第二章 日本對非洲政策
第二節 國際因素對非洲外交政策的影響
一、 國際結構
在「經濟大國」的路線下，日本全力發展經濟力，1980 年代日美發生嚴重的
75 石油危機共有 2 次，1973 年第 4 次中東戰爭導致第 1 次石油危機，阿拉伯產油國決議減少石油 生產及停止出口，導致石油價格由 1 桶不到 3 美元，一口氣增加到 1 桶 12 美元以上；第 2 石油 危機的原因為 1978 年的伊朗政變，伊朗停止生產石油 2 個月，導致石油價格由 1 桶 12.7 美元，
1981 年 10 月增加到 1 桶 34 美元，但日本已做好減少石油依賴的準備，故衝擊較小。
76 根據 1973 年日本外交青書，1960 年至 1969 年日本進口中東的石油，佔總石油進口量 85.9%，
前三大石油進口國分別為伊朗、沙烏地阿拉伯和科威特。其餘南洋地區 11.8%、非洲 1.7%和蘇 聯 0.2%。http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1973/s48-fuhyou-7-9.htm#m541 (查閱日期：
2014 年 9 月 30 日)
77 王正華，中華民國與聯合國史料彙編中華民國代表權(臺北：國史館，2001 年)，頁 167-168、頁 588-589、頁 691-692。
貿易摩擦，日本對美國貿易大量出超，年度貿易盈餘高達 500 億美元，是 1985 年 世界最大債權國，美國卻成為世界最大的債務國。一般認為日本強盛是因為美國 提供軍事保護，日本在搭便車效應(free ride)下，產生的外部利益，當時日本是世 界第七大軍事國，1989 年、1991 年 ODA 總額居世界之首，加上蘇聯瓦解，日本 治下的和平(Pax Nipponica)，甚至是日本主掌世界經濟的霸權論興起78。
然而 1990 年波灣戰爭爆發，從此改變了日本國際貢獻的方式。以美國為首的 聯軍發動代號「沙漠風暴」(Desert Storm)軍事行動，要求日本派遣自衛隊參與任 務，卻被日本所推辭，只捐款了 10 億美元支援多國籍部隊，因此被美國譏笑為童 子軍的捐款。雖然事後再追加 120 億美元，歐美等西方國家仍然批評日本一味的
「支票外交」(checkbook diplomacy)，指責日本應該承擔更多國際義務(Burden Sharing)。面對各方指責日本國際貢獻不力和美國總統老布希(George Bush)的施壓 下，1991 年 4 月海部俊樹指示派遣海上自衛隊至波灣進行掃雷任務，然而沒有法 律依據，引起了極大爭議。於是到了宮澤時期，1992 年 6 月 15 日第 123 屆臨時國 會中，通過了「聯合國維持和平活動協力法」(簡稱 PKO 法)79。換言之，冷戰結束 後，世界各國將矛頭指向日本，促使日本改變了國際貢獻的方式，PKO 法賦予了 自衛隊參與聯合國國際維持和平的法源依據。
(二) 國際援助潮流
最早的國際援助起於 1947 年，美國杜魯門總統推出「歐洲經濟復興計畫」， 即著名的「馬歇爾計畫」(the Marshall Plan)。當時代表自由陣營的美國，為了對抗 共產主義的蘇聯，開始提供西歐國家經濟上的援助，加速戰後重建，另外還提供 希臘、土耳其及蔣介石政權等經濟援助，目的在對抗共產主義。1959 年美國以國 際收支惡化為由，開始尋求其他西方國家分擔對外援助，1960 年 1 月倡議成立「開 發援助團體」(Development Assistance Group, DAG)，協調各國經濟援助，避免重 複浪費，使援助更有效率。1961 年 9 月經濟合作暨發展組織成立，DAG 隸屬於下，
更名為「發展援助委員會」(Development Assistance Committee，DAC)80。
東西問題獲得相對緩解後，1960 年代南北問題卻相對上升，1970 年代發生石 油危機， 1975 年在法國的倡議下，英美法德日義加等七大先進工業國集團(簡稱 G7)召開元首高峰會，討論如何改善世界經濟的問題。為了解決拉丁美洲國家政府 機關龐大卻無能的問題，美國財政部和國際貨幣基金會(International Monetary Foundation, IMF)、世界銀行(International Bank of Reconstruction and Development, IBRD)形成所謂的「華盛頓共識」(The Washington Consensus)，要求受援國必須進 行政府瘦身和加強市場自由化。特別是石油危機和糧荒造成非洲國家嚴重的經濟 停滯和國際負債，引起國際社會正視非洲問題，1980 年代國際援助出現非洲熱。
1982 年 IMF 與 IBRD 提出結構調整方案(Structural Adjustment Programes, 簡稱 SAPs)，1996 年再度倡議提出「高度負債國計劃」(Highly Indebted Poor Countries Initiative, HIPCs Initiative)，要求國際社會對 HIP 非洲國家實行債務減免。1999 年 9 月在聯合大會上，IMF 與 IBRD 決定對開發中國家制定「降低貧窮策略計畫書」
78 Ezra F. Vogel, “Pax Nipponica?” Foreign Affairs, Vol. 64, No. 4 (Spring 1986), pp. 752-767.
79 信田智人，冷戦後の日本外交：安全保障政策の国内政治過程(京都：ミネルヴァ書房，2006 年)，
頁 23-43。
80 DAC 是 OECD 的委員會之一，目前有 28 個會員國和 EU 加入，日本則是在 1964 年加入。
(Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP)，在受援國政府擁有主體意識(Ownership) 的前提下，與援助國、NGOs、公民及民間部門，共同參與策畫，以降低貧窮為目 標，進行為期 3 年的經社開發計畫。
而 PRSP 成為後來聯合國「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs)的基本策略。2000 年 9 月聯合國發表「千禧年宣言」(United Nations Millennium Declaration)，提出「千禧年發展目標」(MDGs)，具體列出八大目標81， 要在 2015 年前讓 1990 年世界貧窮人數減少一半。2003 年聯合國在墨西哥蒙特雷 (Monterrey)首度召開發展融資會議(International Conference on Financing for
Development)，為達成「千禧年發展目標」(MDGs)籌措發展資金。除了援助的量，
援助國也開始重視援助的質，2005 年 2 月 OECD-DAC 第二屆援助成效高層會議發 表「巴黎援助有效性宣言」(The Paris Declaration on Aid Effectiveness)，簡稱「巴 黎宣言」，確立各援助國應該遵循的「巴黎五原則」82，讓國際援助有效率、有效 果。2005 年 7 月第 31 屆蘇格蘭格倫伊格爾斯(Gleneagles)G8 高峰會，納入解決非 洲問題，各國承諾將對非援助金額增加一倍。
雖然日本主張冷戰結束後東西意識形態退燒，國際間出現援助疲態(aid fatigue)，
事實上國際援助一直非常活耀，英國的 The Overseas Development Institute 甚至將 非洲比喻為擁擠的援助市場(an increasingly crowded donor marketplace)。日本除了 在聯合國大會倡議解決非洲問題，透過聯合國援助體系，包括「聯合國開發計畫 署」(United Nations Development Programme, UNDP)、「國際糧農組織」和負責提 供融資和貸款的 IBRD 及 IMF 等機構，主張移植在亞洲締造的成功援助經驗，試 圖展現政治大國的「國際貢獻」，而 1993 年代表著日本發展政治利益的東京國際 非洲發展會議(TICAD)，就是在這個時空背景下誕生。
另外日本也參與了 OECD-DAC、八大先進工業國集團(簡稱 G8)及各種區域開 發銀行，如「亞洲開發銀行」(the Asian Development Bank, ADB)、「非洲開發銀行」
(the African Development Bank, AfDB)等，來凸顯日本參與各項國際和區域組織，
進行國際貢獻的努力。近年來，還有許多援助的競爭對手，特別像是中國、韓國、
巴西及印度等新興援助國(emerging donors/non-traditional donors)也紛紛出現83。 (三) 中國(中共)崛起
中國是影響日本 ODA 發展和對非洲援助的重要因素。首先，中國過去是日本 提供援助的重要國家之一，但是日本的援助間接助長了中國的軍事成長，加上波 斯灣事件的影響，於是「ODA 大綱」的限制軍事援助成為 ODA 四原則之一。
其次，中共成功取得聯合國中國代表席是日本借鏡的對象，因為中國是最早
81「千禧年發展目標」的八大目標為：(一)消彌極端貧窮和飢餓；(二)普及初等教育；(三)賦予婦女 權利並促進男女平等；(四)降低幼兒死亡率；(五)改善孕產婦保健；(六)努力對抗愛滋病和瘧疾；
(七)確保環境之永續發展；(八)促進全球合作發展。
82 巴黎五原則指：①主事權(Ownership)，由被援助國決定發展計畫和優先順序；②整合性 (Alignment)，援助國應該配合備援助國的計畫和制度；③協調性(Harmonization)，援助國間應 該互相溝通合作；④成效管理(Managing for Results)，有效管理資源和改善；⑤共同責任(Mutual Accountability)，援助國與被援助國間對於開發成果，負有互相說明的義務。
83 Leni Wild, Lisa Denney, Alina Rocha Menocal, and Matthew Feddes, Informing the Future of Japan’s ODA, Oct 2011, pp. 9-14.
發現非洲國家在聯合國具有影響力的國家。1949 年 10 月 1 日中華人民共和國宣告 次的「中非合作論壇」(Forum of China-Africa Cooperation, FOCAC)，作為中國和 非洲交流的國際平台，後來還提高會議的層級。往後胡錦濤更積極推動資源外交， http://202.84.17.73/world/htm/20000908/105241.htm (查閱日期：2014 年 4 月 25 日)
85 近藤大介，対中戦略：無益な戦争を回避するために(東京：講談社，2013)，頁 149。
86 2005 年世界華裔、韓裔等社團共同發起“徵集百萬簽名反對日本申常”的請願活動。此次請願 活動始于韓國，並且很快得到了亞洲各國和全世界華裔，韓裔的積極呼應。
然資源和能源，自然成了中日亟欲拉攏和競爭的目標。
二、非洲地位上升