大里市都市防災空間系統規劃

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第一章緒論

第一節研究動機與目的

一、研究動機台灣地區近幾年來因歷經數次重大天然災害的影響，造成國人生命財產嚴重的損失，建構安全都市環境亦成為目前各地方政府的規劃重點。根據「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第七條規定「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討」。主要目的係從都市空間角度探討居民在災害發生所需救援、避難場所以及相關單位救助、運送等之協助，做到事先防範災害發生所造成的人員傷亡或急難救助問題，並可提升地區行政組織、在地居民對於災害的應變處理能力。台灣經歷民國八十八年的 921 集集大地震，中央到地方政府對都市防災議題愈趨重視，相關的災害防救法令與措施、防救災的空間規劃與研究、防災社區的觀念養成與訓練，均在相關部門陸續展開；民國八十九年七月公佈的「災害防救法」中更明訂災害防救的組織、計畫、預防、應變措施與復原重建等相關負責機構及災害防救項目，進而建構全國的防救災體系，以整體形塑安全都市的生活環境為最終之目的。為求防災計畫確切的落實與執行，除相關防災法令的訂定與政策的指導外，都市空間實質環境的規劃便成為防災理念實踐的最佳方式。本研究以社區居民生活領域為基礎，規劃週邊熟悉的安全生活環境作為防救災的據點、路線及避難收容中心等實質空間系統規劃，期能提供在地居民一個安心、安全的生活環境，建立一個兼具防災機能的地區生活圈。二、研究目的都市防災首重預防與整備，因應災害防救法的實施，各級政府訂定地區災害防救計畫，進而降低災情蔓延與擴大。而台中縣大里市公所目前也因應不同災害類別進行行政編組，建立災害發生的處理機制，減低居民因災害而造成的財產損失及遺憾。

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92 本研究基於災害預防勝於災後補救，提出平時街區環境的整備與規劃為都市防災首重之要務。大里市在歷經地震的創傷後，提出災後重建綱要計畫，建構了大里市都市空間初期的防災規劃與調查，而欲建構都市空間的防災系統，應先瞭解該都市的災害種類與課題，提出防災構想與因應策略。本研究地區-大里市俾依此架構來進行研究，進而形塑一個安全的生活街區。故本文研究目的如下： (一)協助公部門彙整國內目前有關「空間防災」之法令，提供未來大里市地方政府及相關單位參考，並作為本研究空間防災定位釐清。 (二)針對大里市的都市特色，將目前易衍生潛在災害的各種種類以及有關空間防災資源要件，如公共設施區位、道路系統等建立於完整之資料庫系統，並強化地區公共設施在都市防災中之角色與功能，作為防災規劃建設之參考。 (三)藉由相關理論及大里市有關空間防災資源的建構，透過 GIS 系統功能規劃出大里市未來空間防災系統與運作方式。 (四)針對本研究完成之「大里市空間防災系統」，從中選定大里市易發生災害之潛在區域進一步透過模擬災害發生之救災系統運作達到系統建構之主要功能。 (五)透過大里市空間防災系統規劃，再由 GIS 疊圖方式檢視目前大里市都市計畫相關辦理情形，以彙整大里市空間防災課題，並進一步提出未來短中長期執行計畫，提供大里市公所參考依據。

第二節研究範圍與重要性

一、研究範圍

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93 本案研究範圍說明如下： (一)基本資料大里市位居台灣中部台中盆地之東南端，北接台中市，南臨霧峰鄉，東為太平鄉，西與烏日鄉相隔為界（見圖 1-2.1）。全市面積為 28.8758 平方公里，東西相距約 8.15 公里，南北則有 4.52 公里。為台中縣面積排位第 18 個鄉鎮市。本市轄區內有 27 個里共有 733 鄰，居住戶數為 51,520 戶，總人數為 178,763 人註1_{，每戶平均人數} 為 3.46 人，人口密度為 6,191 人/平方公里。就都市規模而言，大里市是台中縣所有鄉鎮市中規模最大的地區註2_。圖 1-2.1 大里市地理位置資料來源：劉邦裕總編輯，「台中縣環境白皮書」，民國 83 年，本研究編繪有鑑於災害種類繁多，且發生時均已超越行政區域界線，加上地震發生經常無預警情形下造成影響最鉅，為確保地區能在土地使用規劃方面有效達到防災、減災、救災目的，促使地區居民災害傷亡數字減至最低，因此本研究先期以地震防災之空間規劃為主，研註1 台中縣大里市戶政事務所，人口統計至 91 年 11 月，http://www.civil.taichung.gov.tw/tali/ 註2_{內政部建築研究所，921 集集震災都市防災調查研究報告－台中縣大里市，1999.11：pp.1-3} 研究範圍大里市研究範圍大里市

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94 究範圍則以大里市行政區為主要中心，向鄰近鄉鎮及台中市做延伸 (如圖 1-2.3)，最後再以境內都市計畫區作為案例模擬區域，提供大里市整體以及未來防災運作之參考。圖 1-2.3 大里市及鄰近地區研究範圍示意圖 (二)地區特性依據震災調查報告指出(田玉銘：民 88)，大里市在活動斷層的分佈上，市內東南方有車籠埔斷層通過(見圖 1-2.2)。依據消防署統計顯示註3_{，在此次 921 集集大地震中，共造成 395 人受傷，153 人} 罹難，罹難者中以居住在大型集合住宅，約佔罹難者總數的八成。在建築物方面，房屋全倒 2,849 戶、半倒 3,681 戶，其中以東湖里(里內有中興國宅 VIP)、內新里(台中王朝及台中奇蹟)、金城里(里內有金巴黎)損失慘重，約佔房屋全倒及半倒總數的八成，無論就罹難註3_{同註 2}

烏日

霧峰

台中市

太平市

大里都市計畫大里(草湖地區)都市計畫擴大大里(草湖地區)都市計畫

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95 者或房屋破壞情形而與言，均集中在幾個主要的大型集合住宅。＊場址位-台中市（E215000，N2674000）26-車籠埔活動斷層，3-三義斷層，6-大茅埔-雙冬斷層，14-屯子腳斷層，17-水裡坑斷層 47-彰化斷層圖 1-2.2 大里市及鄰近地區活動斷層分佈圖資料來源：國立中央大學應用地質研究所參考網站：http://140.115.123.30/act/actQ.htm#city 二、研究之重要性由於大里市在 921 地震後受創嚴重，如何透過災後空間的妥善規劃，以防止或預防未來災害再度發生後造成大量人員傷亡，因此防災空間系統的建構實有其急迫性，本研究之重要性如下： (一)建構屬於因地制宜型的防災系統規劃透過大里市的防災系統規劃，能將規劃構想植入在擬定、擴大大里市車籠埔活動斷層大里市車籠埔活動斷層

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96 及變更都市計畫通盤檢討時，藉由條文逐步的修正與防災觀念的建立，且因應地方天然資源與社會因子，創造一個屬於在地特色的防災規劃系統。 (二)藉由防災系統規劃，有效提升大里市都市防救災能力大里市因東邊有活動斷層帶的穿越，在防災的規劃與架構上亦比鄰近其他縣市來的更為迫切，而災前的預防與整備是將災害減至最低的最佳途徑。冀望藉由防災系統的規劃，對大里市的防災空間層級有更明確的定位與策略，提升整體防災能力。 (三)都市空間資源的整合與活化大里市目前正辦理變更大里（草湖地區）都市計畫，係乃災後重建與復原工作之推展，而正意味著大里都市空間將萌發再生活化之契機。此時注入防災規劃與理念，並整合運用空間資源，融入多樣生活機能，將防災觀念導入日常活動，再造大里新活力。 (四)地區防災觀念之養成藉由完善的防災規劃，透過教育與宣導，讓居民了解生活周邊防救災資源與相關的避難逃生知識，在災害發生時自救是第一步驟，不只確保了己身的生命，更可幫助救護鄰近的居民，在災後發生的第一時間內，能將災害的損傷降低，唯有將防災觀念落實到常民的生活中，才能做到防災生活化。

第三節研究內容與流程

一、研究內容都市計畫防災為都市防災規劃首要的工作，其成敗取決於都市計畫的品質，然而囿於傳統都市計畫決策過程未考慮災害防救的可能性，加上不足的公共設施，所以使國內的各都市幾乎都潛藏著不安全的窘境，再加上天然災害無情的侵襲與人為的過度開發，有效的空間防災系統之

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97 建立實為燃眉之急。為期建立地區本身的防救災機制，透過防災規劃、觀念宣導及法制力的執行，強化都市防災應變與處理之能力，進而大幅減少無謂的損失，保障安全的家園。因此，本研究即在既有的理論基礎下，著重在相關系統運用研究，其研究內容如下： (一)彙整相關「空間防災」之理論與法規，除提供後續大里市公所以及相關單位參考，另可作為本研究立論之依據。 (二)針對大里市目前都市空間特性、都市計畫現況及未來發展作一全面性的檢視。 (三)根據歷年地震災害文獻分析，並調查大里市震災後地區建物復原情況，研擬以震災為主的都市空間防災系統規劃。 (四)透過 GIS 系統彙整大里市目前各相關空間資源現況，並依循相關理論與空間防災劃設原則，研擬大里市都市防災空間系統規劃。 (五)模擬大里市地區災害救援及運輸系統，並套疊目前大里市通盤檢討辦理現況，作為大里市未來執行及運用參考。 (六)劃設里鄰防災避難生活圈，及防救災設施建設之短中長期優先順序建議，作為後續大里市執行之參考。

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98 二、研究流程圖 1-3.1 研究流程圖研究緣起確立都市防災空間系統規劃範圍相關文獻回顧與分析大里市空間防災資源檢覈標準大里市都市空間防災系統劃設原則大里市防災空間GIS系統運用地區性防救路徑外援人力機械駐紮地點物資集散轉運站防救指揮中心醫療救護中心大型避難場所防救據點場所里鄰防災避難生活圈依據結論與建議大里市GIS系統資料庫應用大里市都市計畫辦理現況釐清大里市空間防災資源大里市地理特性與潛在災害調查 1.空間防災相關法令分析 2.都市防災相關理論探討 3.防災計畫相關數據彙整 4.地區防災生活圈理論物資運補路徑災害避難路徑緊急救援道路專家學者座談劃設里鄰防災避難生活圈專家學者座談檢視劃設空間防災資源合理性短中長期執行計畫檢討大里市重建綱要計畫空間防災系統案例模擬

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第四節研究方法與預期成果

一、研究方法本研究主要依據空間防災理論，藉由瞭解大里市目前都市計畫現況、以及大里市實際環境現況(包含建築物、道路等)，透過 GIS 系統建構大里市空間防災系統，並實地檢視各項「指定」項目做部分修正後，最後提出具體措施供未來市公所及相關單位操作及後續執行參考，因此本研究利用方法說明如下： (一)田野調查田野調查分為兩階段，首先針對大里市 921 震災後相關土地使用在透過都市計畫變更後實地現況做一瞭解；第二階段則在本研究藉由 GIS 系統對於相關防災資源提出適宜據點與系統，並經由實地踏勘做必要的修正後提出市公所最適當的「空間防災系統」。 (二)專家座談邀請都市計畫相關專家、學者及業界的實務工作者，在本研究執行的不同階段共同參與座談，以期確立大里市都市空間防災規劃建立之內容及可行性。 (三)文獻資料分析本研究文獻分析分為三部分，第一為依據既有相關都市防災研究文獻與操作案例上提出具備空間防災資源必要條件，第二即參考國外(如日本、美國等)發生地震後因應的防災處理原則，作為本研究參考依據，第三則實地瞭解目前大里市辦理都市計畫相關情況，俾利後續進行大里市空間防災系統規劃。 (四)GIS 分析技術之運用依據空間防災相關理論與研究的劃設標準，並輔以 GIS 地理資訊系統的操作，提出大里市空間防災系統；另針對目前大里市潛在災害地區提出災害模擬案例，最後提供作為現在及未來都市計畫圖說檢討之基礎。

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100 二、預期成果本研究建立大里市空間防災系統除可直接受惠大里市公所及相關單為實際操作與運用參考，亦可提供後續大里市執行計畫與建立民眾避難觀念之效益，故本研究提供以下幾點成果： (一)根據本研究建立之「大里市空間防災系統規劃」，將使重建綱要計畫在空間防災資源上更為完整與落實。 (二)依循大里市地區特性與生活尺度，建構大里市地區層級之都市空間防災系統。 (三)依據本研究建構之大里市空間防災系統，選定大里市潛在災害地區進行災害模擬範例，作為提供大里市未來實際操作之參考。 (四)提供大里市市公所後續執行都市空間防災設施建設短中長期之優先順序建議 (五)研擬大里市空間防災資源分佈圖，提供大里市後續辦理相關都市計畫通盤檢討之參考。

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第二章相關文獻及法規回顧分析

有鑑於都市災害經常無預警的發生，進而造成人員傷亡無數以及社會成本的增加，因此對於事前的防災規劃實在不容忽視，尤其位處於斷層帶地區的鄉鎮市更是重要課題。惟災害發生時，都市機能迫切需要的即是提供路線明確、符合各項防災需求的避難據點及場所，故本研究係以相關理論文獻以及既有法令規範等方面作為建立本研究後續探討及劃設防災空間之理論基礎。

第一節都市防災空間相關文獻回顧

都市災害發生第一時間經常危及人員生命財產安全，因此提供適當避難場所與路徑將是當務之急，本研究即從都市災害種類、都市災害發生之應變措施與避難階段等理論，進而探討地震破壞、影響空間層面、震災避難據點劃設、避難方式、避難據點機能等，以瞭解都市防災空間之具備特性。一、都市災害特徵與要素隨著都市發展越趨發達，類似都市災害所造成的傷害也越容易發生，尤其今日的都市社會往往在發展過程忽視及改變既有的空間結構與組成方式，對於災害發生所可能造成的潛在傷害與價值觀逐漸遺忘，然而災害發生通常造成人及物損傷經常是無可計量，同時也牽動著整個背後所引發的社會成本，對於親人或是其他親屬的衝擊更是無法計算，因此對於災害的預防實無法漠視不管，特別是都市災害方面更需投入相當之心力。而要瞭解都市災害發生對於都市損害程度，首先則需從都市災害發生的特徵以及構成要素探討，以下即分述說明。 (一)都市災害特徵

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根據行政院經建會住都處(1989)對於都市災害的特徵闡述，本研究歸納以下三點： 1.都市因人口及設施發展高密度化，單純的災害發生經常造成多樣的損害程度與型態都市由於多數人居住，建築物分佈密集，因此一旦發生災害，受損之建築物以及公共設施(如維生管線)容易成為新的災害誘因，促使單一災害發生演變成為大面積、大範圍涉及層面眾多的複合式災害型態。 2.都市地區災害受重視程度應依地區區位而有所不同解決對策都市內發生的天然災害種類繁多，應受重視順序依地區的不同有所差異，有些地區是地震最受重視(如位於斷層帶附近或是地震頻繁區)，有些則是水災較被重視(如低窪地區)，而都市發展則針對地區區位特性必須不同的因應對策(如土地使用劃設禁限建地區)，藉以減少災害發生所造成的損害。 3.容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害長期以來，都市或聚落經常為大量人口聚集而成，然而為因應人員的生活需求，經常需要藉由造橋、鋪路來運送所需物資，卻也因此造成河川或部分天然環境遭受破壞，無形中也增加周邊地區災害發生的機率及次數。 (二)都市災害發生要素前述已談及都市災害發生特徵係以都市組成日趨複雜及多樣化，造成都市災害發生後造成毀壞程度難以計數，若進一步探究都市災害發生因素則可發現，除了天然因素發生所造成的不可避面災害外，更可能因為其高度密集化的都市環境造成額外的傷害，吳榕檳(2001)亦將行政院經建會住都處(1989)針對都市災害發生之要件整理如下列幾點： 1.自然因素

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係指都市因發展需求而對於自然環境不當開發或使用所造成的環境災害，如因都市擴張、都市用地需求增加而不當開發都市週邊土地，使得原先作為農耕地、山坡地使用的土地變更為住宅區，地質軟弱、易地盤下陷地區被開發作為都市發展使用；為了工業及農業用水而超抽地下水所引發的地質災害，甚至改變地下水系統，於災害發生時，產生地基下陷、排水困難等災害。其為了都市的發展而使自然環境改變，連帶促使都市災害型態產生多樣化，問題解決之迫切性實不容忽視。 2.物的因素係指都市內各項硬體設施因自然災害發生所衍生出另一層面的都市災害，例如都市因生活機能所需而建築物及各項設施密集，卻因缺乏足夠開放空間提供緊急避難之用，一旦災害發生，都市中建築物、設施將成為災害擴大要因，且都市空間中存在的加油站、瓦斯行將使災害的又因擴大，都市中防救災計畫亦尚未健全，造成避難活動進行困難。 3.人的要素意指都市人缺乏彼此間暢通的聯繫管道，且對於都市災害缺乏危機觀念，平時防災演習訓練以及急救常識，導致因都市人口密集且活動複雜的情況，降低人員的應變能力，造成都市災害無可避免的擴大。 (三)土地使用分區之災害歸納本研究根據相關研究(歐秀玲，1999)及大里市災害實際情形歸納住宅使用、商業使用及工業使用之災害其引發災害的因素： 1.住宅使用住宅使用之土地可能發生的災害包括火災、地震、颱風災害；火災的致災因素歸納為建築物因素（建物密集、建築材料、易燃裝潢）、管理問題（用火安全、電器設備、建物用途、消防

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設施）及危險物設置（加油站、桶裝瓦斯行、汽機車修理場）；地震的致災因素歸納為建築物結構、屋齡及其用途；颱風災害的致災因素則有屋外懸掛物及電線桿受損。住宅使用以地震災害為主要探討的對象，參考如下圖 2-1.1。圖 2-1.1 住宅使用的致災因素資料來源：歐秀玲，1999 2.商業使用商業使用之土地可能發生的災害包括火災及地震，其中火災的致災因素包括建物型態、商業型態、消防設施、電器使用、人潮密集；地震的致災因素包括建物結構、建物屋齡、人潮。商業使用以地震災害為主要的探討對象，參考如下圖 2-1.2。 3.工業使用工業使用之土地可能發生災害(圖 2-1.3)包括化學物質災害、火災爆炸、地震；化學物質災害的致災因素包括化學物質外洩、爆炸；火災爆炸的致災因素包括易燃物災害、消防設施、人為疏失；地震的致災因素則是建物結構和廠房設備。工業使用以住宅使用火災地震颱風建築物因素管理問題危險物設置建物密集建築材料易燃裝潢用火安全電器設備消防設施桶裝瓦斯行建物用途加油站汽機車修理場屋外懸掛物建築物屋齡建築物結構建物用途電線桿受損住宅使用火災地震颱風建築物因素管理問題危險物設置建物密集建築材料易燃裝潢用火安全電器設備消防設施桶裝瓦斯行建物用途加油站汽機車修理場屋外懸掛物建築物屋齡建築物結構建物用途電線桿受損

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地震災害為主要探討的對象，參考如下圖 2-1.3。圖 2-1.2 商業使用的致災因素資料來源：歐秀玲，1999 圖 2-1.3 工業使用的致災因素資料來源：歐秀玲，1999 二、地震破壞所造成都市之現象及影響都市災害種類中以地震發生屬於無法控制及避免之天然災害，更是商業使用火災地震商業型態消防設施建物結構建物屋齡電器使用人潮密集建築物型態人潮商業使用火災地震商業型態消防設施建物結構建物屋齡電器使用人潮密集建築物型態人潮工業使用化學物質災害火災.爆炸地震化學物質外洩化學物質爆炸易燃物災害消防設施人為疏失建築物結構廚房設備工業使用化學物質災害火災.爆炸地震化學物質外洩化學物質爆炸易燃物災害消防設施人為疏失建築物結構廚房設備

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當今科技尚無法預測之災害類型，而都市環境也因為地震災害發生將可能造成不同時間及不同程度的破壞。根據學者（何明錦、李威儀，1999）指出地震對都市環境的破壞可概分為直接災害．間接災害及後續災害，其簡述如下: (一)直接災害在地震發生的同時引發的災害．稱為直接災害。如地盤隆起、陷落、土壞液化、建築物崩壞、橋樑斷裂、瓦斯管破裂、建築物火災等。 (二)間接災害由於直接災害的擴大波及而造成的災害，稱為間接災害。例如由於建築物倒塌、橋樑斷裂以致影響交通，造成避雞及救災的困難。其他的如建築物個別火災．因消防延誤而形成市區大火，諸如此類皆屬於間接災害。 (三)後續災害前述的直接災害或問接災害，經過一段長時間的救助仍無法解除，或由於這些災害而引發更大範圍、長期性、複合性的災害，例如都市機能降低，導致經濟衰退、社會不妥，甚至因衛生條件不佳引發疾病，造成人畜大量傷亡。三、地震災害發生時序與防範 (一)地震災害發生與對應行動由於地震災害發生經常在無預警情況下造成都市環境及人員的損害，連帶可能影響其他層面的問題，如避難場所、民生物資的提供、消防措施以及重建計畫等議題，因此瞭解地震發生階段特性以及儘早提出因應對策將可作為地區防災系統建構之依據。如圖 2-1.4 所示，地震災害發生分成六個時期，包括發震期、

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混亂期、避難行動期、避難救援期、避難生活期及最後的殘留、復舊期，各階段造成的都市環境破壞從最早的建築物倒塌、起火等現象到最後的環境救援、復原或人員的安置均需要對應的行動步驟，才能減少因地震災害所造成的都市大規模災害。圖 2-1.4 地震發生時序圖資料來源：陳亮全等，有關台灣都市地震災害及其成因之初步探討 (二)避難行為與空間關係地震災害發生同常在無預警的情況下發生，在災害期間更重要的是如何瞭解災民避難行為，並衍生出對於避難形式及空間方面的需求以及未來因應及規劃方式，以下即從地震發生之一般避難形式以及對應的避難據點類型進行探討。 1.避難形式地震災害發生首先即需要妥善安置地區居民的情緒及場所，而居民對於災害發生時期每階段所產生的需求不盡相同，例如在地震發生前 10 分鐘，居民一般都是倉促的往戶外空地辦難，屆時只要是安全的開放空間均可能成為臨時的避難場所等等，這些均是需要進一步探討的：根據蔡綽芳(2000)研究指出，都市災 10 min 3-5 hours 10-40 hours 1

hours days3-7 month1

發震期混亂期避難行動期避難救援期避難生活期殘留.復舊期 •建築物倒塌 •起火 •人員傷亡 •交通混亂 •火災發生 •機能癱瘓 •建築物倒塌 •緊急對策 •延燒擴大 •危險因素產生 •避難行動 •資訊混亂 •避難救援期 •都市全面火災發生 •人心恐慌 •避難地集中 •人員傷亡 •市區大火救災 •物資缺乏 •救護行動 •移往避難地 •復原行動 •社會混亂 •初期滅火 •狀況掌握 •緊急對策 •消防行動 •避難行動 •救急救助 •待援行為 •救護行動 •滯留生活 •物資供給 •復原行動 •生活恢復反映出地震災害發生之對應行動以及潛在需要的空間形式 0 災害曲線時序現象對應行動 10 min 3-5 hours 10-40 hours 1

hours days3-7 month1

發震期混亂期避難行動期避難救援期避難生活期殘留.復舊期 •建築物倒塌 •起火 •人員傷亡 •交通混亂 •火災發生 •機能癱瘓 •建築物倒塌 •緊急對策 •延燒擴大 •危險因素產生 •避難行動 •資訊混亂 •避難救援期 •都市全面火災發生 •人心恐慌 •避難地集中 •人員傷亡 •市區大火救災 •物資缺乏 •救護行動 •移往避難地 •復原行動 •社會混亂 •初期滅火 •狀況掌握 •緊急對策 •消防行動 •避難行動 •救急救助 •待援行為 •救護行動 •滯留生活 •物資供給 •復原行動 •生活恢復發震期混亂期避難行動期避難救援期避難生活期殘留.復舊期 •建築物倒塌 •起火 •人員傷亡 •交通混亂 •火災發生 •機能癱瘓 •建築物倒塌 •緊急對策 •延燒擴大 •危險因素產生 •避難行動 •資訊混亂 •避難救援期 •都市全面火災發生 •人心恐慌 •避難地集中 •人員傷亡 •市區大火救災 •物資缺乏 •救護行動 •移往避難地 •復原行動 •社會混亂 •初期滅火 •狀況掌握 •緊急對策 •消防行動 •避難行動 •救急救助 •待援行為 •救護行動 •滯留生活 •物資供給 •復原行動 •生活恢復反映出地震災害發生之對應行動以及潛在需要的空間形式 0 災害曲線時序現象對應行動

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害發生時，第一階段避難場所通常較不拘泥形式，任何無倒塌危險的開放空間均能提供應用，而第二階段則必須借助學校、公園、鄰里中心、公家機關等公共設施的開放進行短期避難生活，以維持災民基本及暫時的生活能力，因此，對於既有的公共空間善加利用與規劃，並在有系統的運作下發揮災害避難時之最佳功效乃是本研究對於大里市之研究重點。 2.避難據點及收容人員比例誠如上述，災害發生時人員亟需要的是適當的避難場所，而都市中多空間經常被使用作為臨時的避難據點，而這些空間的使用率為何即反映出地區居民在災害第一時間發生時的避難行為，這也提供未來劃設或指定據點據點之參考。根據蔡綽芳(2000) 針對國內九二一地震以及日本阪神地震兩者之避難據點類型統計比較得知，前者以學校、公園綠地廣場兩類據點收容人數佔總收容人數的 59.83％，另外道路、停車場、市集夜市、寺廟收容人數比例合計則為 23.87％，其有效舒緩既有的避難據點空間不足的壓力(表 2-1.1)；後者因災害程度遠超過當初地區防災計畫預期，居民則以自發意識選擇避難據點，統計顯示則以學校避難據點收容人數高達 80％最多(表 2-1.2)。由此可見國內以及日本人員在災害發生時仍是考量以學校為避難據點居多，未來將可作為大里市劃設防災避難據點參考。表 2-1.1 九二一震災各類避難據點收容避難人口比例統計表單位：％名稱學校公園機關道路其他停車場市場寺廟活動中心體育場車站加油站比率 37.46 22.37 11.63 5.34 5.13 4.66 4.64 4.10 2.39 1.22 1.02 0.04 資料來源：蔡綽芳，都市防災及山坡地災害防制研討會，2000：pp.5-17。表 2-1.2 日本阪神震災避難據點數量及避難人數比例分析表單位：％廣場型(公園、停車場) 學校型設施型(市公所、市營住宅建築物) 避難據點個數 22.37 37.46 11.63 避難人數比例 7 80 13 資料來源：蔡綽芳，都市防災及山坡地災害防制研討會，2000：pp.5-17。

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3.避難據點平均使用密度災害發生時通常 0 需要足夠的避難空間以利人員進行避難行為，而提供多少避難空間才是足夠將攸關未來反映在都市中任何空間規模劃設條件，也是避難場所之發揮階段性作用之依據，換句話說，避難場所的面積大小成為災害發生時作為短期避難據點或是中長期收容場所的依據。蔡綽芳(2000)根據 921 地震以及日本兩者相關統計數據比較下(如表四所示)，就國內避難據點每人平均使用密度建議： (1)短期提供臨時聚集停留的開放空間，其避難密度為 1 ㎡/人。 (2)以搭帳棚避難生活之避難場所開放空間，其避難密度為 3-4 ㎡/人。 (3)長期室內避難生活空間，其避難密度為 1.65 ㎡/人。表 2-1.3 中日避難據點每人平均使用密度比較表九二一地震日本室內開放空間避難地點霧峰林家花園入口廣場及東勢地區 _{短期長期}第一時間避難防災公園避難密度 3.3-4 ㎡(帳棚) 0.82 ㎡人 1.65 ㎡人 1 ㎡人 2 ㎡人資料來源：蔡綽芳，都市防災及山坡地災害防制研討會，2000：pp.5-17。

第二節都市防災空間相關法規及系統劃設原則

當都市災害發生時，人員亟需亦的是一個安全無慮的開放空間，目前對於這些空間的提供多半仍以都市中公共空間為主，諸如學校、公園、綠地、廣場等，而這些在相關防災計畫的定位為何，以及如何透過有系統性的建構發揮其防災功效係本研究主要目的，以下即加以分述。

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一、空間防災關法規都市空間防災系統的建構不僅在提供實質環境以及人員在災害發生時的協助，更是反映在相關法理的規範內，其目的在進一步確保防災空間的落實，而空間防災資源涵蓋哪些部分亦可從中釐出部分端倪，以下即針對相關法規整理如表 2-2.1。表 2-2.1 空間防災相關法規與應用層面分析表法規名稱與空間防災相關條文本研究應用層面空間防災指標第十二條為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心… 因應災害發生成立「災害應變指揮中心」之依據災害應變指揮中心第二十二條第五點老舊建築物、重要公共建物及災害防救措施、設備之檢查、補強、維護及都市災害防救機能之改善。第二十二條第七點以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析，並適時公佈其結果。 1.藉由都市空間及建物的整備，減少災害發生所造成之影響，反應都市空間防救系統建立之重要性 2.針對地區災害潛勢的調查與分析，建立地區空間防災資訊 1.空間防災資訊建立 2.於各里辦公室公佈欄公佈臨時逃生避難之據點位置 3.都市空間防災資訊指示牌設置第二十四條災害發生或有發生之虞時，為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所應勸告或指示撤離，並作適當之安置。因應災害發生成立臨時避難據點之必要 1.臨時避難據點 2.臨時物資儲放據點第二十七條第三點受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群保護措施第二十七條第十點民生物資及飲用水之供應與分配。第二十七條第十二點鐵路、公路、捷運…等公共設施之搶修。 1.因應災害發生設置臨時收容場所避難據點之必要，並於空間上作臨時物資儲存據點之規劃 2.地區避難路徑與替代道路在都市空間的整體規劃，以利災害搶救及救援物資之輸送 1.臨時物資儲存據點 2.避難、救援、物資輸送及替代道路規劃災害防救法第二十八條各級災害應變中心成立後…各級災害應變中心應有固定之運作場所，充實災害防救設備並作定期演練。指定災害應變中心，本身加強對於防災設備與人員訓練及分組，使之具有第一時間處理災害之能力，提高地區整體防災力災害應變指揮中心災害防救法實施細則第二十三條第十點住宅、公共建築之復原重建、都市更新、地權處理。第二十三條第十二點港口、鐵路、公路等設施及大眾運輸之復原重建。 1.對於災害未發生前，檢討地區易生災害之敏感地，於都市計畫通盤檢討時變更或擴大，以達減災之效 2. 因應地區鄰里特性與環境特徵，並藉由防災據點、路徑等空間資源指定與劃設，規劃地區防災生活圈 1.空間防災資訊建立 2.避難、救援、物資輸送及替代道路規劃第六條下列場所之管理權人應設置並維護其消防安全設備：第二點：一定規模之工廠、倉庫、林場。第四點：大眾運輸工具。提供本研究在都市空間防災規劃時，所需著重的空間場所避難據點規劃災害防救層面消防法第十六條各級消防機關應設救護指揮中心，以統籌、以統籌指揮調度、管制及聯繫救災、救護相關事宜。反應本研究在都市空間防災系統中災害應變中心選址之機關單位 1.災害應變指揮中心 2.消防機關單位 (接下頁)

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續表 2-2.1 空間防災相關法規與應用層面分析表（續上頁）法規名稱與空間防災相關條文本研究應用層面空間防災指標第十五條市鎮計畫應先擬定主要計畫書，其中須表明下列事項：第三點－人口分佈.. 第六點－主要道路及其他公眾運輸系統第八點－學校用地、大型公園、批發市場… 1.避難、救援、物資輸送及替代道路規劃 2.防災避難據點第二十二條細部計畫應以細部計畫書、圖表明下列事項：第二點－居住密度及容納人口第三點－土地使用分區管制第五點－道路系統第六點－地區性之公共設施用地 1. 針對該地區都市計畫發展現況，以都市空間防災規劃觀點檢討地區空間之據點分佈現況。 2.配合都市計畫現況，作都市空間防災避難據點及避難路徑之遴選 3.建議該地區都市計畫依據都市防災觀點，擴大或變更都市使用機能，以建構一個安心的防災生活圈為標地。 1.作為防災生活圈劃設考量之因素 2.與地區整體的防災力有關都市計畫法第四十六條中小學校、社教場所、市場、郵政、電信、變電所、衛生、警所、消防、防空等公共設施，應按閭鄰單位或居民分佈情形適當配置之。可提供本研究在劃設鄰里防災生活圈規模之範圍 1.作為防災生活圈劃設考量之因素 2.防災避難據點 3.災害臨時指揮中心之設置臺灣省實施細則都市計畫法第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條 1.上述條文說明各使用分區之建蔽率及容積率相關規定 2.並說明土地使用分區管制要點之規定與防災等事項有關與該地區之都市空間防災整體危險度有關。鄰里防災生活圈第七條都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶進行規劃及檢討第八條都市計畫通盤檢討時，應辦理都市設計地區，並納入細部計畫，且規定都市設計內容須表明事項。 1.作為都市空間防災規劃依據之法令 2.藉由都市計畫通盤檢討及都市設計對都市空間安全度的確保與地區整體的防災力有關第十條都市計畫範圍內之山林、河川、溪流、湖泊自然資源，應配合公園、綠地、廣場等公共設施用地及其他開放空間，妥予規劃設計…。第十六條遊憩設施用地檢討標準在公園部份，包括閭鄰公園及社區公園。閭鄰公園按閭鄰單位設置，社區公園每一計畫處所最少設置一處。第十八條學校用地之檢討標準，國民小學依閭鄰單位分佈，以每一閭鄰單位或服務半徑不超過六百公尺配設為原 則…；國民中學依每一社區或服務半徑不超過一千五 百公尺設置為原則...。都市計畫定期通盤檢討第三十四條各土地使用分區之檢討，應以自然地形（如綠地、河川）或人為地形（如道路、鐵路）為界線予以調整。 1.都市空間防災規劃應考量都市自然紋理之分佈，並配合開放空間之分佈作避難逃生據點之指定 2.可將社區公園作鄰里臨時避難據點場所之選擇 3.評估國小、國中之設置範圍作為鄰里防災生活圈劃設範圍之依據 1.避難、救援、物資輸送及替代道路規劃 2.防災避難據點 3.鄰里防災生活圈都市層面都市更新條例第六條直轄市、縣（市）主管機關可依下述情形得優先劃定為更新地區第七條直轄市、縣（市）主管機關可依下述情形視實際狀況，迅行劃定更新地區；並視實際需要訂定或變更都市更新計畫。 1.目前大里市境內因 921 震災倒塌的建物目前正陸續興建中，而目前正進行都市計畫擴大及變更土地使用之動作。 2.將擴大及變更之土地使用部份納入都市空間防災規劃之考量。地區整體防災力 (接下頁)

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續表 2-2.1 空間防災相關法規與應用層面分析表（續上頁）法規名稱與空間防災相關條文本研究應用層面空間防災指標第四十七條主管機關建築機關應商同有關機關劃定範圍予以發布易受洪水氾濫及土地崩塌之地區，並豎立標誌禁止在該地區範圍內建築。 1.大里溪近幾年從事防洪整治工程，洪災發生之現象已不復再 2.都市藍帶之分佈作為劃設鄰里防災生活圈之考量地區整體防災力第六十三條、第六十四條建築物施工場所應有維護安全、防範危險及預防火災設備及措施，其建築材料及機具堆放不得妨礙交通及公共安全。與地區避難逃生路徑之安全有關避難逃生路徑第六十六條建築物施工部份距離道路境界線或基地境界線之規定與地區避難逃生路徑之安全有關避難逃生路徑第七十六條、第七十七條、第七十七條之一、第七十七條之二 1.上述條文規定供公眾使用建築物及建築物所有權人、使用人應會同消防主管機關或派員檢查建築物有關公共安全與公共衛生之構造與設備 2.舊有建築物防火避難設施或設備不符現行規定，應令其改善或改變其他用途 3.建築物室內裝修不得妨害或破壞防火避難設施、消防設備、防火區劃等 1.建築物倒塌或破壞為都市空間中易因災害發生而造成對使用者直接傷害之因素。 2.雖建築物個體防災內容不在本研究範圍內，亦建議建物應定時派員檢查及防災系統的操作演練，提升都市空間的整體防災力。地區整體防災力建築法第八十一條直轄市、縣（市）、（局）主管建築機關對於有危害公共安全之建築物有強制拆除之規定。第八十二條因地震、水災等重大事變，致建築物發生危險不及通知所有人或占有人予以拆除，得由該主管建築機關逕予強制拆除。經拆除之建物，所留設之空地可依週邊地區之土地使用現況作臨時指定臨時避難場所及災害指揮中心。 1.地區整體防災力 2.防災避難據點第二條、第二條之一基地內私設通路寬度之規定第三條之一迴車道之設置規定與地區避難逃生路徑之安全有關避難、救援、物資輸送及替代道路第十四∼二十四條之一上述條文有關建築物高度限制之規定第二十五∼二十九條上述條文有關基地建蔽率之相關規定第五十七條騎樓、無遮簷人行道寬度及構造之相關規定第六十九條有關防火建築物之樓層數及總樓地板面積之規定第七十條有關建築物構造防火時效之規定第八十九∼九十九條有關建築物出入口、走廊、樓梯防火避難設施及消防設備之相關規定第一百一十∼一百一十條之二建築物防火間隔之規定第一百一十四條建築物滅火設備之規定第一百一十五條建築物設置警報設備之規定 1.建築物為都市空間中易因災害發生而造成對使用者直接的傷害。 2.為減低二次傷害的發生，各使用分區建物應依建築相關規定辦理，如建物高度與避難平台之關係、防火規劃及構造、避難設施及警報設備等應確切落實，以減少災害衍生之可能。 3.雖建築物個體防災內容不在本研究範圍內，亦建議建物應定時派員檢查及防災系統的操作演練，提升都市空間的整體防災力。 1.地區整體防災力 2.防災避難據點建築層面建築技術規則第二百六十二條山坡地不得開發建築之規定。活動斷層帶依歷史上最大地震規模(Ｍ)劃定不得開發建築範圍之規定作為都市空間防災規劃地區禁建範圍鄰里防災生活圈資料來源：本研究整理根據上述對於相關法規所衍生應用在都市防災空間層面亦可歸納出幾個組成單元，包括災害應變指揮中心、空間防災資訊建立、都市空間防災資訊指示牌設置、臨時避難據點、臨時物資儲放據點、避難救援

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物資輸送及替代道路規劃、鄰里防災生活圈劃設、避難逃生路徑等，而這些劃設指標項目不僅與學理上可相呼應，亦可作為後續劃設大里市防災空間系統重要依據。二、防災空間系統劃設依據根據上述地震災害發生特性以及對應當時必須採取之行動措施，大致可歸納出幾個方面作為未來因應地震發生時之研擬基準，包括空間硬體方面、軟體行政、物資支援方面三大部分，若依據都市計畫劃設空間類別可將震災所需空間分成避難據點、道路、消防據點、醫療據點、物資據點、警察據點等六大項目(如表 2-2.2)，且在都市計畫防災規劃手冊彙編中更針對上述各據點進一步細分為以下幾點，本研究則參考其特性後分點加以說明(何明錦等，2000：p.59)。 (一)避難生活據點對應不同災害時序中人員所需要的避難空間，其大致可分成四個層級。 1.緊急避難場所主要因應三分鐘內人員自主性的尋求第一時間躲避場所，這些場所大部分屬於區域內的開放空間，包括基地內空地、公園、道路等。 2.臨時避難場所以收容暫時無法直接進入安全的避難場所之避難人員為主，指定的空間對象以現有的鄰里公園、綠地為對象。 3.臨時收容場所劃設目的主要提供大面積開放空間作為安全停留的處所，待災害穩定後再進行必要之避難生活，主要以中小學，一公頃以上之公園綠地為指定對象。 4.中長期收容場所

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此依據點設置目的在於能夠提供災後都市復建完成前進行避難生活所需設施，並且是當地避難人員獲得各種情報資訊的場所，因此必須擁有較完善的設施以及可供蔽護的功能，此場所大致以都市全市型之公園、高中大學為理想對象。 (二)醫療據點 1.臨時醫療場所係指因應都市中每一個可能成為災區而必須發揮緊急救援、急救功效的機能場所，這些均是配合臨時收容場所設置，而這同時是醫療體系之臨時醫療場所指定據點。 2.中長期收容場所主要提供傷患人員中長期收容場所，而其指定對象通常以防災避難圈為單元，分派服務範圍，依據在都市中地理區位及附設病房等符合條件之醫院為主，以求醫療資源充分運用。 (三)物資支援據點 1.發放據點發放據點設置目的係為求避難生活物資能有效為災民所領用之處，過去大多以臨時收容場所為指定對象，但目前國內相關單位有鑑於 921 地震後民生物資過多以及分配不均所以生的問題，開始思考與國內大型購物中心進行合作，成為提供災時民生所需物資主要供應場所，藉以減少民間物資捐贈後所衍生的交通等問題。 2.接收據點大致可分為全市型以及區域型的接收據點，前者為接收外援物資的場所，同時必須擔任調度及分派物資至各災區的角色，指定對象大多以便於聯外的公共場所或交通樞紐據點為主，如機場、港埠、車站、大型市場等；後者則為接收上一層級發送物資之地區型接收場所，此場所同常屬於較為獨立之區域，符合條件即應為交通

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便利、區位適當，且能容納直昇機起降及車輛停放的大型公園為主。 (四)消防及警察據點為配合避難區域的單元劃設，有效發揮消防救援及情報資訊蒐集、災害後秩序維持等機能，除於據點內儲備相關器材、水源以及具備相關專業人才等，應確切深入各臨時收容場所設置觀哨所，藉以掌握災區即時的狀態，作為後續進行或下達行動指令之參考。 (五)防救災動線系統除了上述各項避難據點外，在災害發生後所需要的救援、運輸、聯絡等功能同樣必須仰賴道路系統才能發揮救災作用，而道路系統將可能因地區特性產生不同層級區別以及需要其發揮的機能，以下即加以分述。 1.緊急通道指定路寬 20 米以上之主要聯外道路為第一層級緊急道路，此道路作為聯絡外縣市以及外援運送至內的主要道路，由於其定位與機能攸關縣市本身對外聯繫之重要命脈，因此通常需搭配或劃設其他替代道路作為緊急輔助之用。 2.救援輸送通道指定路寬 15 公尺以上，配合第一層級道路構成完整的防災交通路網，此層級道路主要提供避難人員通往避難區路徑及車輛運送物資至各防災據點之機能。 3.消防通道對於災害所衍生的火災事件在第一時間必須提供足夠寬度的道路做為消防車輛通行要件，由於地區路網密集，在地區性消防通道仍以 8 米以上道路為主，並同時需確保消防車輛行進暢通與消防機具操作空間足夠，且應滿足有效消防半徑 280 米需求，減少消防死角產生。

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4.避難通道係指地區內 8 米以下道路為主，此道路層級通常供人員第一階段臨時避難場所，與提供避難人員通往鄰近避難據點或中長期收容中心之通路，亦同時扮演前三個層級道路網之輔助性路徑。若將上述各項空間資源對應至災害發生階段時所必須提供之空間場所則可更清楚瞭解都市空間所扮演角色與強化其機能之必要性(如表 2-2.3)，其中相關救援以及避難人員的安置問題大致出現在 10 分鐘以後兩至三天內，往後則較偏重於都市重建，相對的人員長期安置場所內所需相關設施及重建輔導等相關工作最顯得重要。表 2-2.2 防災空間系統組成*1 表 2-2.3 防災空間系統與防災時序之因應對策對應關係*2 據點 _空間項目緊急避難場所臨時避難場所臨時收容場所避難據點中、長期收容場所避難通道救援、輸送通道道路緊急通道指揮所消防據點臨時觀哨所臨時醫療場所醫療據點中、長期收容場所物資接收場所物資發放場所物資據點物資來源場所指揮所警察據點情報收集據點資料來源：*1 李威儀、錢學陶等，台北市都市計畫防災系統之規劃，1997。 *2 何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，2000。

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三、都市防災空間系統劃設標準都市空間防災系統規劃通常均以都市實質公共空間為對象，以滿足災害發生時提供防災避難行為上之最低機能需求，而在實際作法上依據「都市計畫防災規劃手冊彙編」中針對都市公共空間即可分為收容場所、道路、消防、醫療、物資、警察等六大空間系統為主，分別依空間層級訂定相關防災設施劃設指標，藉此作為各項防救據點之組成結構。其空間資源劃設原則如表 2-2.4 所示。表 2-2.4 都市防災空間資源劃設標準防災系統層級空間名稱劃設指標緊急避難場所 ●基地內開放空間 ●鄰里公園●道路 ●周邊防火安全植栽臨時避難場所 ●鄰里公園●大型空地 ●廣場 ●鄰接避難道路 ●至少鄰接一條輸送、救援道路 ●平均每人 2 ㎡的安全面積 ●至少兩向出口，且有效寬度>避難人口/1800 臨時收容場所 ●全市型公園●體育場所 ●兒童遊樂場●廣場鄰接至少一條輸送、救援道路避難中、長期收容場所 ●學校●社教機構 ●機關用地●醫療衛生機構鄰接至少一條輸送、救援道路緊急道路 20M 以上計畫道路聯外主要幹道、橋樑 15M 以上計畫道路輸送、救援道路 _河岸道路 ●扣除停車、寬度仍保留 8M 消防車運作淨寬道路，兩旁防落下物、防火安全植栽道路兩旁 ●消防水源充足道路避難道路 8M 以上計畫道路道路兩旁為不燃建築臨時醫療場所 ●全市型公園●體育場所 ●兒童遊樂場●廣場醫療中長期收容場所醫療衛生機構鄰接至少一條輸送、救援道路接收場所 ●航空站●市場●港埠鄰接至少一條輸送、救援道路物資發放場所 ●學校●體育場所 ●兒童遊樂場●全市型公園鄰接至少一條輸送、救援道路指揮所消防隊消防臨時觀哨所學校鄰接至少一條輸送、救援道路指揮中心市公所、警察局警察情報收集點派出所鄰接至少一條輸送、救援道路資料來源：何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，2000。

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此外，相關空間避難據點的防災機能與定位也成為防災系統的重要要件，「都市計畫防災規劃手冊彙編」內引用日本國土廳對於「避難設施週邊整備計畫、事業制度(暫定)」提案中對於各項避難據點的指定標準，甚至防災設施等相關計畫等均有完整的標準可供依循，其詳細內容如表 2-2.5 所示。表 2-2.5 防救災據點整備之計畫標準計畫項目內容計畫標準注意事項避難廣場 1.草地、廣場 2.空地 3.水池 ●以每一避難人平均 2 ㎡的安全面積對應需求量 ●須考慮使用分區之配置 ●災後緊急住宅用地之使用檢討防救據點內部通道 1.道路 2.通道 ●考慮急救行為的配置（聯絡線的確保） ●緊急時可作為避難廣場使用 1.門 ●雙向性的確保 ●出入口有效寬度在 P/1800 以上 ●加強緊急時開關位置標示出入口設施 2.牆 ●原則上拆除 ●以植栽為替代方式 ●破壞之可能性防災綠帶 ●配置於避難廣場及防救據點外圍 ●寬 10 米以上 ●自動灑水滅火系統 ●栽植複合樹種構成之消防樹 1.既有設施不燃化 ●全設施不燃化為原則防救據點之整備既有設施改善 2.危險設施改善●原則上拆除 ●有必要於大學等設置危險物收藏之特別設施防災中心 1.總合管理設施 2.防災教育設施 3.儲備設施 4.其他 ●規模在 3000 ㎡左右 ●提供平時及緊急時使用 ●有效發揮災害活動據點功能之地區配置社區防災中心同上 1.飲水設施 ●以 3 L/人日對應需求量儲水設施 2.消防用水 ●大量儲備 ●附設出水口、水管、動力抽水機 ●附設自動灑水系統 ●適當選擇明渠、暗溝之方式 1.臨時廁所 ●配備化糞池、下水道 ●以 1.2 L/人日對應需求量 ●檢討下水道之代用方式 2.臨時帳棚 ●受傷者收容設施 ●重傷者比率﹪為考量 3.寢具 ●以 1 套/人對應需求量防救設施之整備緊急設施 4.垃圾場 ●以 200g/人日對應需求量

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續表 2-2.5 防救災據點整備之計畫標準計畫項目內容計畫標準注意事項 1.糧食 ●400∼900g/人日 ●擴大與其它糧食供應店、藥局等之協定儲備設施 2.醫療品 ●以負傷者率 2﹪對應需求量 1.照明設施 ●配置避難指示燈 ●配置自動發電設備 2.指示牌 ●配置全區指示牌、指示標記指示設施 3.地標 ●配置水塔、鐘樓等 ●亦須檢討如煙火等可供指示之配備通訊設施 1.受、發信設施 2.廣播設施 ●配置無線設施 ●配置擴音器 ●確立與業餘無線電使用者之通訊網路 ●檢討設置如光線導引等設備收容設施 ●以利用既有設施為原則（防救據點以外亦可） ●須檢討其他疏散地之替代措施（推動防災姐妹市） ●緊急住宅用物資，以來自其它都市圈之援助為前提 ●檢討可否使用露營車、自用車為緊急住宅使用防救設施之整備消防設備防災七種工具 ●工作用具●破壞用具 ●工作材料●滅火機械 ●搬運工具●通訊裝置（無線電收發機）資料來源：何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，2000。

第三節防災避難生活圈建構原則

當災害發生時，地區性場所最容易為居民所熟悉，透過「圈域」的劃定，讓居民從一般「生活」範圍的認知，透過整合相關防災避難設施，將「生活圈」擴大至「防災避難生活圈」，使既有的設施機能因應災害具有應變之能力。而防災避難生活圈域的劃設基準將藉助於相關經驗值及研究成果，以下即加以分述之。

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一、防災避難生活圈之意涵防災避難生活圈理念係九二一震災後引用日本對於生活環境作為建構防災機能的生活圈構想，此一觀念亦是藉由社區尺度方式，透過社區居民對於生活環境所共同的活動經驗，進而將防災觀念直接帶入社區損害的第一線區域，有關社區防災在國外已有多年的經驗及討論，主要探討的均是希望將災害發生時的損害減至最低情況(如表 2-3.1)。表 2-3.1 防災社區相關定義 單位組織 防災社區相關定義 聯合國在推動國際十年減災計畫 (I.D.N.D.R）1

建構耐災社區（Disaster Resilient Communities）的國際防災策略，積極推動國際防災文化（culture of prevention），期待能促進社區參與、社區居民防災意識與能力的提昇，來降低災害時的損失

美國聯邦緊急應變管理總署(FEMA)1

1995 年提出「防災社區」（Disaster Resistant Community）概念，從過去強調災時應變與災後重建，轉為重視災前地方防災（pre-disaster）的準備工作，以降低每次災害造成的衝擊與損失美國聯邦緊急應變管理總署(FEMA)1 將原先由上而下的減災系統轉變為結合各單位部門由下而上的永續減災系統，推動「Project Impact」計畫，期待於社區內建立一套機制，讓減災成為地方重要且持續進行的活動美國聯邦緊急應變管理總署(FEMA)1 防災社區是指長期以社區為基礎，在社區進行減災工作，於災害發生前做好預防災害的步驟、措施，來降低社區的易致災性（vulnerability）。 1980 年，東京都政府在其My Town構想懇談會1 提出了「防災生活圈」的概念，來做為整體都市防災規劃的基礎。於防災生活圈的具體工作內容，包括營造具有高度防災意識的社區、防災生活圈的骨架（延燒阻隔帶等）整建，以及生活圈內居住環境的改善等三大部分 Timothy Beatley1 （1999）從社區永續發展向度，將災害併入永續發展的論述，強調建立耐災社區 的重要性；在其著作《Cooperating with Nature》一書中的〈The Vision of

Sustainable Communities〉文中，提出了永續耐災社區的遠景，是使社區 達成永續性的重要原則之一。陳亮全1 「防災社區」可視為本身具有防救災功能，朝向永續發展的社區。亦即，以社區為主體（community-based），透過社區民眾的動員，災害及其防救的學習與訓練、組織建立，以及改善、整建居住環境與有助於災害防救的設施、設備等過程，而成為具備有災害管理能力的社區。陳亮全1 能夠推動於災前設法減少環境中的易致災因子，災時進行緊急應變、自救互救、降低災害損失，並於災後迅速參與復原與重建工作，而與天然災害共存的永續社區。黃定國2 其意義在於照顧弱者及建立災民重建生活的援助系統，並協助提供多樣的避難生活型態及長期避難生活，並藉由社區營造建立地區防災組織，提昇居民防救的自主性。

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續表 2-3.1 防災社區相關定義 單位組織 防災社區相關定義 黃定國2 建立社區防災組織推動防災街區計畫與整備一、社區防災組織的建立有助於安全都市的形成二、民眾之防災意識可經由行政單位與民間組織來提昇三、建立民間救難組織與義工動員制度，可避免政府能力之不足資料來源：1.整理自陳亮全〈防災社區與社區營造〉，http://www.cesroc.org.tw/，中華民國社區營造學會 2.整理自黃定國「安全都市防救災計畫」，教育部顧問司，pp.33-178，2001 二、防災避難生活圈劃設構想據點設置原則防災避難生活圈的劃設構想是以我們身處的鄰里生活圈為範圍，提供災害發生時能有效導引避難人員進行避難行為外，亦可作為避難時公部門行政管理依據，因此諸多研究傾向將平時以居住生活機能為中心的生活圈域，平時賦予不同層級防災定位與機能，透過平時生活區域加入具有防災設施的整備，當災害發生時進而形塑成具有防災機能與應變能力的地區生活圈，並提供住民擁有一個安心的生活環境。其劃設構想如下圖 2-3.1，而防災避難生活圈據點機能的規劃依生活圈的範圍而有不同的考量，如表 2-3.2。圖 2-3.1 防災避難生活圈單元構想圖資料來源：本研究繪製社區-鄰地方-里區-地方生活圈 _{防救災應變} 基本單元防救災基本組織防災避難生活圈平時災害發生社區-鄰地方-里區-地方生活圈 _{防救災應變} 基本單元防救災基本組織防災避難生活圈平時災害發生

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表 2-3.2 防災避難生活圈據點機能設置原則生活圈機能近鄰生活圈生活文化圈區生活圈防災據點「地域防災據點」 1.中、小學校 2.鄰近公園 3.地區福祉中心「防災支援據點」公園、學校等可作複合性救災場所的公共設施「防災綜合據點」 1.區公所 2.消防署 3.福祉中心情報蒐集利用廣播、電視、社區網路等系統告知災訊息支持圈內廣播、情報、收集等活動建立圈域內受災、避難狀況、物資、人才等救援資料庫物資供給「自立型生活據點」接收支援物資，並分配居民「支援型生活據點」經由補給，將救援物資分配至各防災據點將救援物資分配至各地區的防災據點保健、醫療福祉據點 1.設置醫療救護站、作救急、保建、醫療活動 2. 以地區福祉中心為核心，支援救災活動與相關機構聯繫，支援地區防災據點設置聯合病院、保健所、福祉中心資料來源：黃定國，「都市暨都市計畫防災準則」，教育部顧問司，2000：p.79 三、防災避難生活圈劃設原則與服務範圍當災害發生時第一時間人員需要的是社區自救體系的啟動，例如避難據點位置、傷患救助場所、指揮中心等資訊，這些均有賴防災避難生活圈的建構，以下即說明之。 (一)防災避難生活圈劃設原則防災避難生活圈的劃設係在有效災害發生前做好相關「預警」措施，以減少災害來臨造成人員財務嚴重損害，藉以凸顯地區防災生活圈建置的必要性，而其劃設原則可以根據地區本身地理區位與空間條件，訂定適合的避難行動策略，以作為防災系統中相互支援的最小單位，同時也是呼應前述有關避難場所、警察、消防、物資、醫療等空間系統的基本單元。而防災避難生活圈的劃設方式在考量人員能達到迅速避難，且可確保在外援尚未進入前即可進入所劃設範圍，此劃設方式依據應以都市鄰里人口分佈、學區、鄰里組織、道路系統、建成區分佈、土地使用分區

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等相關資料一併考量，惟在人口資料確認方面仍需確認地區實際居住人口或是日夜間人口的差異性調查，但因受限於研究期程，故避難人口的計算上以當地最新之居住戶籍人數作為本研究劃設防災生活圈之推估範圍。 (二)防災避難生活圈劃設範圍根據「都市計畫防災規劃手冊彙編」內指出(何明錦等，P.58)，防災生活圈涵蓋範圍大致應以容納避難人員 3 萬~4 萬 5 千人之間，或 300 公尺以內，或是能控制所有避難人員能在 5~10 分鐘到達區內指定為避難場所的範圍為依據。而國內過去長期對於防災生活圈的劃設與認知多半以「國小學區」與「鄰里單元」作為基礎，再加上都市計畫相關規定其公共設施的服務範圍，而區域內的設施亦成為居民最為熟悉之處，故此空間結構作為本研究防災空間系統之組成。此外，蔡綽芳(2000)在 921 地震實際案例調查後進行相關統計數據，從竹山災區避難據點調查顯示服務範圍在 500 公尺內的避難據點，其避難人數佔所有據點人數的 55％，500 公尺以上則有 39％，超過 1000 公尺以上的只有 6％，若換算成災時步行時間則約 1.2 公尺/秒，步行至 500 公尺之避難據點則需步行 7-8 分鐘；此外，根據前述章節談及人員選擇避難據點比例，國內目前仍以學校為提供大型的避難場所，若進一步以提供避難人數計算，則可容納將近兩個里的居民約 6000-8000 人，且學校在設施的完整性以及從人員的避難心理層面上均可成為最佳的避難場所。由上述兩者顯示數據可發現，921 地震後相關統計數據與前述訂定以「學區」或「鄰里單元」方式劃設防災避難生活圈，因此本研究綜合上述論點，以 500 公尺作為防災避難生活圈範圍，並依據大里市實際區位與建成區分佈狀況進行服務範圍的推估與調整，未來應以大里市境內大型公園或學校為防災避難生活圈中心，同時可以檢討其圈域內之公共設施是否充足，以提供後續大里市推行防災都市之方向。

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第三章大里市空間資源現況課題探討

大里市境內右側因車籠埔活動斷層的經過，在九二一地震時造成境內及鄰近地區人員眾多的傷亡與財產的損失。為避免災害再度的發生而造成無以復加的傷害，都市空間的防災整備工作是必需先確切落實的。而欲從事都市防災規劃應預先了解該都市目前空間資源的現況與分佈，故本章節首先探討的是大里市目前空間資源的分派與環境現況，並配合當地辦理都市計畫通盤檢討作業，作為防災避難據點及生活圈劃設之依據；次之，了解九二一地震發生時市公所及當地居民在避難空間上的處置與後續影響；最後，分析大里市地區自然災害的種類與分佈，了解地區災害潛勢及大里市公共設施資源在空間的分佈狀況，提出相關課研析，作為本研究後續在防災空間系統規劃上的重要依據。

第一節大里市環境現況與既有都市計畫辦理情形

在大里市環境現況上首先對大里市的自然環境與社經發展作一了解，包括她的地形地勢、里鄰與人口資料等，進而反應到都市防災的空間規劃；第二部份即說明大里市目前都市計畫實施與辦理現況，提供後續空間防災據點指定與劃設避難生活圈之依據，分述如下。一、自然環境與社經現況分析 (一)自然環境 1.地形地勢本市位於台中盆地之東南側，地勢平坦，係一平原地區與山麓坡地地帶之接壤區，東北稍高，溪南略低。東部為霧峰山地區，為較高之丘陵地，面積約佔全市五分之一，海平面高度界於海拔四十至五十公尺之間。近年來，鄰近霧峰山地區之車籠埔斷層帶於 921 大地震時，由於震源震度強撼，造成本市房屋倒塌甚多。 2.地質與土壤

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大里市境內大部分地區之土壤土質屬現代沖積層，只有一小部分屬上世紀之沙岩層。平原部分之土壤為礫石及粘土，適合各種農作物之種植及建築開發使用。 3.氣候受大陸及海洋型氣候的雙重影響，本市氣候屬亞熱帶季風氣候，年平均溫度 23.3 度左右，氣候宜人。且因面對台中盆地之大肚溪出口之迎風坡，平均濕度較高，濕潤指數約在 80 左右，年雨量約在 1500 至 1800 公厘之間，全年不缺水，雨水集中於夏季五月至九月間，冬季則較乾旱。 4.水文境內以旱溪、草湖溪為南北天然界線，中央有大里溪貫穿其間。區內河川均發源自太平市山區，於五張犁附近匯流入大肚溪，故大里市境之流域平原土地肥沃且富庶。但也因其地形及河川短促之故，大里地區舊時每逢雨季即易遭洪水沖毀提防，致流失良田、淹滅住屋，對人民之生命、財產造成嚴重威脅，其中尤以「八七」、「八一」、「六一二」等三次重大水災，大里之災情均居全國之冠，近年來省水利處積極建設堤防，大里市水患情形已大為改善(請參詳圖 3-1.1)。圖 3-1.1 大里溪整治現況示意圖

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(二)社經現況 1.人口成長與變遷大里市境內共 27 個里，總人數約 178,763 人(如表 4-1.1)，民國 88 年人口分布重心係以西榮里、東興里、新里里、內新里、立仁里、仁化里、金城里及瑞城里等八里為主，人口分布在 1 萬人以上；惟根據民國 91 年 11 月大里市戶政事務所針對各里最新人口統計僅剩金城及瑞城兩里人口超過 1 萬人，顯示似乎有部分人口逐漸外移現象(如圖 3-1.2)。此外，依歷年人口資料顯示，大里市於民國 69 年之人口數為 73,206 人至民國 88 年之人口數為 171,895 人，20 年間共增加 98,689 人，年平均率為 4.37﹪。同一時期，溪南地區人口增加之年平均率為 4.49﹪高於溪北地區。由上述顯示人口已有自舊市中心向南移動之現象，詳見下表 3-1.2。表 3-1.1 大里市各里人口統計現況表（至 91 年 11 月）村里別鄰數戶數總人口數村里別鄰數戶數總人口數大元里 23 1323 5000 東湖里 35 2705 8586 大里里 17 1120 4210 東興里 31 2430 8613 大明里 21 1435 4752 金城里 45 3341 11579 中新里 19 1714 5487 長榮里 31 2579 8878 仁化里 27 2163 7860 夏田里 10 295 1282 仁德里 25 1871 7126 健民里 36 1818 6077 內新里 32 2484 7535 國光里 16 1621 5546 日新里 34 1280 4279 祥興里 37 2435 7202 永隆里 24 1813 5680 塗城里 34 2548 9761 立仁里 20 1559 5466 新仁里 32 2369 8695 立德里 20 1565 5707 新里里 35 2797 9360 西湖里 16 819 3067 瑞城里 44 3444 12726 西榮里 30 2007 6809 樹王里 17 947 3748 東昇里 22 1038 3732 總計733鄰、51520戶、178763人資料來源：大里市戶政事務所

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圖 3-1.2 大里市各里人口分佈示意圖表 3-1.2 大里市人口成長表單位：人：﹪ 年溪南地區年成長率溪北地區年成長率全市人口年成長率 69 35430 - 37776 - 73206 - 70 38932 9.00 39046 3.25 77978 6.12 71 42403 8.19 40409 3.37 82812 5.84 72 45483 6.77 41907 3.57 87390 5.24 73 48907 7.00 42882 2.27 91789 4.79 74 51730 5.46 45010 4.73 96740 5.12 75 53396 3.12 47340 4.92 100736 3.97 76 56542 5.56 50758 6.73 107300 6.12 77 60052 5.84 54378 6.66 114430 6.23 78 62001 3.14 56642 4.00 118643 3.55 79 64671 4.13 59751 5.20 124422 4.64 80 67753 4.55 64286 7.05 132039 5.77 81 70106 3.36 68392 6.00 138498 4.66 82 76047 7.81 76214 10.26 152261 9.04 83 78439 3.05 77601 1.79 156040 2.42 84 80417 2.46 79479 2.36 159896 2.41 85 82443 2.46 80893 1.75 163336 2.11 86 83934 1.78 81968 1.31 165902 1.55 87 84943 1.19 84296 2.76 169239 1.97 88 85321 0.44 86574 2.63 171895 1.55 平均 4.49 4.24 4.37 資料來源：大里市戶政事務所及本研究整理

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3.經濟活動研究一地區經濟活動特性，產業結構分析常成為重要研究指標。以民國八十五年工商業普查資料統計得知，大里市以「製造業」為產業發展主軸，產業人口比重自民國 70 年 37.22﹪，至民國 82 年 44.34﹪來看，顯見本市二級產業活動機能相當活絡及所佔產業比重日益重要。預計於民國八十九年動工的仁化工業區（位於大里市番子寮農場，佔地約三○公頃），於開發完成後將大幅提升就業機會，並直接帶動地區及產業的蓬勃發展。二、現行都市計畫概要大里市受地形地勢分布之影響，其發展型態大致以大里溪分為溪北及溪南兩地區，其中溪北地區長期以來為大里市主要發展核心，近幾年來人口則有朝向溪南地區逐漸增加的趨勢；此外，大里市境內由國光路貫穿溪北及溪南兩地區，形成聯外鄉鎮市的主要幹道，而溪北地區則另有中興路扮演同一角色。現行大里市土地總面積約為 2939 公頃，其中非都市土地面積為 1368.45 公頃，都市土地面積為 1570.55 公頃。現行大里市已發布主要計畫地區共三處，包括在溪北地區的大里都市計畫以及溪南地區的大里 (草湖地區)都市計畫、擴大大里（草湖地區）都市計畫等，其中在溪北的大里都市計畫地區更在今年依據都市計畫法第二十六條「………每五年必須辦理通盤檢討…」規定以及因應大里升格縣轄市所需而完成第三次通盤檢討。目前大里市三處都市計畫地區之相關計畫地區面積、區位及發布時間詳見表 3-1.3、圖 3-1.3 及表 3-1.4。表 3-1.3 現行大里市主要計畫土地使用面積檢討分析表項目大里都市計畫大里（草湖地區）都市計畫擴大大里（草湖地區）都市計畫住宅區 309.26 _17.96 122.37 商業區 20.42 _3.13 5.58 都市發展用地工業區 48.62 _－ 46.16

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農會專用區 0.60 _－－保存區－ _－ 0.30 機關 2.06 _－ 13.81 公用事業用地－ _－－學校 33.20 _4.50 15.85 市場 1.59 _－ 1.64 公園 16.51 _1.25 6.09 綠地（帶） 2.85 _－ 0.25 綠地（得兼供排水使用）－ _－－停車場 2.74 _－ 0.91 電路鐵塔用地 0.01 _－－鄰里公園兼兒童遊樂場 7.60 0.92 －兒童遊樂場－ _－ 3.53 廣場 1.32 _－－廣場兼停車場－ _0.91 －公園兼體育場 6.59 _－－加油站 0.32 _－ 0.17 溝渠－ _－－污水處理場－ _－ 0.52 道路 122.91 _5.86 62.05 水溝用地－ _－ 0.03 小計 576.60 _34.53 279.26 河川區 5.97 _19.32 －行水區 2.88 －－農業區－ _－ 38.82 非都市發展用地小計 8.85 _－－未設定區 0.13 － _－合計 585.58 318.08 _53.85 資料來源：大里市各都市計畫區最新發布都市計畫資料