中部非洲

剛果民主共和國，原名薩伊共和國，是石油危機期間，外相木村訪問的漠南 非洲國家之一，1984 年明仁當時也曾以皇太子的身分前往訪問該國。但是 1991 年 發生暴動後，日本停止雙邊援助，主要透過國際機關提供援助。1996 年爆發內戰，

接著 1998 年又與盧安達引發第二次剛果戰爭，直到 2002 年兩國簽訂「普勒托利 亞協議」(Pretoria Accord)，同意停戰後，2003 年日本才開始糧食援助，2004 年則 開始「警察民主化小組」合作案，2006 年 12 月剛果民主共和國實行民主化，2007 年 2 月兩國簽訂經濟合作協定，正式恢復經濟援助。2007 年 8 月 JICA 在剛國設立 駐在員事務所，2012 年 4 月升格為辦事處，2012 年剛果名主共和國已排名日本 ODA 金額在漠南非洲的第六位(詳見表 3-3)。但剛果因為政局長期不穩定，導致 2012 年人類開發指數中，成為指數最低與最貧窮的國家，在 187 國中，敬陪末座。

202 日本外務省政府開發援助(ODA)國別資料冊 2014

http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/kuni/14_databook/pdfs/05-00.pdf (查閱日期：2015 年 5 月 4 日)

第四節

小結

觀察日本援助體制的發展和國際援助的潮流，可以發現日本 ODA 的精神重視 的是海外經濟的獲利，而後者國際援助體制重視的是解決非洲結構性問題。當日 本對非洲進行援助時，一開始還是難以跳脫經濟獲利的概念，但藉由非洲問題，

外務省的權力卻逐漸勝出，日本對非洲的貧窮援助存在優先性。

如同外交青書所記載，1966 年開始提供烏干達、肯亞、坦尚尼亞和奈及利亞 四國日圓借款，主要是基於經濟考量，為了防止這些國家對日本限制進口。當時 財界在海外進行經濟合作，為了獲取更多的商業和經濟利益，1971 年新日本製鐵 會長 永 野重雄 (Shigeo Nagano) 在「對外 經濟合作審議會」 (External Economic Cooperation Council)²⁰³中，提議新設「對外開發協力省」，當時首相田中角榮也有 意設置「對外經濟合作大臣」一職，而 1977 年福田赳夫再度提議設置「經濟合作 廳」，但這些構想都被外務省以維護外交一元化為由，遭到強烈反對作罷²⁰⁴。 非洲無償贈與的金額低於日圓貸款的情形，到了 1981 年發生逆轉(贈與 13,134 萬美元，日圓借款 8,676 萬美元)，這個情形一直持續到 2012 年為止都沒有改變(詳 見表 2-4)。這故然和中曾根康弘的「政治大國論」有很大的關係，當時外務省為了 順應 1980 年代國際援助的「非洲熱」，順理成章將無償援助投入到非洲。但從大 藏省和通產業省的觀點，這不過是為了消耗 1980 年代膨大貿易黑字的處方之一，

因為根據 1986 年的前川報告，幫助日本減少出超，必須透過經常帳移轉，而推進 國際合作是選項之一²⁰⁵。

從 TICAD I 和 TICAD II 的會議內容不難發現，90 年代會議是由外務省單獨運 作，援助資金也是外務省掌握的無償資金和技術援助，反映出在當時其他省廳和 民間部門的興趣依舊停留在亞洲，都未積極參與非洲的開發。1993 年自民黨聲勢 下滑，「官僚主導」各自為政的色彩依舊濃厚。但是 2001 年日本開始行政改革，

則開始有了不同。為了加強「官邸主導」的決策系統，日本廢除過去在各省廳的

「政務次官」職位，新設「副大臣」2 名和「大臣政務官」3 名，以增加行政監督。

例如 2001 年 4 月田中真紀子(Makiko Tanaka)擔任外務大臣時，頒布一系列行政命 令，凍結外務省職員人事異動，改變過去只有重要行政官僚才能擔任美國大使、

聯合國等國際機關重要代表的慣例²⁰⁶。後來川口順子(Yoriko Kawaguchi)接任外務 大臣，對 ODA 進行改革，廣邀學者、專家和有國際組織相關經驗的人士，成立 ODA 綜合戰略會議，促進國民參與 ODA，讓 ODA 運作更透明，透過集思廣益的 方式，做成各受援國的援助計畫，目的都在提高外務省的運作機能及協調各省廳 合作。

1993 年 TICAD I，細川護熙表示提供 700 億美元至 750 億美元 ODA，是歷屆 TICAD 首相發布的最高援助金額。然而外務省的 ODA 預算在 1997 年達到最高後，

就一直下修，原因是國內嚴重的財政赤字，復因受到亞洲金融風暴的影響，於是 1999 年提出第六次 ODA 中期政策後，便決定不再擴大 ODA 的量，而改以注重

203 1958 年內閣會議通過設立「對外經濟協力審議會」的決議，由財界、民間學者等組成，是首相 的諮詢機關和對外經濟合作政策的指揮中心，如提議設立 OCTA。

204 金熙德，前揭『日本政府開發援助』，頁 116。

205 呂理州，日本戰後經濟史(台北：時報文化，1989 年)，頁 120。

206 必須由擔任過事務次官(相當於常務次長)的行政官僚才能勝任。

ODA 實施的有效性(詳見圖 3-2)。但值得注意的是，即使 ODA 預算持續減少，也 未影響到非洲地區得到的 ODA 分配比例，2006 年和 2007 年，獲得的 ODA 支出 比率甚至達到 34.1%和 29.4%，受到排擠的卻是以往日本重視的亞洲地區(詳見圖 3-3)。換言之，日本政府為了追求政治利益，陸續增加投入非洲的 ODA，轉而放 棄可以在亞洲獲得的經濟利益。

而從非洲地域來看，東部和南部非洲是日本援助的重點區域。其中南非、埃 及和衣索比亞對日本來說，政治意義特別重要。埃及雖然屬於北非和中東地區，

是日本向中東宣示援助政策的重要根據地；而南非則是日本向漠南非洲宣示政策 的重要根據地。日本和這兩個非洲南北大國都簽有「科學技術合作協定」²⁰⁷，透 過科學技術合作，運用權力平衡(Balance of Power)中，交往(engagement)方式，讓 這兩個區域強權都承擔了「三角合作」的任務，滿足埃及和南非作為非洲區域強 權的威望需求，藉此吸納強權，讓這些大國和日本在聯合國安理會改革的議題上 樂意達成共識。而衣索比亞則是代表非洲大陸發聲的管道，2006 年小泉純一郎在 AU 總部發表演說，表示聯合國安理會的改革，有賴日非加強合作，將衣國視為向 非洲聯盟宣示援助政策和追求政治利益的重要根據地。

207 2003 年 8 月簽訂「日本南非科學技術技術協定」，2004 年、2006 年、2009 年、2012 年和 2014 年，共舉行 5 次「日本南非科學技術合作共同委員會」。2010 年 6 月簽訂「日埃科學技術技術 協定」。

資料來源：外務省ODA預算http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/yosan.html (檢閱時間：2015年5月4日)

圖3- 2日本外務省ODA預算(一般會計當期預算)的變化

資料來源：外務省 2008 年版政府開發援助(ODA)白皮書 圖表 III-4²⁰⁸

http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/08_hakusho/zuhyou/index.html (查閱日期：2015 年 1 月 10 日)

圖 3- 3 日本根據地域分配的雙邊援助之變化(純支出額)

就 TICAD 的意義來看，TICAD 原本只是日本在聯合國一時的倡議，當初召開 的目的是呼籲各國重視非洲問題，和加強亞非合作關係。TICAD II 將 TICAD 常態 化，但是到了 TICAD III，日本政府邀請 UNDP 和 IBRD 作為共同主辦者之一，不 再強調亞非合作，轉而以「非洲新夥伴發展計畫」(NEPAD)作為 TICAD 會議的優 先考量，成了唯一代表聯合國的國際援助會議。這項轉變引起了非洲國家的興趣，

所以 TICAD IV 時，AU 取代了 GCA，成為主辦單位之一；TICAD IV 後，日本更 利用輪值 G8 議長國的身分，邀請數名非洲元首與會，將 TICAD IV 會議的討論結 果，放入高峰會的主題中，再度滿足這些非洲國家對於國際威望的需求。

總而言之，TICAD 將非洲問題與日本的政治利益作串聯，若是以經濟學的觀 點來說，日本政府類似以搭便車(free ride)的方式，將自己的對非洲政策和聯合國 援助系統掛勾，為國際作貢獻，取得外部利益部分，就是本文所指的政治利益。

從歷屆 TICAD 也可看到國際建制(International Regime)的變遷情形，帶領變遷的日 本原本是援助體制的追隨著，但逐漸成為建制的領導者。在 OECD-DAC 和 UN 的 會議中，日本的提議都成為會議的結論之一，如受援國的主事權、援助國間的協 調性、「南南協力」和「千禧年發展目標」(MDGs)等。而就制度領導者來說，其所 建立的國際建制，自身是最大的受惠者，除了享受實質利益，就是國際威望，這 兩者都是日本想從非洲國家身上獲得的。然而，在任何國際建制都有挑戰者，諸 如中國等未能配合建制的新興援助國家，就會阻礙到國際援助建制的穩定，影響 到日本所追求的國家利益。

208 1997 年日本在非洲 ODA 支出比率為 12.1%；1998 年為 11.0%；1999 年為 9.5%，2000 年為 10.1%，

雖然 ODA 預算減少，但就整體支出比率來看，1990 年至 2000 年間對非洲影響不大。

第四章 日本對非洲的貿易及投資

本章首先說明非洲的經濟現況，其次說明日本海外貿易與投資的發展過程，

為何非洲再度成為日本追求海外經濟利益的目標之一，以冷戰後日本在非洲的貿 易及投資為例。而為了減少基礎建設等投資的成本，吸引日本企業前往投資及避 免可能發生的經濟利益衝突，日本傾向和各經貿夥伴合作。雖然日本追求政治利 益的優先性取代經濟利益，積極配合非洲國家提出的國家建設計劃，但是未曾放 棄「經濟大國」路線以來，所追求的經濟利益。

第一節 非洲的經濟狀況

非洲國家過去淪為殖民地，成為帝國主義者掠奪資源和剝削的對象，整個大 陸缺乏建設，電力不足、水資源缺乏，只有為了運輸農礦產，才特別興建鐵路和 港口，而公路等重要聯繫道路相當缺乏。如 1885 年英國為開採南非慶伯利(Kimberly) 鑽石礦¹，建設慶伯利至開普敦的鐵路；為開採黃金海岸(今迦納)金礦，建造鐵路；

為運輸棉花，建設奈及利亞「卡諾—拉哥斯(Kano-Lagos)鐵路」。

非洲殖民地紛紛獨立後，種族衝突和內戰不斷，破壞了原有的基礎設施和運 輸系統，甚至缺乏專業能力和技術維修，多數破舊不堪，因而維持著黑暗的面貌。

簡單的加工工作大部分操之於外人之手，西非掌握於歐洲人手中，東非則是掌握 在歐洲和亞洲人手中。非洲有 70%人口居住在鄉村，其中 90%人口從事農業，但 因為天候、地理因素及生產技術落後等，生產糧食不足，製造業不發達，無法足 夠供給非洲快速增加的人口，不得不從外國進口，非洲獨立後受到殖民經濟的影 響，仍然靠生產初級產業產品，賺取外匯為主要收入來源，經濟發展極為扭曲。

簡單的加工工作大部分操之於外人之手，西非掌握於歐洲人手中，東非則是掌握 在歐洲和亞洲人手中。非洲有 70%人口居住在鄉村，其中 90%人口從事農業，但 因為天候、地理因素及生產技術落後等，生產糧食不足，製造業不發達，無法足 夠供給非洲快速增加的人口，不得不從外國進口，非洲獨立後受到殖民經濟的影 響，仍然靠生產初級產業產品，賺取外匯為主要收入來源，經濟發展極為扭曲。