (Winter 1986), pp. 95-119. 10 Kent E Calder, “Japanese Foreign Economic Policy Formation: Explaining the Reactive State,” World Politics,Vol. 40, No.4, (Jul 1988 ), pp.517-541. 11 高橋基樹，日本の対アフリカ援助外交の変遷：「反応」性と政治意思の欠如，国際問題(東京： 2010)，No. 591, 頁 14-27。 13.

(15) 第三節研究方法一、歷史分析法由於日本受到戰後體制的影響，為確定冷戰後是否仍然延續冷戰期間的政策，故本文將進行系統性的歷史分析，談論到冷戰時期的日非關係，並檢視至目前，日本對非洲政策的演變。另外，日本對非洲政策在國際援助體制中，是否造成影響，而國際援助體制，又為日本對非洲政策上，帶來什麼影響。二、文獻分析法本文主要資料來源為日本外務省官方網站，如外交青書、政府開發援助白皮書。並且日本對外援助的相關官方資料，如國際協力機構(Japan International Cooperation Agency, 簡稱 JICA) 13 、日本貿易振興機構 (Japan External Trade Organization, 簡稱 JETRO)14的日本企業海外發展研究報告等第一手的官方資料為主。在貿易方面，參考日本財政省15的貿易統計；在資源能源統計方面，則是參考經濟產業省16和所屬的獨立行政法人石油天然氣‧金屬礦物資源機構(JOGMEC)17 的各項統計。非洲方面，則參考非洲聯盟(African Union, AU)網站18和非洲開發銀行(African Development Bank, AfDB)19以及聯合國相關部門20和經濟合作暨發展組織(Organization of Economic Cooperation and Development, OECD)21等所發布的統計和報告。歸納出日本對非洲政策之指導原則、決策因素、援助方式及成效，再輔以理論面之評估。 12. 三、數據分析法本文探討日本對非洲政策的演變，立足於政治利益和經濟利益的追求。為研究日非雙方在國際結構所處地位，除了上述官方機構所發布的統計資料外，也將參考 OECD、世界銀行和聯合國等統計資料，比較援助、貿易和投資數據。. 12 13 14. 15 16 17. 18 19 20. 21. 日本外務省官方網站 http://www.mofa.go.jp/mofaj (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 日本國際協力機構 http://www.jica.go.jp/index.html (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 日本貿易振興機構 http://www.jetro.go.jp/indexj.html (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 日本財政省 http://www.mof.go.jp/ (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 日本經濟產業省 http://www.meti.go.jp/ (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 日本獨立行政法人石油天然氣、金屬礦物資源機構 http://www.jogmec.go.jp/ (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 非洲聯盟 http://www.au.int/en/ (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 非洲開發銀行 http://www.afdb.org/en/ (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 聯合國相關部門包括「國際糧農組織」(Food and Agriculture Organization, FAO)、「聯合國貿易暨發展會議」(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)及專門機構「世界銀行」等。經濟合作暨發展組織 http://www.oecd.org/ (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 14.

(16) 四、個案分析法由於非洲幅員廣大，為使本文之研究有效歸納，僅就非洲重點國家，整理日本在非洲個別國家或非洲區域中的外交政策特性。另外，在各國對非洲政策部分，根據 OECD-DAC 的定義，將非洲大陸的援助國分為傳統援助國和新興援助國，並列入多邊組織，討論各自對消除非洲貧窮的努力。. 第四節研究架構與章節安排一、研究架構研究框架為處於戰後體制的日本，從「政治大國論」提出後，國際環境處於援助非洲熱中，財政省和經濟產業省等經濟官僚和外務省的政治官僚間的權力變化，而藉由自民黨政治家和首相的政策改變，外務省的權力最後超越經濟官僚。在外務省官僚權力上升過程中，透過國際貢獻，也就是聯合國援助體制及聯合國維持和平活動的參與，日本對非洲政策的政治利益也優先了經濟利益。. 資料來源：作者自行繪製。圖 1- 3 冷戰後日本對非洲政策中決策者權力消長二、章節安排本論文分為六個章節。首先，第一章說明本文的研究動機與研究目的。第二章第一節開始，探討影響日本對非洲外交政策的國內外因素。在戰後體制的架構下，日本政府的政策決策模式，交織出日本和各國交往合作特有的經濟外交，包括援助、貿易和投資。而第二節則探討冷戰後，國際結構的改變、非洲地位的上升和聯合國等三項國際因素的改變，影響到日本對非洲外交政策中，追求利益的改變。第三節則歸納出日本對非洲外交政策的特色；第四節為小結。第三章則進入日本對非洲的政府開發援助政策，第一節首先檢視隨著與國際援助潮流，日本援助體制的發展情形，而傳統對非洲的政府開發援助情形；第二節則是分析東京國際非洲發展會議，作為冷戰後日本對非洲的政府開發援助的開端。 15.

(17) 第三節則分析冷戰後日本在非洲的政府開發援助；第四節為小結。第四章則進入日本對非洲的貿易及投資政策，第一節首先檢視非洲的經濟現況。第二節則是分析冷戰後日本在非洲的貿易及投資；第三節則是敘述日本在非洲各區域現況；第四節為小結。第五章則說明各國對非洲政策，根據 OECD-DAC 的定義，第一節說明早期的傳統援助國，包括美國、法國、德國、英國以及後來加入的韓國；第二節則是近年來的新興援助國，包括中國、印度、巴西和土耳其；第三節則納入包括 G7/G8、 OECD 和 EU 等多邊組織，在非洲援助中發揮的角色；第四節為小結。第六章則提出結論，歸納日非關係始於經濟利益交換，從一開始處於現實主義者主張的利益交換的階段，日本為追求政治利益後，進行經濟合作，未來將形成共同利益，這是目前日本國內，無論政治家、官僚和財界對於非洲政策都產生的共識。在未來展望部分，未來經濟官僚的權力是否隨著非洲經濟發展，再度上升；非洲是中日競合的場域以及非洲崛起的意義等，給予展望與建議。. 第五節研究範圍與限制一、研究範圍： (一) 研究時間本論文在時間上以冷戰結束後至 2015 年 5 月止，為研究範圍。惟為了比較冷戰後日本對非洲援助目的的變化，必須與冷戰期間的日非關係做比較。 (二) 研究主體本論文的研究目的為從日本對非洲外交政策中，觀察日本追求國家利益的改變現象。故將政治利益定義為日本的中國因素、國際威望和入常機會，追求的手段是政治官僚透過無償援助；經濟利益則定義為確保能資源和日本海外商業利益發展，追求的手段是經濟官僚透過日圓貸款，財界的直接投資和貿易量。兩者的利益並非零和，而是採取相對地概念。 (三) 研究對象 1.日本本論文從財政省、經濟產業省和外務省官僚的權力消長，以及日本政黨自民黨的派閥起落、首相的領導權力大小以及財界的利益所好，探討對非洲政策的影響。 2.非洲. 16.

(18) 非洲是世界第二大洲，目前共有 54 國22，在區域劃分上，根據日本外務省網站公布的最新 ODA 實施地圖，日本政府以撒哈拉沙漠為界，分為北非和漠南非洲 (Sub-Sahara Africa)，其中埃及、利比亞、阿爾及利亞、突尼西亞和摩洛哥五國劃入實施地圖的中東北非區域；其餘 49 國則屬於漠南非洲(詳見圖 1-4、表 1-1)。如此分別，是因為撒哈拉以北以伊斯蘭阿拉伯人為主；在廣大的漠南非洲，多數人種為黑人，皮膚黝黑，故漠南非洲又稱為「黑非洲」。但本文想研究的並非只是日本在漠南非洲的援助情況，為維持非洲大陸完整性，北非仍列入觀察。然而非洲國家為數眾多，限於篇幅，本文將依照外務省的劃分，針對非洲五大區域進行觀察，再輔以重點國家，如埃及、南非和衣索比亞等區域大國進行詳細的觀察。. (註)作者自行整理。資料來源：日本外務省 ODA 實施地圖圖 1- 4 非洲地圖 22. 非洲事實上有 55 國，1982 年撒拉威阿拉伯民主共和國(Sahrawi Arab Democratic Republic)由非洲聯盟承認為會員國，但未加入聯合國，日本也未承認。而漠南非洲區域直到 2011 年才正式出現在日本 ODA 實施地圖中。2008 年以前蘇丹屬於中東地區。南蘇丹則是非洲也是世界最新的國家，2011 年建立。由於國際間劃分非洲區域並無一致，本文主要在研究日非關係，故以日本外務省公布的最新 ODA 實施地圖為準。http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/region/index.html (查閱日期：2014 年 9 月 28 日) 17.

(19) 表 1- 2 日本政府劃分的非洲區域與國家阿爾及利亞 (Algeria) 、埃及 (Egypt) 、突尼西亞 (Tunisia) 、摩洛哥北非 5 國 (Morroco)和利比亞(Libya)。烏干達(Uganda)、衣索比亞(Ethiopia)、厄利垂亞(Eritrea)、葛摩(Comoros)、蘇丹(Sudan)、塞席爾(Seychelles)、索馬東部非利亞(Somalia)、肯亞(Kenya)、吉布地(Djibouti)、坦尚尼亞洲 14 國 (Tanzania) 、馬達加斯加 (Madagascar) 、南蘇丹 (South Sudan)、模里西斯(Mauritius)和盧安達(Rwanda)。迦納(Ghana)、維德角(Cape Verde)、甘比亞(Gambia)、幾內亞(Guinea)、獅子山共和國(Sierra Leone)、布吉納法索西部非 (Burkina Faso)、塞內加爾(Senegal)、多哥(Togo)、奈及利洲 16 國亞(Nigeria)、幾內亞比索(Guinea Bissau)、象牙海岸(Côte d’Ivoire) 、貝南 (Benin) 、馬利 (Mali) 、茅利塔尼亞漠南非洲 (Mauritania)、賴比瑞亞(Liberia)和尼日(Niger)。 49 國加彭(Gabon)、喀麥隆(Cameroon)、剛果共和國(Republic of Congo)、剛果民主共和國(Republic) 、聖多美普林西比(Sao 中部非 Tome Principe)、赤道幾內亞 (Equatorial Guinea)、查德洲9國 (Chad)、中非共和國(Republic of Central Africa)和蒲隆地 (Burundi)。安哥拉(Angola)、尚比亞(Zambia)、辛巴威(Zimbabwe)、南部非史瓦濟蘭 (Swaziland) 、納米比亞 (Namibia) 、馬拉威洲 10 國 (Malawi)、波札那(Botswana)、南非(South Africa)、莫三比克(Mozambique)和賴索托(Lesotho)。資料來源：日本外務省「日本とアフリカ～躍動のアフリカと手を携えて」パンフレット・リーフレット http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/pub/pamph/japan_africa.html (查閱日期：2014 年 6 月 14 日) 二、研究限制： (一) 日非間的外交關係，以日本外務省、財務省和經濟產業省等公布的官方資料和研究報告為主要資料。而各種年度統計數據，必須在新的一年度，甚或兩年後才能完成，故本文的資料無法完全以 2014 年的資料為標準，但將儘可能收集最新資料來呈現。 (二) 由於非洲地域廣大，為使本文之研究有效歸納，僅就非洲重點國家，整理日本在非洲個別國家或非洲區域中的外交政策特性。此外，本文僅研究日本在非洲政策中，追求國家利益改變的現象，並不探討亞洲政策和非洲政策孰重孰輕。 (三) 作者不諳英日文以外語文，文中傳統援助國和新型援助國資料，主要來自「JETRO 主要国の対アフリカ戦略」，資料有限，但本文以研究日本和非洲關係為目的，故其他援助國之分析僅為對照、輔助之用，應已足夠。 18.

(20) 第二章. 日本對非洲政策. 日本和非洲的關係真正開始引人注意，是從 1993 年第一屆東京國際非洲發展會議(Tokyo International Conference on African Development, TICAD)開始，TICAD 的倡議在冷戰結束前夕1，而冷戰的結束代表著日本與非洲外交關係邁向新階段。 1991 年日本外交青書指出，戰後日本有兩個外交階段，1970 年代以前是屬於戰後問題處理及復興階段，主要目標在締結和平條約、恢復邦交、加入聯合國等國際組織，回歸國際社會；1970 至 1980 年代，則是以「西方陣營先進民主主義工業國家」為己責，利用經濟力量，積極參與西方陣營和維護亞太地區安全。然而冷戰結束後，東西意識形態式微、亞洲新興工業國家崛起，對日本來說「西方陣營」和「先進民主主義工業國家」的意義已經逐漸消失。因此，1990 年代開始，是日本的外交轉換期，除了美日同盟更加重要，加強美日、歐日關係，提升與亞太地區國家間的信賴關係外，日本必須放大格局，協助亞、非和中美洲等區域發展經濟和技術，為世界的和平及安全作貢獻2。故本文在討論利用國際建制觀點後，將針對日本，這個所謂的國家行為者，進行內部分析，分別由國內和國際因素觀點，討論日本和改變對日本所追求的國家利益。結論將歸納出，日非關係始於經濟交換利益，冷戰後日本對非洲外交政策首度出現政治利益的追求，而 2005 年的聯合國改革失敗則是另一個轉捩點，日本開始追求政治利益至於經濟利益之前。隨著非洲和平安定及國際情勢的改變，日本企業增加非洲投資，預測雙方將會創造出共同的經濟利益，但是否日本能夠藉此創造共同的政治利益則尚有待進一步觀察。. 第一節. 國內因素對非洲外交政策的影響. 國內因素首先從戰後體制開始談論，其次討論日本政策決策者及日本經濟外交等，對非洲政策的影響。這些國內因素在某種程度上，導致日本只關注國內經濟和國際貿易，因而延宕了日本對非洲外交政策的政治利益追求。一、戰後體制 (一) 日本和平憲法二次大戰結束後，日本選擇優先發展經濟，最主要的原因是受限於日本和平憲法。第二次世界大戰後，美國為首的盟軍佔領戰敗國日本，主導新憲法草案。為了消滅日本軍國主義，1947 年制定的日本國憲法第九條規定日本放棄交戰權，不得保有任何作戰能力，因此日本憲法素有「和平憲法」或「非戰憲法」之稱。 1951 年各國簽署「舊金山對日和平條約」的同時，9 月美日締結了「美日安全保 1. 2. 1991 年 9 月 24 日，外務大臣中山太郎代表日本在聯合國大會發表演說，呼籲各國應該重視和加強對於非洲世界的援助和發展，倡議舉辦非洲元首級的開發會議。當時聯合國秘書長蓋里更建議日本能夠做出更多國際貢獻，為入常鋪路。詳細請參考第二章第二節聯合國改革部分。 1991 年日本外交青書 http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1991/h03-1-2.htm (查閱日期： 2014 年 10 月 1 日) 19.

(21) 障條約」，由美國全權負責日本的軍事安全。當時吉田茂首相等，面對國內反抗美日安保的高漲情緒，為防止左派掌權，和中右派集結起來，主張國家安全交諸美國，全力發展國內經濟和復興繁榮。於是在美國的軍事保護傘下，50 年代起日本選擇了「經濟大國」路線，又稱為「吉田主義」(Yoshida Doctrine)。這項決策影響深遠，即使岸信介上台後，雖然批評吉田外交的方式造成美日地位不對等，簽訂了新美日安保條約後，仍然以促進日本經濟成長為政策主軸，此後的池田勇人和佐藤榮作(Eisaku Sato)等首相也都繼承了「吉田主義」。因此日本能夠在短期間出現驚人的經濟成長，1968 年成為西方陣營中，GDP 僅次於美國的國家；1980 年代更超越蘇聯，成為世界第二大經濟體。在和平憲法的架構下，日本無法發展軍事，但是若以國際和平貢獻為名，則情況開始不同。1954 年日本政府在不修改和平憲法的情況下，成立專守防衛的自衛隊，而參議院也通過了禁止海外派兵的決議。但是 1992 年宮澤喜一(Kiichi Miyazawa)內閣時期通過了「聯合國維持和平活動協力法」(U.N. Peacekeeping Activities Cooperation Law, 簡稱 PKO 法) 3，讓自衛隊有了參與聯合國維持和平行動的法源依據，1995 年修改的「防衛計畫大綱」就列入了國際和平貢獻的職能， 2004 年再度修正的「防衛計畫大綱」，則明訂了國際和平合作是自衛隊的基本任務。 4 國際和平合作的內容包括聯合國維和行動和國際人道救援行動 (International Humanitarian Relief Operations, IHROs)，方式分為人員派遣(dispatch of personnel) 和實物貢獻(contribution in kind)；1998 年 6 月日本國會修正 PKO 法，增加國際選舉監督活動及透過聯合國難民高級專員辦事處(UNHCR)提供物資救援；2001 年 12 月國會再度修正 PKO 法，解除參加維持和平部隊(Peacekeeping Force, PKF)的限制、放寬武器使用和防衛對象的範圍。後來因為索馬利亞海盜猖獗，2009 年 6 月日本國會通過「海盜對策法」，將防衛對象擴大至外國船舶，2013 年在東非吉布地設立自衛隊首座海外軍事基地。如今自衛隊的海外派遣主要包括聯合國的派遣活動、支援多國部隊活動和打擊海盜三個方面，這些也都反映在非洲的軍事布局上。 (二) 對美協調因為軍事力量的限制，日本的外交政策常常依附於美國的意向，尤其在外交政策上，受到很大的箝制，故有「美壓式反應國家」(reactive state)之稱5。在這樣的背景下，日本透過東南亞的戰爭賠償經驗發展出自樹一格的經濟外交模式，也就是集援助、貿易和投資三位一體的經濟援助方式。1971 年美軍交還沖繩，日本宣布獨立自主；1972 年中日建交，亞洲邦交工作暫時告一段落，日本改變了一貫獲取經貿利益為主的外交趨向。1982 年中曾根康弘對於日本政治利益的提升，有了具體的看法，指出吉田式外交一味追隨美國、欠缺自主性，導致日本無國家發展策略可言，因而主張日本應成為「政治大國」，不應只是透過經濟手段來獲取單純的經濟利益，更應該藉著經濟外交的手段來提升日本的國際政治地位，及尋求 3. 4. 5. PKO 法的 3 大支柱為：①協助聯合國維持和平活動②協助國際人道救援活動③協助國際選舉監視活動，及參加 5 原則為：①雙方同意停戰。②接受國同意。③保持活動中立性。④前述 3 原則消失時，將中斷活動。⑤參加人員為保護生命及身體安全時，在最小的限度下，得使用武器。楊永明，日本安全防衛新走向，青年日報網站 http://www.youth.com.tw/db/epaper/es001002/eb0318.htm (查閱日期：2015 年 5 月 4 日) Kent E Calder, op. cit., pp.517-541. 20.

(22) 與日本實力相對的政治地位6。此後，日本首相在聯合國發表演說時，內容都會提及聯合國改革，甚至點名各工業先進國應了解協助漠南非洲開發的重要性，顯示日本意圖藉由非洲問題，進行國際貢獻，藉此提高國際威望及增加入常機會7，而 1993 年 TICAD I 召開使得「政治大國」這項主張終於有了具體的成果。 (三) 聯合國中心日本之所以提出聯合國改革的言論，除了想擺脫對美協調，另一個原因在於戰敗國的身分，一直以來阻礙了日本在國際權力政治的發展。1952 年日本申請加入聯合國，直到 1956 年才成功進入聯合國，之後對於「聯合國憲章」中，第 53 條、第 107 條的「敵國條款」多次表示不滿，提出修改憲章的要求8。如 1990 年第 45 屆聯合國大會外相中山太郎提出刪除「敵國條款」的要求、1992 年的宮澤喜一和 2000 年的小泉純一郎在聯合國公開演講中，也都一再度提出相同的要求。尤其，小泉時期，2003 年外相川口順子(Yoriko Kawaguchi)在聯合國大會討論到聯合國改革時，主張刪除該條款，2004 年川口又和小泉在會見聯合國秘書長安南時，再度提出希望重新評估該條款的要求。雖然 1958 年日本首度成為聯合國安理會的非常任理事國9，但真正的目的是想成為擁有否決權的常任理事國。安理會若能改革，將是國際權力政治再洗牌，有助於日本提升國際政治地位。1971 年在第三世界國家的協助下，中華人民共和國取得安理會的常任理事國席位，1973 年日本外務省外交青書提到，「中國取得代表權進入聯合國後，將援助外交的重點轉至非洲，對非洲的影響力將上升。今後日本更應該協助非洲國家發展經濟獨立及開發豐富的天然資源。」顯示在聯合國中國代表權事件後，日本意識到集結非洲的政治力量重要性，將有助於提高在聯合國的政治地位。1991 年 12 月日本駐聯合國大使波多野敬雄，在「朝日新聞」的採訪中曾提到，日本要在 1995 年聯合國成立 50 周年時，爭取成為常任理事國10。1993 年日本積極籌辦 TICAD，和非洲進行交往，不外乎想依循中共的模式，改革安理會，達成日本成為大國的最後目標。二、日本政策決策模式 (一) 首相冷戰結束後，海部俊樹(Toshiki Kaifu)、宮澤喜一、河野洋平(Yohei Kano)、細川護熙(Morihiro Hosokawa)、羽田孜(Tsutomu Hata)、村山富市(Tomiichi Murayama)、橋本龍太郎、小淵惠三(Keizo Obuchi)、森喜朗、小泉純一郎、安倍晉三(Shinzo Abe)、. 6. 本田優，日本に国家戦略はあるのか(東京：朝日新聞社，2007 年)，頁 85-89。東京大学東洋文化研究所田中明彦研究室-日本政府代表們在聯合國大會發表的演說 http://www.ioc.u-tokyo.ac.jp/~worldjpn/documents/indices/un/ (查閱日期：2014 年 7 月 11 日) 8 李建民，“普通國家”目標與日本對聯合國外交，當代亞太，第 7 期(2004 年)，頁 9-10。 9 2014 年止，日本總共擔任過 10 次非常任理事國，每次任期 2 年，分別是：1958 年、1966 年、 1971 年、1975 年、1981 年、1987 年、1992 年、1997 年、2005 年、2009 年。2016 年 1 月將第 11 次擔任非常任理事國，是聯合國史上成為非常任理事國次數最多的國家。 10 金熙德，日本聯合國外交的定位與演變，世界經濟與政治，第 5 期(2005 年)，頁 5。 7. 21.

(23) 福田康夫(Yasuo Hukuda)、麻生太郎(Taro Aso)、鳩山由紀夫(Yukio Hatoyama)、菅直人(Naoto Kan)、野田佳彥(Yoshihiko Noda)等共 16 位擔任過首相，其中訪問非洲的海部俊樹、村山富市、橋本龍太郎、森喜朗、小泉純一郎、安倍晉三和福田康夫等 8 位都是自民黨的首相(詳見表 2-1)。1990 年和 1995 年海部俊樹和村山富市先後訪問埃及，橋本龍太郎則是在卸任後訪問埃及和奈及利亞，可以看出冷戰結束後，日本對於非洲的外交重心停留在北非埃及，2001 年才首度有日本首相身分訪問漠南非洲。此外森喜朗、小泉純一郎及安倍晉三的派閥淵源深，有關研究將整理在自民黨部分，以下先介紹這三位首相的非洲政策： 1.森喜朗視非洲為日本擴大外交的一環森喜朗繼承了福田赳夫及安倍晉太郎的政策思想，認為冷戰格局解體，日本不僅在經濟方面，在維持國際和平方面也應分擔重責大任，他提倡維護人類安全，在他的發言裡更表示身為首相，要做一些不同於以往首相所做的事，尤其是過去外交關係薄弱的國家，所以在 2000 年沖繩 G7/G8 高峰會裡，力促非洲代表參加擴大大會，2001 年則是首度日本首相訪問漠南非洲。此外，他和時任聯合國人權委員會高級專員緒方貞子，合作協助國際社會解決非洲傳染病問題。同時，也在內閣設置「海外經濟合作會議」，發揮 ODA 的戰略性意義，提供開發中國家的發展和人道救助。因此非洲的意義，在森喜朗時，是作為擴大日本外交的一環，而森喜朗即使卸任後，仍然積極參與非洲事務及出席第四屆東京國際非洲發展會議 (TICAD IV)11。 2.小泉純一郎積極擴大非洲外交小泉純一郎的國家政策以實現日本成為超級政治大國為目標，故外交上極力追隨美國，希望獲得美國的認可和提攜，如為了支持反恐戰爭，2001 年通過「恐怖防止法案」、2003 年通過「支援伊拉克重建特別法」，派兵至伊拉克支援重建。此外為了積極進行國際和平貢獻，制定了「國民保護法」、「限制外國軍用品等海上運輸法案」、「自衛隊修改法案」、「支援美軍行動措施法案」、「特定公共設施利用法案」、「俘虜等處理法案」及「違反國際人道主義行為處罰法案等」等 7 項緊急事態法案，將自衛隊推向國際12。另外，他也修改了「ODA 大綱」，試圖以經濟援助的方式拉攏開發中國家，取得「入常」門票，但因為多次參拜靖國神社，拒絕承認過去侵略的歷史事實，激怒了中國和韓國等抵制日本的入常活動，最終使亞洲外交陷入危機。因此，為了維持外交及入常活動，小泉將注意力轉向非洲， 2003 年第三屆東京國際非洲發展會議(TICAD III)中，公開表示支持非洲提出的「非洲新夥伴發展計畫」(NEPAD)，任內大幅增加 ODA 資金、駐非洲的外館和機構辦事處，正視到漠南非洲的重要性。2006 年小泉訪問南非、埃及、衣索比亞和迦納，並成為第一位前往非洲聯盟總部的日本首相，象徵意義大。. 11 12. 森喜朗官方網站 http://www.mori-yoshiro.com/PolicyIdea/2-1.html (查閱日期：2015 年 10 月 18 日) 高洪，小泉政權在災年中的政治“豐收”─2004 年日本政治回顧與展望，日本學刊，第 1 期(2005 年)，頁 25。 22.

(24) 3.安倍晉三視非洲為戰略外交之一環安倍第一次上任時，修正「小泉外交」，積極修補和中韓兩國的關係，其中還提出將援非合作事項作為中日戰略互惠的一環，2007 年與溫家寶會晤時，談到「構築援非問題磋商框架」13。2012 年第二次上任時，安倍晉三高唱「地球儀外交」和「積極和平主義」，為了持續推動入常，更是歷任首相中，訪問非洲最多次者。2007 年第一次上任時訪問埃及外，第二次上任後，2013 年 8 月為視察自衛隊海外基地，訪問吉布地，2014 年 1 月則是訪問非洲象牙海岸、莫三比克、衣索比亞三國、2015 年 1 月年再度訪問埃及。2015 年 2 月安倍內閣將「ODA 大綱」更名為「開發協力大綱」，明定非洲是援助重點區域，提高非洲的重要性。9 月聯合國非洲地區經濟共同體主席國峰會時，更表示為了非洲和平和穩定，要積極做出貢獻。會後更表示 2016 年第六屆東京國際非洲發展會議(TICAD VI)，將首度在非洲肯亞召開，並且改為每三年舉辦一次14。表 2- 1 日本首相訪問非洲日本首相訪問非洲國家(西元年) 海部俊樹埃及(1990、卸任後 2001.3)、南非(卸任後 1996.5) 村山富市埃及(1995) 奈及利亞(1999.1 卸任後外交最高顧問)、埃及(卸任後 2001.10、橋本龍太郎 2004.3) 突尼西亞(1991 眾議員、2004 卸任後)、南非(2001.1、2004 及 2009 森喜朗卸任後特派大使)、肯亞和奈及利亞(2001)、阿爾及利亞(2004)、衣索比亞(2008.1 卸任後政府代表) 南非(2002.9)、埃及(2003.5)、衣索比亞 AU 總部(2006.4)、迦納小泉純一郎 (2006) 埃及(2007、2015.1)、吉布地(2013)、象牙海岸、莫三比克和衣索安倍晉三比亞(2014.1) 福田康夫烏干達、肯亞和波札那(2009) 鳩山由紀夫南非(2011.2 卸任後) (註)作者自行整理。參考資料：外務省-アフリカ二国間関係從各位首相正式訪問的次數來看，埃及和南非是日本非洲外交的重點國家，具有重要的政治性意義。另外，日本皇室訪問非洲也不遺餘力，但有趣的是，皇室以訪問漠南非洲為開始。1960 年當時還是皇太子的明仁夫婦就以皇室身分訪問衣索比亞，1983 年訪問尚比亞，1984 年則訪問剛果民主共和國15；2010 年現任皇太子德仁親王則訪問迦納，2013 年則訪問南非；2014 年文仁親王夫婦訪問尚比亞。. 13. 14. 15. 白如純、呂耀東，日本對非洲政策的演變與發展—以「非洲發展國際會議」為視點，日本學刊，第 5 期(2008)，頁 22。日本外務省日肯元首會談 http://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/ke/page4_001393.html (查閱日期： 2015 年 10 月 30 日中華人民共和國駐尚比亞共和國大使館經濟商務參贊處 http://zm.mofcom.gov.cn/article/f/201407/20140700656206.shtml (查閱日期：2014 年 9 月 29 日) 23.

(25) 16. 高圓宮妃殿下則訪問次數最多，1993 年訪問象牙海岸，1999 年訪問尚比亞，另外，共 3 次訪問埃及。(詳見表 2-2) 表 2- 2 日本皇室訪問非洲明仁天皇夫婦衣索比亞(1960.11)、尚比亞(1983)、剛果民主共和國(1984 薩伊) 德仁皇太子迦納(2010)、南非(2013.12) 文仁親王夫婦尚比亞(2014) 高圓宮殿下象牙海岸(1993)、突尼西亞(1996)、尚比亞(1999)、埃及(2000.5、 2009.6、2010.6) (註)作者自行整理。參考資料：外務省-外務省-アフリカ二国間関係雖說如此，日本為內閣制國家，皇室無實權，首相權力也不若總統制的行政首長握有實權，故除了代表決策者的行政首長之外，應考慮日本政治的運作模式。過去日本學者細谷千博(Chihiro Hosoya)考量總統制和內閣制的對稱性後，提出了「鐵三角模式」，指出「鐵三角模式」的三方支柱分別為自民黨、官僚和財界，中心點為內閣。鐵三角的成因是日本的政府官僚素有豐富的專業知識和行政指導的能力，財界希望政府官僚能夠制定有利企業的相關法規，但是前提是政治家們必須通過相關的法案，所以財界提供政治獻金給政治家，企圖促進有利企業發展的法案通過；而在日本戰後執政過程中，幾乎清一色由自民黨執政，自民黨長期取得財界的政治獻金作為政黨經營和競選的資金來源，如此三方緊密結合，因此形成鐵三角。然而細谷千博的「鐵三角模式」在 1977 年提出，卻未能預測到 1980 年代後政黨、外務省和 2001 年後首相權力上升的影響，所以未能指出鐵三角勢力發生消長的情形。前日本防衛大學校長五百旗頭真(Makoto Iokibe)更指出，小泉純一郎則不受政官財拘束，以獲取民意支持為依歸，屬於民粹型領導者17。例如佐藤榮作內閣結束後，自民黨出現了「三角大福中」的五大派閥政治18。首相通常是派閥之間妥協後的人選，所以日本的政治學界一般認為，首相的領導權力(leadership)薄弱。1996 年橋本龍太郎進行行政改革計畫，內容包括改變選舉制度、修正「政治資金規正法」，以及中央行政機關改制，目的在強化內閣官邸的領導能力。1999 年 7 月國會通過「中央省廳等改革關聯法」，2001 年 1 月正式啟動新機制。2005 年小泉純一郎藉著行政改革和 296 席獲得眾議院壓倒性的勝利，打破派閥鬥爭的原則，自行決定內閣人選，改變以往由下而上族議員的「政治主導」，形成由上而下的「官邸主導」或是「首相主導」決策模式。例如 2001 年小泉純一郎利用「經濟財政諮問會議」，取代過去財務省的預算編制主導權19；2006 年 4 月廢止了「對外經濟合作相關的閣僚會議」20，改設置「海外經濟合作會議」， 16. 17 18. 19 20. 新華網 2010 年 3 月 8 日日本皇太子德仁親王訪問加納 http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2010-03/08/content_13120060.htm (查閱日期：2014 年 9 月 29 日) 五百旗頭真，戦後日本外交史(東京：有斐閣，2008)，頁 267。三角大福中是指佐藤榮作之後，角逐自民黨總裁的五大勢力，分別是三木武夫、田中角榮、大平正芳、福田赳夫和中曾根康弘。信田智人，政治主導 VS.官僚支配(東京：朝日新聞出版，2013)，頁 107-113。 2003 年 8 月首相官邸設置「對外經濟協力相關閣僚會議」，由官房長官主持，只要官房長官要求任一閣員參加會議，該閣員就必須出席，出席的成員不定，會議目的在加強行政機關的聯繫。 24.

(26) 由首相主持，明訂應參加的人員，包括內閣官房長官、外相、財務大臣和經濟產業大臣，作為 ODA 戰略援助的司令塔。該會議審議 ODA 的策略後，交由各省廳制定具體計畫，外務省則擔任協調的角色21。在小泉時期，對外經濟援助不只是過去行政機構之間彼此協作的業務，已經升高為國家最高領導者，為了實現日本國家戰略進行決策的一部分。尤其 2012 年安倍重回政壇，年年訪問非洲大陸和增加援助的發言，其密集的程度，是所有首相中前所未有，也充分實現了他主張的日非外交政策。 (二) 官僚體系 1.財政省(Ministry of Finance, 簡稱 MOF))及經濟產業省(Ministry of Economy, Trade and Industry, 簡稱 METI) 要談論經濟利益，必須談到日本戰後的大藏省(現在的財政省)和通產省(現在的經濟產業省)。大藏省在 2001 年改為財政省前，一直被譽為是「官廳中的官廳」、「最強的官廳」，而大藏省的官僚則被稱為是「官僚中的官僚」，足見大藏省在各政府機關中舉足輕重的地位。即使美軍佔領日本時，進行諸多改革，政治人物紛紛遭到褫奪公權，唯獨大藏省和通產省的經濟官僚免於被解散，強大的權限得以延續，也因此成就了早期鐵三角中「官僚主導」的政治發展22。而官股入股財閥的情形23，在經濟官僚主導的「經濟大國」路線下，日本和世界各國之間，包括非洲，自然優先發展經貿關係，政治互動相對不熱絡。 2.外務省(Ministry of Foreign Affairs, 簡稱 MOFA) 就政治利益而言，1970 年代以前，日本外交政策主要在處理戰後問題及恢復亞洲各國邦交，故外務省早期偏重與亞洲國家的外交關係，有關非洲方面的外交編制遲至 2001 年後才有所改變。非洲獨立風潮期間，1961 年外務省在「歐亞局」下增設「中近東及非洲部」，由內部單位「非洲課」負責非洲事務24，1965 年「中近東及非洲部」雖然升格為「中近東非洲局」，但「非洲課」仍維持原層級，在漠南非洲當時只有 8 個大使館和 2 個總領事館25。2001 年中央行政機構進行改革，「中近東非洲局」更名為「中東非洲局」，為了推動非洲外交，「非洲課」雖然新增「非. 21. 22. 23 24. 25. 請參考：日本首相官邸-會議一覽 http://www.kantei.go.jp/jp/singi/oda/konkyo.html (查閱日期：2014 年 12 月 2 日) 2011 年民主黨首相野田佳彥廢止許多會議，包括「海外經濟協力會議」，改設統一性質的「國家戰略會議」。2013 年 3 月安倍晉三再度設置「經濟協力基礎建設戰略會議」，參加成員包括財務大臣、總務大臣、外務大臣、經濟產業大臣、國土交通大臣和經濟再生負責大臣。吳明上，日本政治過程的主導者：官僚、政黨及政治人物之間的競爭或合作?，問題與研究，第 47 期，第 3 卷(2008)，頁 51-73。例如三井石油開發株式會社，三井物產擁有 73.58%的股權，經濟產業省則擁有 20.03%股權。 1961 年日本外務省外交青書。日本外務省的組織層級為「局」、「部」、「課」。 http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1961/s36-2-2-8.htm#1 (查閱日期：2014 年 9 月 29 日) 1966 年日本外務省外交青書。http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1966/s41-3-8.htm (查閱日期：2014 年 9 月 29 日) 25.