第五章 日本與各主要非洲援助國之比較
第一節 傳統援助國
傳統援助國(traditional donors)主要是指 OECD-DAC 的成員國(OECD DAC donors)，這些國家的特色是在援助上必須遵守 OECD 的援助規定和實現聯合國「千 禧年發展目標」(MDGs)；主要有美、日、英、法、德、義和加拿大等七大援助國 (G7) 。本捷探討的傳統援助國，除了日本和美國以外，大多曾經都是非洲的殖民 母國(詳見圖 5-1)。另外，本節也列入新加入 OECD-DAC 的韓國，然而韓國的援助 型態與新興援助國較為類似，值得注意。
資料來源：國立師範大學全人教育百寶箱 圖二
http://hep.ccic.ntnu.edu.tw/browse2.php?s=220 (查閱日期：2015 年 3 月 20 日) 圖 5- 1 第一次世界大戰前歐洲各國在非洲的殖民狀況
雖然美國長久以來在國際援助中獨占鰲頭，但 2006 年以後才真正超越法國，
成為非洲的最大援助國(詳見圖 5-2)；而 2013 年英國首度超越法國，成為歐盟中對 非洲的最大援助國；日本則是傳統援助國中，提供最多非洲援助的亞洲國家，超 越義大利和加拿大(詳見圖 5-3、圖 5-4)。另外，韓國 2009 年 11 月加入 OECD-DAC，
成為第 24 個成員國，也是第二個加入該組織的亞洲國家，在過去曾是受援國，現 在則被視為新興的援助國，正積極地參與國際援助，非洲是援助重點地區，希望 藉此提升國際地位1。
資料來源：OECD Data http://data.oecd.org/oda/distribution-of-net-oda.htm (查閱日期：
2015 年 10 月 3 日) http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki.html 圖 5- 2 1990 年至 2013 年美國、日本、法國和英國在非洲的 ODA
資料來源：OECD Data http://data.oecd.org/oda/distribution-of-net-oda.htm (查閱日期：
2015 年 10 月 3 日)
圖 5- 3 2012 年 G7 援助非洲的 ODA 淨額
1 中華人民共和國商務部「韓國加入 DAC 向援助國轉換」
http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/200911/20091106644171.html (查閱日期：2015 年 5 月 5 日)
資料來源：OECD Data http://data.oecd.org/oda/distribution-of-net-oda.htm (查閱日期：
2015 年 10 月 3 日)
圖 5- 4 2013 年 G7 援助非洲的 ODA 淨額
一、美國
(一) 捍衛民主與人權的援助
早期美國對非洲外交政策的目標是對抗共產主義蘇聯的威脅，除了確保取得 非洲的戰略資源，首要工作在推動非洲國家的政治民主化。故在冷戰期間美國採 取有限交往(limited engagement)或是選擇性的交往(selective engagement)，提供親西 方非洲國家經濟和軍事援助，但也特意迴避曾屬於英法兩國殖民地的非洲國家事 務；1993 年美國宣布退出索馬利亞的「恢復希望行動」，不再接觸(disengagement) 非洲事務，坐視安哥拉、賴比瑞亞和獅子山等地內戰，盧安達、蒲隆地等種族大 屠殺；直到 1997 年柯林頓提出「非洲危機反應計畫」(African Crisis Response Initiative, ACRI) 2，才又再交往(re-engagement)。
卡特(Jimmy Carter)雖然是第一位訪問漠南非洲的美國總統，但美國對非洲外 政策大都出自於負責非洲事務的官員，美國總統咸少關切，直到 20 年後，才有了 第二位訪問漠南非洲的總統出現。執掌非洲事務的分工方式和日本外務省非常相 似，北非 5 國由國務院的近東及南亞司執掌(Bureau of Near Eastern and South Asia Affairs)，漠南非洲則是由非洲司(Bureau of African Affairs)負責3。執行機構則是 1961 年成立的國際開發署(Agency for International Development, AID)，主要負責雙 邊援助，在世界有 97 個辦事處。
2000 年柯林(Bill Clinton)頓簽署了「非洲成長暨機會法」(African Growth and Opportunity, AGOA)，對符合條件的非洲國家，提供優惠性關稅，促進非洲對美國 出口。而為了打開非洲市場和促進非洲民主化，1998 年 3 月底至 4 月初柯林頓便 訪問了迦納、烏干達、盧安達、南非、波札那和塞內加爾等 6 國，是有史以來訪
2 ACRI 目的為提供非洲國家維持和平部隊的訓練，當非洲國家發生內戰或衝突時，能有立即應變 的動員。
3 嚴震生，美國對非洲外交政策的回顧與展望，問題與研究，第 41 卷第 6 期(2002 年)，頁 126。
問非洲國家最多，也是時間最長的美國總統。
九一一事件後小布希(George W. Bush)視貧窮為恐怖分子孳生的來源，全面提 升美非關係，設立「千禧挑戰公司」(Millennium Challenge Corporation, MCC)，為 期三年，每年提供 50 億美元給符合民主條件的非洲國家改善貧窮；提供 150 億美 元，在非洲各地蓋診所、發放醫藥等物資，推動「抗愛滋病 5 年計畫」；提供 12 億美元防治瘧疾4。2003 年訪問塞內加爾，南非、波札那、烏干達及奈及利亞，其 中在塞國會晤西非 7 國元首；2008 年則訪問貝南、坦尚尼亞、盧安達、迦納和賴 比瑞亞等國。
前國務卿希拉蕊(Hilary Clinton)指出，歐巴馬(Barack Obama)非洲政策建構在 四大基礎上：促進商機與開發；加速經濟成長、貿易往來與投資；促進和平與安 全；同時強化民主體制5。但歐巴馬上任初期忙於中東戰事和全球金融風暴，連任 後，發表 2015 年前對外援助將增加至 500 美元，雖然訪問埃及和迦納，但無具體 的非洲政策，令非洲國家對這位「非洲之子」的總統感到失望。2013 年歐巴馬訪 問塞內加爾、南非和坦尚尼亞 3 國時，在南非開普敦發表了「電力非洲計畫」(Power Africa Initiative)，將提供 70 億美元協助非洲地熱發電，在 2018 年前讓衣索比亞、
迦納、肯亞、賴比瑞亞、奈及利亞和坦尚尼亞等 6 國的電力普及率增加 2 倍以上。
此外，歐巴馬在行程最後訪問坦尚尼亞時，和在非洲從事慈善活動的小布希不期 而遇，刻意營造重視非洲的氣氛。
就援助國家而言，英語系國家是美國援助的重點。其中賴比瑞亞是 1820 年代 由美國解放黑奴所建立的國家，在冷戰時期具有重要的戰略地位，1978 年卡特除 了訪問奈及利亞，就是賴比瑞亞，2008 年小布希特地訪問賴國總統希爾利夫(Ellen Sirleaf Johnson)，而希爾利夫也是非洲第一位的民選女總統。
(二) 對話機制
相對於其他援助國，美非之間的元首高峰會相當晚才成立，2014 年 8 月於華 府召開首屆「美非元首高峰會」(United States-Africa Leaders Summit)，在此之前則 是每年定期召開的非洲成長與機會法案(AGOA)論壇，也就 1999 年 3 月柯林頓政 府首度召開的美非部長級會議(U.S.-Africa Ministerial)。2009 年中國超越美國，成 為非洲最大的貿易夥伴，面對中國在非洲佈局及日益擴大的影響力，促使歐巴馬 在訪問南非期間，透露要舉辦元首級高峰會的意願。「美非元首高峰會」的特色是 美國仍然強調非洲國家民主政治的重要，例如埃及、辛巴威、蘇丹、馬達加斯加 和幾內亞比索就被排除在邀請外，僅 47 國參加。
(三) 貿易關係
美國一貫的作法是以貿易代替援助，來協助非洲發展。例如 2011 年第 10 屆 在尚比亞舉行的 AGOA 論壇，提出「擴大非洲競爭力和貿易倡議」(ACTE)，4 年 間提供 2,000 萬美元，協助非洲各國提高出口競爭力和生產附加價值高的產品。
4 2006 年 6 月 10 日大紀元「布希批准增援 4 個非洲國家對抗瘧疾」
http://www.epochtimes.com/b5/6/6/10/n1346252.htm (檢閱日期：2015 年 3 月 12 日)
5 希拉蕊‧羅登‧柯林頓著、楊明暐等譯，抉擇(台北：城邦文化，2014 年)，頁 345。
2012 年第 12 屆 AGOA 論壇，則把重點放在能夠促進貿易的基礎建設6。「美非元 首高峰會」則公布將提供 140 億美元投資非洲，加深美非經貿關係和援助基礎建 設。目前符合 AGOA 的非洲 40 國中，奈及利亞、安哥拉和南非是美國在非洲的三 大進口國，從奈、安兩國進口的商品，石油佔了 94%，其次進口加彭、查德和剛 果民主共和國的石油；南非則是鉑、鈀和鑽石等礦物及汽車、汽車零件佔多數。
而美國主要出口紡織和衣服。
二、法國
(一) 鞏固非洲法語系勢力，提倡合作夥伴關係
2006 年以前，法國對非洲的援助額幾乎都維持在世界第一，1994 年甚至達到 57.14 億美元。法國和非洲的關係，勝過其他援助國與非洲的關係，因為非洲是前 法國殖民地最集中的地區7，法語是非洲僅次於阿拉伯語和英語的第三語言。
在非洲的獨立浪潮中，1958 年戴高樂政府接連承認突尼西亞、摩洛哥和阿爾 及利亞獨立，主張以合作取代殖民政策，提倡建立「法蘭西共同體」，設立西非和 中非法朗區，並透過援助非洲來維持自身影響力，之後法國又接連創立「法語國 家組織」(Organization Internationale de la Francophonie, OIF)8和「法非高峰會」
(Conférence des Chefs d' Etats d' Afrique et de France, Franco-African Summit)。
但是 1995 年法國總統席拉克(Jacques Chirac)提出「法國新非洲政策」後，將 法非關係重新定位為「新型合作夥伴關係」，1997 年席哈克訪問馬利時，將法非關 係比喻為「兄弟關係」，而非「父子關係」，說明了法國力圖將法非關係由「依附 關係」轉變為「合作夥伴關係」9。另外，「法國新非洲政策」主張以增加投資和拓 展市場取代援助後，援助額就不斷下降，直到 2002 年才再度上升。原因在於 911 事件後，OECD-DAC 各國，尤其美國的援助快速增加，自然影響了法國。2002 年 席拉克宣布五年內增加 50%的 ODA，3 月在墨西哥蒙特雷大會上承諾，至少將一 半新的 ODA 用於非洲，11 月法非高峰會議正式宣布將增加 50%的援助給發展中 國家，其中漠南非洲的援助占總額 44%，加上北非，非洲占了將近 60%。2002 年 對非援助為 42.13 億美元，2006 年對非洲援助達到 58.11 億美元，這也是美法在非 洲援助競爭最激烈的時期。但 2008 年法國的經濟受到世界金融風暴影響，對非援 助減少到只有 31.40 億美元，2009 年後援助金額都保持在 40 億美元左右。
另外，法國在非洲有一項特別的援助，就是軍事援助。過去法國一直將非洲 視為後院，1960 年代開始，除了提供武器支持親法政權，與許多非洲國家簽有軍 事合作協定，派駐法國軍隊，截至 1994 年底，進行過 10 次軍事干涉。1997 年柯 林頓提出的 ACRI 時，法國甚至認為侵犯其傳統勢力範圍。
6 JETRO 主要国の対アフリカ戦略 http://www.jetro.go.jp/jfile/report/07001243/africa_strategy.pdf (檢 閱日期：2015 年 3 月 7 日)
7 法國在非洲原有 21 個殖民地，占非洲總面積 37%，相當於 19 個法國本土。
8 OIF 來自於「法蘭西共同體」的構想，1972 年在巴黎成立，1986 年密特朗召開首屆「法語國家 高峰會議」，每兩年召開 1 次，目前已進行 15 次。組織和會議的目的在加強法語國家間的交流 與合作，以維護法國在法語世界的中心地位。
9 李安山，淺析法國對非洲援助的歷史與現狀-兼談對中援助非洲工作的幾點思考，西亞非洲，第 11 期(2009 年)，頁 15-16。
非洲對於法國具有重要的外交意義，是法國維護其世界性大國地位的重要舞 台10， 維 持 非 洲 親 法 勢 力 更 是 重 要 ， 在 過 去 非 洲 常 被 稱 為 「 法 蘭 西 非 洲 」 (Françafrique)，可見法國和非洲之間的深厚關係。就援助國別而言，摩洛哥和阿爾
非洲對於法國具有重要的外交意義，是法國維護其世界性大國地位的重要舞 台10， 維 持 非 洲 親 法 勢 力 更 是 重 要 ， 在 過 去 非 洲 常 被 稱 為 「 法 蘭 西 非 洲 」 (Françafrique)，可見法國和非洲之間的深厚關係。就援助國別而言，摩洛哥和阿爾